生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目政府操作方案解析

摘要：采用PPP模式建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目成為政府處理生活垃圾的有效途徑。從縣市級(jí)政府角度出發(fā)，分析推進(jìn)項(xiàng)目過(guò)程中存在的問(wèn)題，探討項(xiàng)目操作的規(guī)范流程、注意事項(xiàng)，提出政府方的操作方案，為政府優(yōu)化流程、加強(qiáng)監(jiān)管提供參考。

關(guān)鍵詞：垃圾焚燒發(fā)電PPP融資

垃圾焚燒發(fā)電通過(guò)“焚燒、發(fā)電、廢渣制磚、余熱利用”等工藝，可以使垃圾容積減少約90%，重量減少70%以上，有利于實(shí)現(xiàn)垃圾的“減量化、無(wú)害化、資源化”處理，是現(xiàn)階段推行的主要方式。財(cái)政部等四部委《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》中要求：“政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。”財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知[Z].2017-7-1政府通過(guò)采用PPP（政府和社會(huì)資本合作模式），建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，有利于優(yōu)化各方分工，使政府方更加專注于服務(wù)價(jià)格及質(zhì)量規(guī)范的制定和監(jiān)管，社會(huì)資本方更專注于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與提供，與此同時(shí)，也促進(jìn)了投資主體的多元化，拓寬了政府融資渠道，緩解了財(cái)政壓力，又優(yōu)化了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配，利于政府利用社會(huì)資本方專業(yè)的施工、管理及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)效率。

一、項(xiàng)目運(yùn)作的模式選擇和操作規(guī)范

（一）項(xiàng)目運(yùn)作的模式選擇

PPP運(yùn)作模式主要包括外包、特許經(jīng)營(yíng)、私有化等三大類，而特許經(jīng)營(yíng)類是目前垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目最常見的一類模式，其又可細(xì)分為BOT、BTO、TOT等操作方式。在這一模式下，政府通過(guò)公開招標(biāo)選擇社會(huì)資本方，簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，明確雙方權(quán)利、義務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)分配方式，約定投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、利潤(rùn)獲取方式等事項(xiàng)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)有效期一般為25-30年，在此期間，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，通過(guò)使用者付費(fèi)的方式，向公眾收取相關(guān)費(fèi)用，通過(guò)發(fā)電入網(wǎng)，獲取電費(fèi)。政府合理確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并提供資金補(bǔ)助。特許經(jīng)營(yíng)期滿后，經(jīng)驗(yàn)收合格后，社會(huì)資本方把設(shè)施無(wú)償移交給政府授權(quán)部門。近年來(lái)，生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目，大多采取特許經(jīng)營(yíng)類的BOT操作方式，本文主要介紹此類模式。

（二）項(xiàng)目操作的規(guī)范流程

該類項(xiàng)目的主要操作流程如下：成立領(lǐng)導(dǎo)小組，指定實(shí)施機(jī)構(gòu);實(shí)施機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)，委托咨詢機(jī)構(gòu)編制可研等文件并取得批復(fù);財(cái)政局組織項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)、項(xiàng)目財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)、實(shí)施方案（“兩評(píng)一案”）評(píng)審，上報(bào)市政府;市政府確定項(xiàng)目規(guī)模、技術(shù)方案等關(guān)鍵要素，批準(zhǔn)項(xiàng)目實(shí)施方案;實(shí)施機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)社會(huì)資本方，確定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議文本;社會(huì)資本方設(shè)立項(xiàng)目公司，與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，與相關(guān)部門簽訂垃圾供應(yīng)及運(yùn)輸、污水處理、購(gòu)電等相關(guān)協(xié)議，對(duì)審批手續(xù)進(jìn)行業(yè)主變更;項(xiàng)目公司組織投資融資，組織勘察設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)及安裝、調(diào)試等，保障項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營(yíng);城管局、生態(tài)環(huán)境局、財(cái)政局等部門，對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、資金使用等情況，進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管，組織進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，支付相關(guān)費(fèi)用及補(bǔ)貼;特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束，經(jīng)驗(yàn)收合格，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給政府授權(quán)部門或公司。

