舊改，煥發(fā)“老城市新活力”

文丨■ 李 琴

今年6月，國務(wù)院常務(wù)會議要求，加快改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，抓緊明確改造標(biāo)準(zhǔn)和對象范圍，今年開展試點(diǎn)探索。加強(qiáng)政府引導(dǎo)，壓實(shí)地方責(zé)任。

所謂老舊小區(qū)，是指建成于2000年以前、公共設(shè)施落后、影響居民基本生活、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)。

據(jù)初步摸查，各地上報(bào)需要改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)達(dá)17萬個，涉及居民上億人，機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)這將拉動萬億級投資需求。一時間，老舊小區(qū)改造成了社會關(guān)注的熱點(diǎn)。

重大民生工程

目前，老舊小區(qū)幾類問題比較突出。管網(wǎng)破舊，上下水、電網(wǎng)、煤氣、光纖，這些設(shè)施要么缺失，要么老化嚴(yán)重，老百姓反映非常強(qiáng)烈；公共服務(wù)缺失，這些小區(qū)建造時間較早，文化娛樂、健身、機(jī)動車和非機(jī)動車存放不便等問題凸顯。尤其是現(xiàn)在很多老舊小區(qū)居民老齡化程度較高，對電梯等設(shè)施的呼吁由來已久；沒有物業(yè)管理，公共環(huán)境普遍較差。包括道路破損、秩序混亂、私搭亂建等，這些問題直接影響到小區(qū)居民的生活感受，老百姓反映非常強(qiáng)烈。

事實(shí)上，2015年12月召開的中央城市工作會議就提出，“加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造，加快老舊小區(qū)改造”。

2016年2月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》印發(fā)，“有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”被納入“完善城市公共服務(wù)”之中。

2017年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在福建省廈門市召開老舊小區(qū)改造試點(diǎn)工作座談會，部署廈門、廣州等15個城市開展老舊小區(qū)改造試點(diǎn)。

試點(diǎn)的目的在于探索城市老舊小區(qū)改造新模式，為推進(jìn)全國老舊小區(qū)改造提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部披露的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月，試點(diǎn)城市共改造老舊小區(qū)106個，惠及5.9萬戶居民。

老舊小區(qū)改造還被寫入政府工作報(bào)告中。2018年政府工作報(bào)告提出，要有序推進(jìn)“城中村”、老舊小區(qū)改造，完善配套設(shè)施，鼓勵有條件的加裝電梯。

而在今年的政府工作報(bào)告中，老舊小區(qū)改造要求更加具體，“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，要大力進(jìn)行改造提升，更新水、電、路、氣等配套設(shè)施，支持加裝電梯和無障礙環(huán)境建設(shè)，健全便民市場、便利店、步行街、停車場等生活服務(wù)設(shè)施”。

今年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃申報(bào)工作的通知》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部三部委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。其中提出，要摸排全國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)基本情況，指導(dǎo)地方因地制宜提出當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)老舊小區(qū)改造的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。

6月19日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，順應(yīng)群眾期盼改善居住條件。會議認(rèn)為，加快改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，群眾愿望強(qiáng)烈，是重大民生工程和發(fā)展工程。

老舊小區(qū)改造并非棚改

需要明確的是，老舊小區(qū)改造并非棚改。

棚改，顧名思義就是將老小區(qū)拆掉，之后，會按照政策給居民進(jìn)行補(bǔ)貼，有的地方是政府蓋安置房分配給居民，有的地方是直接給貨幣補(bǔ)償，讓居民自己買房，因此，樓市的需求就增加了，買房的人多了，房價自然而然也就上漲了，最明顯的就是三四線城市，因此，棚改會影響房價上漲。

而老舊小區(qū)改造是對現(xiàn)有的小區(qū)進(jìn)行優(yōu)化升級，比如一些小區(qū)的取暖問題、電梯問題、消防安全問題等等未達(dá)標(biāo)，通過改造以后，更好滿足市民的需求，也能給擴(kuò)大投資、拉動消費(fèi)，可以說是一箭數(shù)雕。

老舊小區(qū)改造不只是修墻、防漏、種花草樹木等那么簡單。今年《政府工作報(bào)告》提出，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，要大力進(jìn)行改造提升，更新水電路氣等配套設(shè)施，支持加裝電梯，健全便民市場、便利店、步行街、停車場、無障礙通道等生活服務(wù)設(shè)施。這充分回應(yīng)了人們關(guān)于加快推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的呼聲。

