江西省取水許可及延續(xù)取水管理工作淺析

（江西省水利科學研究院，330029，南昌）

自1993年取水許可制度實施以來，經過多年不斷實踐與探索，取水許可已成為水資源管理的一項基本制度，為水資源優(yōu)化配置、合理開發(fā)利用提供了有效支撐。取水許可延續(xù)作為取水許可制度的重要組成部分，是水資源動態(tài)管理的重要基礎工作，也是落實最嚴格水資源管理制度的重要抓手，對于優(yōu)化區(qū)域水資源配置、提高水資源利用效率與承載能力具有重要意義。以江西省取水許可管理實踐為基礎，對全省取水許可及延續(xù)取水管理現狀進行了梳理，剖析取水許可及延續(xù)取水管理在實踐中存在的問題并提出對策與建議，以期為江西省取水許可及延續(xù)取水管理工作的完善提供有益參考。

一、取水許可及延續(xù)管理工作開展情況

1.取水許可審批情況

根據江西省取水許可臺賬系統數據，截至2019年5月28日，全省共保有有效取水許可證3991套 （不含流域機構審批發(fā)放的取水許可證），許可取水總量為3105.40億m3。

（1）按許可證保有類型分析

江西省保有有效許可證狀態(tài)分為新發(fā)、延續(xù)與變更三種類型，其中，新發(fā)、延續(xù)、變更取水許可證分別為2030套、1134套、827套，許可取水總量分別為 1281.86 億 m3、739.47 億m3、1084.07億m3。全省取水許可臺賬系統保有有效取水許可證最早取水起始日期為2002年（見圖1），說明江西省較早便開始貫徹落實取水許可制度，但2013年以前臺賬系統有效取水許可證保有量一直較低，總量不到110套，隨著2013年最嚴格水資源管理制度考核辦法的出臺，全省取水許可管理得以進一步規(guī)范，自2014年開始取水臺賬系統有效取水許可證保有量年均增長率達57.2%，呈現出明顯的增長趨勢。

圖1江西省取水許可審批分類情況

圖2江西省取水許可審批分級管理情況

圖3江西省河道外主要行業(yè)許可取水量對比圖

（2）按取水許可分級管理分析

江西省取水許可實行分級管理，分別為水利部長江水利委員會、江西省水利廳、地市級及縣級水行政主管部門。長江委、省級、地級、縣級保有有效取水許可證分別為15套、55套、191套、3745套，許可取水總量分別為760.49 億 m3、500.7 億 m3、783.44億m3、1821.22億m3。流域機構、省級、地市級和縣級審批機構中，縣級保有有效取水許可證和許可水量最多，地級其次。全省地市級保有有效取水許可證數量最多的城市主要集中在新余、吉安和上饒，分別占全省市本級許可證總保有量的18.85%、15.18%、13.09%；贛州市、吉安市、宜春市縣級許可證保有量最多，分別占全省縣級許可證總保有量的31.38%、13.43%、12.66%，主要為水力發(fā)電取水。由此可見，最嚴格水資源管理制度的貫徹落實，主要依賴于基層水行政主管部門，相關管理制度的設計與制定應充分考慮基層水行政部門的支撐能力。

（3）按取水用途分析

從圖3可以看出，江西省河道內許可水量最大，占全省許可取水總量的94.89%，主要為水力發(fā)電取水；河道外許可取水總量為158.78億m3，其中農業(yè)許可水量最大，取水量為85.72億m3，占河道外取水總量的53.70%；其次為城鎮(zhèn)生活許可水量（含城鎮(zhèn)公共取水），許可水量為43.32億m3，占27.28%；工業(yè)自備許可取水量為29.74億m3，占18.73%，其中，工業(yè)行業(yè)中以火電行業(yè)取水量最大，占河道外許可取水總量的9.92%，其次為造紙行業(yè)取水，占1.61%。由此可見，加強對水力發(fā)電、農業(yè)、城鎮(zhèn)供水工程的取水許可管理，是全省取水許可規(guī)范化管理的關鍵。

2.延續(xù)取水管理現狀

《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務院460號令）規(guī)定，“取水許可證有效期限一般為5年，最長不超過10年。有效期屆滿，需要延續(xù)的，取水單位或者個人應當在有效期屆滿45日前向原審批機關提出申請?！苯魇∪∷S可延續(xù)工作最早始于2007年，但取水許可證延續(xù)數量一直較少，2013年以前延續(xù)總量不到35套，延續(xù)許可水量不到23億m3；但隨著2013年最嚴格水資源管理制度考核辦法的出臺，全省取水許可管理得以進一步規(guī)范，2014年開始延續(xù)取水許可證數量呈現明顯的增長（見圖1），延續(xù)許可證總保有量為1099套，許可水量為717.21億m3，且延續(xù)取水工作將從2019—2020年進入高峰期。