二、項(xiàng)目運(yùn)作中存在的問(wèn)題及原因

（一）缺乏統(tǒng)籌管理，項(xiàng)目實(shí)施效率較低

垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)前期缺乏一個(gè)綜合部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致部門間推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于涉及部門眾多、流程復(fù)雜，導(dǎo)致審批周期較長(zhǎng);運(yùn)營(yíng)期由于部門多頭管理，導(dǎo)致垃圾處理費(fèi)等收取與撥付不及時(shí)。北京六里屯、江蘇吳江、廣州番禺、天津雙港等垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，由于選址決策不合理、征求公眾意見不充分等原因，遭群眾抵制而緩建、停建，甚至取消。

（二）方案選擇不當(dāng)，造成嚴(yán)重浪費(fèi)

東莞市區(qū)垃圾焚燒、東莞市橫瀝垃圾焚燒一期等項(xiàng)目由于技術(shù)方案選擇不合理，只得將原來(lái)的循環(huán)流化床焚燒爐整體拆除，更換為機(jī)械爐排焚燒爐，造成投資巨大浪費(fèi)。安徽蕪湖、黃石黃金山、荊州集美、吉林四平、襄陽(yáng)等垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，由于項(xiàng)目數(shù)據(jù)測(cè)算失誤等因素，導(dǎo)致垃圾實(shí)際供應(yīng)量與測(cè)算量差距較大，設(shè)備閑置，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)難以為繼。

（三）操作管理不善，存在安全隱患

安徽安慶、廣州李坑、福建安溪、上海江橋等垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，由于管理不善造成爆炸等安全生產(chǎn)事故。深圳南山、武漢長(zhǎng)山口、福建晉江等垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，煙氣、廢渣、滲濾液等處理不達(dá)標(biāo)，造成重大環(huán)境污染。昆明五華等多數(shù)垃圾焚燒發(fā)電廠，都曾出現(xiàn)過(guò)污水處理等市政配套設(shè)施不完善、垃圾處理費(fèi)與上網(wǎng)電價(jià)難以達(dá)成一致、缺乏收費(fèi)調(diào)整機(jī)制、補(bǔ)貼撥付不及時(shí)、運(yùn)營(yíng)成本超支、融資利率過(guò)高、投資者經(jīng)營(yíng)能力不足發(fā)生變更等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。

三、生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目政府操作方案

（一）完善組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，決定項(xiàng)目核心事項(xiàng)

市政府組織相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目初步論證，成立市政府垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組作為重大事項(xiàng)決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)包括明確實(shí)施機(jī)構(gòu)、確定咨詢機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方招標(biāo)方案、議定項(xiàng)目選址、確定焚燒爐技術(shù)方案及污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、批準(zhǔn)實(shí)施方案、審定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議等重大事項(xiàng)。市政府垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，常務(wù)及主管副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，市城管局、財(cái)政局、發(fā)改局、生態(tài)環(huán)境局、住建局、自然資源局、行政審批局、市場(chǎng)監(jiān)管局、商務(wù)局、工信局、司法局、應(yīng)急管理局、水務(wù)局等部門領(lǐng)導(dǎo)為成員，辦公室設(shè)在市城管局。

（二）確定實(shí)施機(jī)構(gòu)職責(zé)，牽頭協(xié)調(diào)統(tǒng)一調(diào)度

明確城管局為實(shí)施機(jī)構(gòu)，總牽頭負(fù)責(zé)項(xiàng)目申報(bào)、可行性論證、社會(huì)資本方招標(biāo)、監(jiān)管、移交等工作，協(xié)調(diào)推進(jìn)項(xiàng)目相關(guān)事宜。主要職責(zé)為：公開招標(biāo)咨詢機(jī)構(gòu)，委托編制可研等系列前期文件，簽訂委托咨詢合同，支付相關(guān)費(fèi)用（后期將咨詢費(fèi)用計(jì)入項(xiàng)目公司的前期費(fèi)用）。暫代業(yè)主，推進(jìn)選址、可研立項(xiàng)、環(huán)評(píng)等審批工作（待項(xiàng)目公司成立后，依據(jù)相關(guān)文件進(jìn)行業(yè)主變更）。公開招標(biāo)選擇知名專業(yè)公司作為社會(huì)資本方，代表市政府開展談判，確定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議。與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，協(xié)助辦理項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)。根據(jù)合同約定，協(xié)同財(cái)政局、生態(tài)環(huán)境局等部門，進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)督項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)。在運(yùn)營(yíng)期滿后，組織聯(lián)合驗(yàn)收，接管項(xiàng)目。

