權力繼任交接：在規(guī)則與智慧之間

張建偉

7月25日，92歲高齡的突尼斯總統(tǒng)埃塞卜西，在當地軍隊醫(yī)院因病去世。隨后，突尼斯議會議長納賽爾宣誓就任突尼斯臨時總統(tǒng)。而此前一個月，埃塞卜西曾數次住院接受治療，不少國民認為總統(tǒng)的健康狀況事關突尼斯政局穩(wěn)定，因此呼吁政府公開相關信息。

在這段時間內，德國總理默克爾接連3次出現身體顫抖的情況，引發(fā)了人們對其健康狀況的普遍擔憂。雖然默克爾公開否認自己的健康出現問題，但外界的擔憂卻并未因此而消失。

生老病死，本是人生常態(tài)，但政治人物的健康狀況，卻從來不是簡單的個人家事，而是“國之大事”。領導人的去世不僅可能導致權力更替、政策調整，甚至還可能引發(fā)政治沖突與政體更迭，故此“不可不察也”。正是由于事關重大，各國的憲法或憲法性文件中通常都有明確的規(guī)定，具體處理領導人因嚴重的健康問題或任內去世而引發(fā)的權力繼任問題。

盡管有制度上的完善規(guī)定，但對于長期任職的政治家們來說，在恰當的時機體面地主動“退場”，或許是更具智慧的選擇，因為這不僅會將權力交接的風險最小化，也可以將自己的形象收益最大化。

高齡政治的隱憂

此次突尼斯總統(tǒng)的去世之所以引起關注，原因之一就是其“高齡”。俗語云“人生七十古來稀”，雖然現代人的平均壽命在不斷提高，但無論從哪個角度看，埃塞卜西都稱得上是“高齡政治家”。埃塞卜西出生于1926年11月，2014年年底以88歲高齡成為突尼斯政局劇變后的首位民選總統(tǒng)。

在2011年政局劇變之前，突尼斯長期處于威權政治下。一開始是“民族英雄”布爾吉巴大權獨攬，并于73歲高齡之際被確定為共和國的終身總統(tǒng)，接下來是時年51歲的總理兼內政部長本·阿里發(fā)動“完美政變”，取代了84歲、不能視事的布爾吉巴。

本·阿里73歲時，第四次連任突尼斯總統(tǒng)，躊躇滿志地開啟了其第五個總統(tǒng)任期?？蓛H僅在兩年之后，這位連續(xù)當政23年的“英明領袖”，就因一場“小事”引發(fā)的社會騷亂而黯然垮臺，并遠走他國。

動蕩結束之后，突尼斯迎來了首位真正的民選總統(tǒng)—擁有豐富從政經驗的埃塞卜西。埃塞卜西與前兩任“終身總統(tǒng)”都有過共事經歷，他曾在布爾吉巴手下任外交部長，也曾在本·阿里執(zhí)政期間任議長。這種豐富的從政經驗，對于一個剛剛經歷動蕩而渴望穩(wěn)定的新興民主國家來說，可謂是一筆寶貴的財富。但局限也非常明顯，那就是埃塞卜西是位高齡老人。在2014年當選之際，埃塞卜西就已經88歲了，這意味著此后5年突尼斯的政局都可能面臨變數。

歷史仿佛跟突尼斯開了個玩笑。如果說之前人們擔心的是，前兩位總統(tǒng)因貪權而不肯“及時退場”，那么之后人們擔心的則是，埃塞卜西可能會“過早退場”。遺憾的是，92歲高齡的埃塞卜西還是倒在了任內，此時距離11月的新總統(tǒng)選舉，只剩不到半年了。

放眼全球政壇，像埃塞卜西這樣的90歲以上高齡政治家并不少見，依然從事國務活動的就包括英國女王伊麗莎白二世和馬來西亞總理馬哈蒂爾。如果說1926年出生的伊麗莎白二世只是象征性的國家元首，那么1925年12月出生的馬哈蒂爾則是掌握實權的馬來西亞總理。他在2018年“回鍋”擔任馬來西亞第七任總理，成為世界上最高齡的民選領導人。

雖說“老驥伏櫪，志在千里”，但因高齡而產生的健康風險，卻是嚴峻的現實挑戰(zhàn)。正是基于這樣的現實，在2016年的美國總統(tǒng)大選中，時年70歲的特朗普與時年69歲的希拉里，曾爭相曬出各自的體檢單，因為他們中的任何一人當選，都會成為美國歷史上的“高齡總統(tǒng)當選者”。特朗普之前，最高齡的美國總統(tǒng)當選者是羅納德·里根，時年69歲。而如果1942年11月出生的拜登當選美國下屆總統(tǒng)，2021年他上任時將接近79歲。

特朗普之前，最高齡的美國總統(tǒng)當選者是羅納德·里根，時年69歲。而如果1942年11月出生的拜登當選美國下屆總統(tǒng)，2021年他上任時將接近79歲。