房屋破舊、設(shè)施老化、公共管理服務(wù)落后……老舊小區(qū)普遍存在臟、亂、差問題，是城市管理的難點(diǎn)。不少城市小區(qū)是二十世紀(jì)八九十年代建設(shè)的，建筑和基礎(chǔ)設(shè)施老化，需要修繕和更新。加之建設(shè)時缺乏對老人居家養(yǎng)老問題的考慮，不少老年人或因沒有電梯和無障礙通道，或因缺乏適合老年人活動的公共場所，生活十分不便。通過安裝電梯等改造，在小區(qū)建設(shè)養(yǎng)老、養(yǎng)生服務(wù)等設(shè)施，能夠改善小區(qū)的宜居性，方便群眾生活，是改善民生的重要舉措。

表面看來，老舊小區(qū)改造的力度不及棚戶區(qū)改造。但是，隨著當(dāng)前城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)入一個新的階段，老舊小區(qū)改造可以進(jìn)一步挖掘城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的潛力。

前幾年的棚改，最后演變成了一場拆遷的狂歡，許多地方的樓市，純粹就靠拆遷拉起來的。房子拆了發(fā)房票、搞貨幣安置，創(chuàng)造了大量的拆遷暴富神話，也造就了巨量的購買力，推動樓市起飛。

但拆遷的難度也與日俱增。房價上漲帶動拆遷補(bǔ)償走高，補(bǔ)償走高帶動地價上漲，地價上漲又帶動房價上漲。

現(xiàn)在各個地方都在壓負(fù)債率，中央也在壓縮棚改資金，所以就算很想拆，很多地方也有心無力了。

2019年全國各省報(bào)上去的拆遷計(jì)劃，僅相當(dāng)于2018年實(shí)際完成量的42%。

有人會擔(dān)憂，老舊小區(qū)改造會是棚改2.0嗎？

棚改是推倒重來，而老舊小區(qū)改造，恰恰可能是不拆遷。

一個拆，一個不拆，這就是區(qū)別。

通過升級改造，賦予老小區(qū)以新功能，以適應(yīng)居民們不斷提高的生活要求，這才是老舊小區(qū)改造的要義。

已有成功經(jīng)驗(yàn)

老舊小區(qū)改造的根本目的是為小區(qū)居民創(chuàng)造美好幸福的生活。這是一個簡單而又復(fù)雜的問題。

在全面實(shí)現(xiàn)小康的時代，何為美好？不同的人有著不同的理解。就老舊小區(qū)改造而言，一個好的目標(biāo)就是始終站在人與環(huán)境合一的角度來做老舊小區(qū)的改造，它就會是友好的。人能影響環(huán)境，環(huán)境更能塑造人。

從2017年試點(diǎn)和各地的反饋情況看，全國待改造的老舊小區(qū)量大面廣，解決好改造資金的問題至關(guān)重要，需要地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推動，建立小區(qū)后續(xù)管理機(jī)制。

2016年，廣州市在全國率先開展老舊小區(qū)微改造工作，在全市范圍內(nèi)開展數(shù)據(jù)調(diào)查、制定改造標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新政策優(yōu)惠。經(jīng)摸查，廣州市2000年之前建成的存在功能配套不全、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、基礎(chǔ)設(shè)施老化、人居環(huán)境較差等問題的老舊小區(qū)共有779個，建筑面積5180.03萬平方米，涉及260萬居民，約占全市戶籍人口（842.42萬人）的31%。

2017年底，廣州市入選住房城鄉(xiāng)建設(shè)部老舊小區(qū)改造試點(diǎn)城市，是15個入選城市中唯一的一線城市。2018年，市政府將老舊小區(qū)微改造納入十大民生實(shí)事任務(wù)，作為推動營造共建共治共享社會治理格局走在全國前列、提高保障和改善民生水平的重要抓手，提升市民獲得感、幸福感、安全感。

廣州市共推進(jìn)老舊小區(qū)微改造項(xiàng)目687項(xiàng)，其中已完工128項(xiàng)，正在實(shí)施231項(xiàng)，已立項(xiàng)正開展前期工作328項(xiàng)。經(jīng)過近年來的探索實(shí)踐，廣州市老舊小區(qū)微改造工作也得到社會各界的廣泛認(rèn)可。根據(jù)市統(tǒng)計(jì)局社情民意統(tǒng)計(jì)調(diào)查，81.5%參與調(diào)查的市民認(rèn)為老舊小區(qū)微改造使其生活品質(zhì)提升。接下來，廣州市住建局將把老舊小區(qū)微改造和城市環(huán)境品質(zhì)提升相融合，堅(jiān)持“注重民生、提升優(yōu)化”兩手抓，補(bǔ)齊民生短板。