隨著取水許可證到期率越來越高，全省取水許可延續(xù)管理工作矛盾問題逐漸凸顯，尤其是縣級“為延續(xù)而延續(xù)”的象征性走程序現象較為嚴重，嚴重影響了最嚴格水資源管理制度的落實。2016年開始，江西省對取水許可延續(xù)管理工作進行了積極探索，先后對取水許可證到期需延續(xù)的9家省管取水戶采取政府財政購買服務的方式，委托第三方評估機構開展了詳細的延續(xù)評估，編制了延續(xù)取水許可評估報告并組織了專家審查，評估范圍涉及農業(yè)、火力發(fā)電、城鎮(zhèn)供水等河道外用水大戶，以及河道內用水大戶水力發(fā)電取水（見表1）；評估內容主要圍繞項目運行過程中實際取、用、退水達標合規(guī)情況、水源保障、取退水實際影響等方面開展，具體包括對項目實際取水量，用水、排水等主要指標的達標情況，取水水源水量與水質的可靠性，取退水對生態(tài)用水及其他合法取水戶取水權益的實際影響，計量監(jiān)測及水資源管理制度的落實情況等進行評估。

通過評估發(fā)現，河道外取水戶用水指標基本上都偏大，尤其是農業(yè)用水或城鎮(zhèn)供水工程，未滿足現行定額管理要求，評估報告根據項目實際用水情況，對未滿足定額管理的取水戶從嚴進行了許可水量核減；同時，評估發(fā)現由于部分取水戶計量設施不完善、取水臺賬資料不全，無法掌握其真實的取用退水情況，急需加強取水戶計量監(jiān)控及基礎數據臺賬建設。

二、存在的主要問題

1.無證取水現象依然嚴重

江西省河道內用水主要為水力發(fā)電用水，截至2019年5月28日，全省水力發(fā)電保有有效取水許可證2387套（含裝機容量5萬kW以上），但根據2019年開展的江西省小水電清理整改工作統計數據，全省目前有3882座小水電站（裝機容量5萬kW及以下），且全省河道外許可水量僅約占2017年全省總用水量的66%，其中以農業(yè)用水為主，其許可水量為85.72億m3，占2017年全省農業(yè)用水總量的58.10%。由此可見，目前全省尚有大量的小水電和農業(yè)取水戶等處于無證非法取水狀態(tài)，需要進一步清理規(guī)范。

2.取水許可證到期率高且集中

截至2019年5月28日，全省有621份取水許可證顯示已到期，到期率為15.56%，其中，2011—2018年取水許可起始日期已到期的許可證共131套尚待處理。從取水許可分級管理看，省本級、市本級、縣級分別有35份、12份、574套取水許可證已處于許可到期狀態(tài)，縣級許可證到期問題相對突出，且主要為河道內水力發(fā)電取水。從圖4可以看出，全省從2019年開始已進入取水許可延續(xù)換證高峰期，且到期率呈逐年上升趨勢，將在2023年達到最高峰，到期率達33.27%，均以縣級水行政主管部門審批為主。由此可見，盡快制定全省取水許可延續(xù)管理規(guī)范性文件，對于指導基層規(guī)范化開展取水許可延續(xù)管理工作至關重要，同時也是落實最嚴格水資源管理制度和實現水資源動態(tài)管理的關鍵。

圖4江西省取水許可證到期情況

表1江西省取水許可延續(xù)評估工作開展情況

3.取水許可延續(xù)管理不規(guī)范

通過評估和調研發(fā)現，目前由于缺乏可指導全省取水許可延續(xù)管理的規(guī)范性文件和技術指導文件，取水許可延續(xù)管理多數存在不規(guī)范現象，主要分為以下兩種：①到期取水戶未按相關規(guī)定及時履行取水許可延續(xù)申請工作，目前仍在非法取水。從全省取水許可臺賬系統數據看，2018年以前已到期取水許可證共131套尚未開展延續(xù)取水換發(fā)證工作 （見圖1），最早可追溯到取水許可起始日期為2011年的建設項目；②換發(fā)取水許可證時未開展延續(xù)取水許可評估工作，大部分取水許可證在到期后直接換發(fā)取水許可證延續(xù)，導致部分取水戶在延續(xù)取水許可重要內容已發(fā)生變化的情況下未及時變更，存在象征性走程序的現象，尤其是在對項目延續(xù)取水量、退水量、污染物排放種類及濃度等關鍵取水許可標的核定方面缺乏科學依據，對區(qū)域最嚴格水資源管理制度的落實帶來了較大挑戰(zhàn)，同時也極大地削弱了取水許可管理制度的影響力，難以起到取水許可管理在水資源優(yōu)化配置中的作用。究其原因主要是目前沒有可依據的取水許可延續(xù)管理程序、評估技術規(guī)程規(guī)范，各地水行政主管部門基本無力開展延續(xù)取水評估工作，只能將取水許可延續(xù)審批作為一項工作任務應付了事。