（三）公開招標(biāo)咨詢公司，保障項(xiàng)目科學(xué)決策

數(shù)據(jù)測(cè)算的精確性與技術(shù)方案的合理性是項(xiàng)目成功實(shí)施、科學(xué)決策的基礎(chǔ)。垃圾種類及成分、含水率、灰渣的平均含量、垃圾低位的平均熱值、滲濾液含量、估算垃圾總量等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，對(duì)項(xiàng)目規(guī)模及設(shè)備選型、施工工藝、垃圾清運(yùn)車型選擇有決定意義。而垃圾焚燒爐的技術(shù)方案選擇除了上述數(shù)據(jù)的影響，還涉及設(shè)備價(jià)格、配套設(shè)備選擇、維護(hù)價(jià)格、日處理能力、垃圾處理成本、焚燒效率、有害氣體產(chǎn)生量、年有效運(yùn)行時(shí)間等諸多因素。這直接影響項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、安全性，而這些都需要咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力來(lái)保證。因此，應(yīng)公開招標(biāo)知名公司，實(shí)行全過(guò)程專家咨詢。使咨詢公司充分參與到各個(gè)流程，協(xié)助編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、“兩評(píng)一案”等基礎(chǔ)文件;幫助實(shí)施社會(huì)資本方招標(biāo);協(xié)助進(jìn)行財(cái)務(wù)、合同、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議等談判，完善修改相關(guān)文件。通過(guò)咨詢公司操作的專業(yè)性，保證數(shù)據(jù)測(cè)算合理、技術(shù)方案先進(jìn)可行、合同制定愈加完善，促進(jìn)政府決策更加科學(xué)有效。

（四）公開招標(biāo)社會(huì)資本，保證項(xiàng)目專業(yè)實(shí)施

在招標(biāo)文件上從資質(zhì)、歷史業(yè)績(jī)、技術(shù)方案、排放標(biāo)準(zhǔn)、資信、財(cái)務(wù)等方面進(jìn)行資格預(yù)審，保證投標(biāo)人的專業(yè)性。由專家評(píng)審小組結(jié)合歷史業(yè)績(jī)、技術(shù)方案先進(jìn)性、報(bào)價(jià)情況等評(píng)標(biāo)細(xì)則進(jìn)行評(píng)審，確定前三名社會(huì)資本方。政府方項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組依次就建設(shè)合同內(nèi)容中可變更條款與其進(jìn)行談判磋商，確定中標(biāo)人。與之同時(shí)，充分利用公開招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，吸引固廢處理龍頭企業(yè)光大國(guó)際、盛運(yùn)股份、首創(chuàng)環(huán)境、中國(guó)天楹、三峰環(huán)境、中國(guó)節(jié)能環(huán)保等知名公司參與投標(biāo)，保障中標(biāo)社會(huì)資本方投資運(yùn)營(yíng)的專業(yè)性，從而利用企業(yè)在核心技術(shù)、核心設(shè)備及焚燒發(fā)電行業(yè)施工管理的優(yōu)勢(shì)，降低項(xiàng)目建設(shè)成本，保障項(xiàng)目專業(yè)運(yùn)營(yíng)，順利實(shí)施。

（五）仔細(xì)斟酌協(xié)議內(nèi)容，抓好合同貫徹落實(shí)