試點(diǎn)城市的實(shí)踐證明，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造花錢不多，惠及面廣，不僅幫助居民改善了基本居住條件，切實(shí)增強(qiáng)了人民群眾的幸福感、獲得感、安全感，也是擴(kuò)大投資激發(fā)內(nèi)需的重要舉措。

既有多層住宅加裝電梯，不僅認(rèn)定條件專業(yè)，而且審批手續(xù)繁多、群眾意見不一，是老小區(qū)改造工程中公認(rèn)的難題。而寧波市鎮(zhèn)海區(qū)通過部門協(xié)作、流程簡化，在全市率先實(shí)現(xiàn)了電梯加裝群眾“零次跑”。

自2018年6月以來，鎮(zhèn)海區(qū)建設(shè)交通局為了把復(fù)雜的事情簡單化，分散的事情集約化，著手聯(lián)合其他部門，采用進(jìn)小區(qū)現(xiàn)場勘查，進(jìn)社區(qū)上門辦理申請手續(xù)的辦法，探索電梯加裝“零次跑”的新方法。

一接到業(yè)主有加裝電梯的意愿，建設(shè)交通局就會提前介入，判定其是否具備電梯加裝的條件。隨后，該局將做好方案、造價及費(fèi)用分?jǐn)偨忉尩裙ぷ?。公示期間，街道、社區(qū)等還會做好周鄰房屋業(yè)主的相關(guān)解釋工作，取得周圍群眾的理解和支持。

前期工作完成后，建設(shè)交通局將會指導(dǎo)業(yè)主代表填寫申請表，并在5個工作日內(nèi)，組織屬地街道、規(guī)劃、城管、市場監(jiān)管、經(jīng)信、消防、供電等部門，聯(lián)合自來水公司、燃?xì)夤?、廣電、通信等專業(yè)部門到現(xiàn)場踏勘，會議集中聯(lián)審，一日辦結(jié)。

此外，為調(diào)動居民的參與度與積極性，鎮(zhèn)海區(qū)創(chuàng)設(shè)獎勵機(jī)制、創(chuàng)新工作流程、聚焦要素保障、聚焦居民意愿、聚焦管理優(yōu)先，全力推進(jìn)老舊小區(qū)改造?！盀樽尷吓f小區(qū)改造過程規(guī)范化、程序化，鎮(zhèn)海區(qū)制訂了‘菜單式’改造方案。我們預(yù)設(shè)了60項(xiàng)菜單，4個套餐，居民可根據(jù)自身小區(qū)情況進(jìn)行個性化選擇。”鎮(zhèn)海區(qū)建設(shè)交通局相關(guān)負(fù)責(zé)人說，他們還鼓勵社會資本參與進(jìn)來，共同實(shí)施老舊小區(qū)改造。對于社會資本投入部分，允許其抵扣居民出資額。同時，他們還鼓勵社會資本積極參與建設(shè)衛(wèi)生服務(wù)站、幼兒園、室外活動場地等公共服務(wù)設(shè)施，為老舊小區(qū)改造注入多方面的動能。

推動建立長效管理機(jī)制

中國地域廣大，發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，東部、中部、西部和東北地區(qū)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的條件有差異，群眾訴求也不一樣，改造工作如何推開？

目前已有河北省、廣州市等地區(qū)公布了老舊小區(qū)改造相關(guān)的計(jì)劃。例如，《廣州市老舊小區(qū)改造三年(2018-2020)行動計(jì)劃》提出，廣州市將于2020年前完成779個老舊小區(qū)改造，并明確小區(qū)公共部分和房屋建筑本體共用部位60項(xiàng)改造內(nèi)容，具體“改不改”“改什么”“怎么改”充分尊重居民意愿。

會議認(rèn)為，加快改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，群眾愿望強(qiáng)烈，是重大民生工程和發(fā)展工程。據(jù)各地初步摸查，目前全國需改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)涉及居民上億人，量大面廣，情況各異，任務(wù)繁重。

會議對四方面工作作出了安排：一要抓緊明確改造標(biāo)準(zhǔn)和對象范圍，今年開展試點(diǎn)探索，為進(jìn)一步全面推進(jìn)積累經(jīng)驗(yàn)；二要加強(qiáng)政府引導(dǎo)，壓實(shí)地方責(zé)任，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮社區(qū)主體作用，尊重居民意愿，動員群眾參與。重點(diǎn)改造建設(shè)小區(qū)水電氣路及光纖等配套設(shè)施，有條件的可加裝電梯，配建停車設(shè)施。促進(jìn)住戶戶內(nèi)改造并帶動消費(fèi)；三要創(chuàng)新投融資機(jī)制。今年將對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造安排中央補(bǔ)助資金。鼓勵金融機(jī)構(gòu)和地方積極探索，以可持續(xù)方式加大金融對老舊小區(qū)改造的支持。運(yùn)用市場化方式吸引社會力量參與；四要在小區(qū)改造基礎(chǔ)上，引導(dǎo)發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、助餐、保潔等服務(wù)。推動建立小區(qū)后續(xù)長效管理機(jī)制。