4.計量監(jiān)控基礎依然薄弱

取水許可管理歸根到底是動態(tài)管理，延續(xù)取水評估是水量水質的動態(tài)變化評估，關鍵是理論值與實際值的對比評估。近年，國家水資源監(jiān)控能力建設項目穩(wěn)步推進，但目前全省在計量設施維護、取水數據臺賬建設等方面還需進一步完善，加上基層管理的大部分用水戶尤其是農業(yè)用水的取水口沒有安裝監(jiān)控設備，取用水情況難以得到有效監(jiān)管，也有一些單位對部分取水工程沒有建立完整的取用水管理臺賬，用水調查和用水統計備案管理相對薄弱。因此，很大程度上，計量監(jiān)控薄弱導致基礎數據只能依賴于延續(xù)取水申請人提供，且無法通過第三方佐證，可信度有待提高，嚴重影響了延續(xù)取水許可評估中科學核定延續(xù)取水量、退水量、退水污染物排放濃度等關鍵標的。

三、對策與建議

1.嚴格執(zhí)行取水許可管理制度

對直接從江河、湖泊或地下取用水資源的取水工程或者設施的新建、改建、擴建建設項目，應通過嚴格水資源論證、加強取水工程驗收來嚴格執(zhí)行取水許可管理制度。對無證取水或已到期未辦理延續(xù)繼續(xù)取水的取水單位或個人，可結合長江委開展長江流域取水工程（設施）核查登記工作，以縣域為單元開展全省取水工程（設施）核查登記，建立取水工程（設施）統計臺賬，全面清理規(guī)范非法取水行為，督促取水戶依法依規(guī)及時辦理取水許可證，對拒不配合的，應依法依規(guī)進行處罰或吊銷取水許可證。同時，應根據《江西省水利廳轉發(fā)水利部辦公廳關于加強農業(yè)取水許可管理的通知》要求，加強對全省農業(yè)取水許可的管理工作，對無證取水的灌區(qū)，應加強對農業(yè)灌區(qū)取水許可審批督辦。

2.規(guī)范取水許可延續(xù)管理

近年，長江委以及江蘇、山東、河北等地對取水許可延續(xù)管理工作進行了積極探索，相繼出臺了相關的規(guī)范性文件，主要分為詳細延續(xù)評估和重點延續(xù)評估兩類。從目前的實踐來看，兩種管理方式各有利弊。詳細延續(xù)評估要求取水戶編制取水延續(xù)申請書，技術要求和申請書編制成本都比較高，難以全面鋪開推行；重點延續(xù)評估僅需取水戶提供實際取用退水情況的證明，審批機關根據取水戶提供的延續(xù)取水申請材料進行評估，并核定許可延續(xù)水量，對取水戶要求低，但對審批機關的評估要求高，如果全省統一執(zhí)行，難免會出現延續(xù)取水管理流于形式化的危險。針對以上問題，建議盡快出臺全省取水許可延續(xù)管理規(guī)范性文件，采取分類管理的方式，對取水事項基本不變且不存在取退水糾紛的，建議簡化審批程序，批準延續(xù)并發(fā)放取水許可證；如果取水事項基本不變但用水不符合定額管理或總量控制制度的，取水權人應附上取用水合理性評價專題報告作為延續(xù)取水申請材料，審批機關根據行業(yè)用水定額標準等從嚴核減延續(xù)取水許可水量；對于取水事項發(fā)生較大變化的，應根據國務院460號令和水利部34號令相關規(guī)定，督促取水戶重新開展取水許可申請工作。同時，應加快研究制定統一的技術標準，明確分類管理下相應的評估內容、評估方法等，使基層水行政部門得以規(guī)范開展取水許可延續(xù)管理工作，促進全省取水許可延續(xù)高效、統一管理。

3.加強取水許可后續(xù)監(jiān)督管理

落實取水許可制度需進一步加強取水許可事后監(jiān)督管理工作，建議將定期檢査與隨機抽査相結合，重點督導取水戶做好計量設施的建設與維護、建立取水臺賬、及時辦理取水許可延續(xù)申請、落實水資源費制度等，同時與河道外高耗水、高污染類企業(yè)建立良好的溝通機制，指導、督促企業(yè)改進用水工藝、提高利用效率，定期開展水平衡測試工作。