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，明確了政府方和項(xiàng)目公司的權(quán)益、風(fēng)險(xiǎn)分配等權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的核心文件。其中，對(duì)于垃圾處理費(fèi)、上網(wǎng)電價(jià)、政府補(bǔ)貼等關(guān)鍵性要素，應(yīng)經(jīng)過(guò)論證等公開程序保障其合理性。垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目政府多以可行性缺口補(bǔ)助的方式按垃圾處理量，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)貼。一般來(lái)說(shuō)，政府方會(huì)設(shè)置垃圾保底處理量，低于保底量時(shí)按照保底量支付補(bǔ)貼;高于保底量則啟動(dòng)超額調(diào)價(jià)機(jī)制，依據(jù)垃圾處理量的區(qū)間對(duì)補(bǔ)貼單價(jià)按比例進(jìn)行調(diào)整。如果處理量連續(xù)長(zhǎng)時(shí)間低于保底量，雙方協(xié)商啟動(dòng)調(diào)量補(bǔ)償機(jī)制并降低保底量，參照績(jī)效考核情況進(jìn)行補(bǔ)貼，保障項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)公益屬性，使得項(xiàng)目利潤(rùn)率較低、運(yùn)營(yíng)期限較長(zhǎng)，項(xiàng)目公司需依靠補(bǔ)貼才能保障項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)。因此，政府和社會(huì)資本方應(yīng)勠力同心相互配合，提高依法依合同履約意識(shí)，及時(shí)支付相關(guān)費(fèi)用及補(bǔ)貼，共同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的問(wèn)題解決，保證項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。

（六）明確部門職責(zé)分工，優(yōu)化審批強(qiáng)化監(jiān)管

生態(tài)環(huán)境局嚴(yán)把環(huán)保關(guān)口，確保項(xiàng)目擬選址遠(yuǎn)離環(huán)境敏感區(qū)，會(huì)同各部門確定污染物（煙氣、滲濾液、廢水、殘?jiān)?、飛灰、惡臭和噪聲等）的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期間污染物排放的監(jiān)測(cè)與監(jiān)督等。財(cái)政局嚴(yán)把PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入及資金撥付關(guān)口，組織“兩評(píng)一案”的專家論證協(xié)助政府采購(gòu)，制定跨年度財(cái)政支出計(jì)劃，確定特許經(jīng)營(yíng)期間補(bǔ)貼付費(fèi)的方式、評(píng)估支付時(shí)間等關(guān)鍵合同要件。自然資源局、住建局、發(fā)改局、水務(wù)局、電力局等部門協(xié)助進(jìn)行用地、規(guī)劃、可研、用水、用電等方面的政策指導(dǎo)和審批，做好服務(wù)工作。各部門應(yīng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)并聯(lián)審批，嚴(yán)格壓縮要件材料，實(shí)行容缺承諾制，進(jìn)一步精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)、精簡(jiǎn)審批時(shí)間、優(yōu)化審批流程。推行“預(yù)約服務(wù)”“不見面審批”，打造高質(zhì)量營(yíng)商環(huán)境，使企業(yè)“最多跑一次”，確保項(xiàng)目審批提速提效，力促項(xiàng)目早日落地開工。

（七）正確引導(dǎo)群眾參與，充分發(fā)揮社會(huì)效益

生活垃圾發(fā)電項(xiàng)目的選址及技術(shù)可靠性是群眾關(guān)心的首要問(wèn)題。項(xiàng)目選址在保障環(huán)境防護(hù)距離的情況下應(yīng)遠(yuǎn)離居民區(qū)、學(xué)校等敏感目標(biāo)，以防止發(fā)生意外，對(duì)周邊人員造成健康危害;應(yīng)避免因運(yùn)輸距離過(guò)遠(yuǎn)導(dǎo)致垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)用增加。還應(yīng)考慮到城市未來(lái)發(fā)展規(guī)模，防止剛建成不久就得異地選址重建。垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)的可靠性在加大宣傳力度充分保障群眾知情權(quán)的同時(shí)，組織居民代表參觀技術(shù)成熟可靠的項(xiàng)目并進(jìn)行考察論證，明確廢水、尾氣、滲濾液、固體廢棄物的處理標(biāo)準(zhǔn)，建立實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，公開檢測(cè)數(shù)據(jù)，消除疑慮，爭(zhēng)取公眾支持。同時(shí)，引導(dǎo)群眾自覺進(jìn)行垃圾分類提升回收質(zhì)量，降低處理成本提高處理效率，保證項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)行，發(fā)揮節(jié)能減排的社會(huì)效益。

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（楊濤，河北省黃驊市發(fā)展和改革局）