在國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員任興洲看來，實(shí)施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是出于現(xiàn)實(shí)的需要，有著多重重要意義?！敖衲暾ぷ鲌?bào)告中，就部署了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的工作。這首先有助于解決百姓的民生問題。近年來居民生活水平提高了，但是城市大量老舊住房存在著設(shè)施不足、功能不全等諸多短板?！?/p>

任興洲在接受采訪時說，在解決民生問題的同時，老舊小區(qū)改造還能擴(kuò)大消費(fèi)，帶動居民戶內(nèi)改造，適應(yīng)人們消費(fèi)升級的需求。同時，從水電氣路設(shè)施到停車場、電梯等的建設(shè)，將帶動不小的投資，繼而拉動鋼材、水泥、玻璃、電纜、工程機(jī)械等工業(yè)品的市場需求。此外，從城市化發(fā)展的角度看，老舊小區(qū)改造也能促進(jìn)城市的更新和功能提升，改善過去外觀上樓宇林立，但內(nèi)部功能不健全的狀況。從國際經(jīng)驗(yàn)看，城市更新也是城市發(fā)展到一定階段面臨的需要。

就投資而言，國務(wù)院參事仇保興此前撰文指出，據(jù)初步估算中國城鎮(zhèn)需綜合改造的老舊小區(qū)投資總額可高達(dá)4萬億元，如改造期為5年，每年可新增投資約8000億元以上。

北京市房地產(chǎn)法學(xué)會副會長兼秘書長、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院趙秀池教授認(rèn)為，老舊小區(qū)改造與棚改一樣，需要資金量巨大，既需要政府投資，也需要社會力量參與，所以也能起到穩(wěn)投資的作用。

趙秀池認(rèn)為，老舊小區(qū)改造要分類施策，根據(jù)老舊小區(qū)破舊程度和住房安全等級進(jìn)行不同程度的改造，有的是小修小補(bǔ)，加裝必要的基礎(chǔ)設(shè)施和提供社會服務(wù)，比如加裝電梯、停車位、水電氣設(shè)施等，有的需要推倒重來。

結(jié)合北京的情況，趙秀池介紹，目前北京的老舊小區(qū)改造正在按國務(wù)院部署的四個方面措施進(jìn)行試點(diǎn)，不斷推進(jìn)。結(jié)合北京的非首都功能疏解任務(wù)，通過申請式騰退，使老城得到應(yīng)有保護(hù)，使居民居住意愿得到滿足。未來，通過老舊小區(qū)改造工作，居民的居住水平和居住環(huán)境會有所提高，古都風(fēng)貌也會得到很好保護(hù)。

“責(zé)任機(jī)制和長效管理機(jī)制很關(guān)鍵。”首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)管理系王暉副教授說，他在有的地方發(fā)現(xiàn)，有的棚改小區(qū)剛建起來時非常漂亮，但由于后續(xù)的管理沒跟上，結(jié)果垃圾遍地，污水橫流，所以要推動建立長效管理機(jī)制。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授陳幽泓建議專門就規(guī)范老舊小區(qū)改造進(jìn)行立法：“從立法與政策制定層面，在理順法律關(guān)系的前提下，明確市政服務(wù)所涉及的各個利益主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在城市老舊住宅小區(qū)中，依法界定清楚政府、市政公共服務(wù)部門、其他商業(yè)機(jī)構(gòu)、居民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，可以進(jìn)一步明確消費(fèi)者、提供者、生產(chǎn)者以及監(jiān)督者等角色在城市老舊小區(qū)的服務(wù)供給過程中所應(yīng)承擔(dān)的角色和職能。”

此外，陳幽泓還建議應(yīng)盡快建立長效的后續(xù)管理機(jī)制。“為了鞏固舊住宅區(qū)整治改造成果，維護(hù)良好的居住環(huán)境，要在尊重群眾意愿、考量居民支付能力的基礎(chǔ)上，逐步建立整治改造后住宅區(qū)的維護(hù)管理長效機(jī)制?！标愑你f，對于居民收入水平相對較高、具備一定條件的，可以推行不同等級的專業(yè)化物業(yè)管理服務(wù)；對于居民收入水平較低、尚未具備引入物業(yè)管理?xiàng)l件的，可由街道辦事處、居民委員會、居民共同負(fù)責(zé)住宅區(qū)的維護(hù)管理。