對于高齡政治家來說，年齡問題所帶來的健康風險，始終是高懸在頭頂的“達摩克利斯之劍”。而除了日常的良好醫(yī)療保健措施之外，如何處理領導人因嚴重的健康問題或任內去世而產生的權力繼任問題，始終是無法回避的現實問題。

繼任規(guī)則的不同

對于在任領導人因疾病或意外事故等原因去世后的繼任方式，不同國家的規(guī)定不盡相同。大體來講，可以劃分為世襲制與非世襲制。

實行君主制或君主立憲制的國家，如果在位君主死亡或退位，會依靠世襲原則，由來自同一家族的成員繼承（通常是父傳子，但也有兄傳弟、叔傳侄的情況）。比如，英國王位繼承法和2011年通過的《珀斯協(xié)定》，確認了長子女繼承制這一王位繼承原則；日本憲法第二條規(guī)定，“皇位世襲，根據國會議決的皇室典范的規(guī)定繼承之”。

共和制國家則普遍采取非世襲制。當國家元首缺位時，由其他負責人繼任，在規(guī)定的時間內履行相應職權，直到舉行新的選舉為止。至于具體什么人享有優(yōu)先繼任權，各國同樣規(guī)定不一。概括起來，大概有三種方式：

第一種方式，由副總統(tǒng)繼任總統(tǒng)或代理總統(tǒng)。最典型的是美國，其憲法第二條第一款規(guī)定：“如遇總統(tǒng)免職、死亡、辭職或喪失履行總統(tǒng)權力和職責的能力時，該項職務應移交給副總統(tǒng)；在總統(tǒng)與副總統(tǒng)均為免職、死亡、辭職或喪失履行總統(tǒng)權力和職責的能力時，國會得依法律規(guī)定宣布某一官員代行總統(tǒng)職權，該官員即為總統(tǒng)，直至總統(tǒng)恢復任職能力或新總統(tǒng)選出為止。”

1945年4月，作為副總統(tǒng)的杜魯門就接替了因病逝世的羅斯?？偨y(tǒng)。此時羅斯?？偨y(tǒng)的第四屆任期才剛剛開啟半年，杜魯門接替羅斯福完成了余下的三年半任期。隨后，杜魯門在1948年的大選中勝出，又獲得4年完整任期。

1963年11月，肯尼迪總統(tǒng)在約翰遜副總統(tǒng)陪同下，造訪得克薩斯州達拉斯市，不料遭槍擊身亡。次日，約翰遜便在達拉斯機場宣誓就任總統(tǒng)。一年后大選，約翰遜以絕對優(yōu)勢戰(zhàn)勝共和黨籍的參議員戈德華特，獲得連任。

除了憲法之外，美國在1947通過的“總統(tǒng)繼任法案”，進一步明確了總統(tǒng)的繼任規(guī)則。該法規(guī)規(guī)定，當美國總統(tǒng)因故發(fā)生缺位時，將由副總統(tǒng)、參眾兩院議長及內閣成員，依次遞補。其中，排在前四位的分別是美國副總統(tǒng)（兼參議院議長）、眾議院議長、參議院臨時議長、國務卿，之后則是內閣各部部長。

東南亞的兩個典型的總統(tǒng)制國家—印度尼西亞和菲律賓，也屬于這種模式。印尼憲法第八條規(guī)定：“總統(tǒng)如在任職期間逝世、停職或不能執(zhí)行職務，則由副總統(tǒng)代理直至期滿時為止?！狈坡少e憲法第七章第八條規(guī)定：“如總統(tǒng)死亡、永久喪失能力、免職或辭職，應由副總統(tǒng)繼任總統(tǒng)至前任未任滿的任期屆滿時為止。如總統(tǒng)和副總統(tǒng)均死亡、永久喪失能力、免職或辭職，應由參議院議長代行總統(tǒng)職權。如果參議院議長不能視事，由眾議院議長代行總統(tǒng)職權，直至選出合格的總統(tǒng)和副總統(tǒng)為止。”

在非洲，長期備受病痛折磨的尼日利亞總統(tǒng)亞拉杜瓦2010年5月5日逝世；次日，已經擔任代總統(tǒng)3個月的副總統(tǒng)喬納森繼任總統(tǒng)，政府順利過渡。在南美，身患癌癥的委內瑞拉總統(tǒng)查韋斯2013年去世后，副總統(tǒng)馬杜羅代行總統(tǒng)職能，并在一個多月后的大選中勝出，以50.66%的得票率當選總統(tǒng)。

在法國那樣的半總統(tǒng)制國家，由于議會推選的總理可能來自反對實權總統(tǒng)的政黨，因此在制度設計上由參議院議長代理總統(tǒng)職務，也比較正常。

第二種方式，由參議院議長代理元首職權。法國、德國和意大利等國屬于這種情況。法國憲法第七條規(guī)定：“共和國總統(tǒng)不論因何原因缺位，或者由政府提出、經憲法委員會以其成員的絕對多數確認總統(tǒng)發(fā)生故障時，由參議院議長臨時行使共和國總統(tǒng)的職權……如果參議院議長也因故不能行使總統(tǒng)的職權時，由政府臨時行使。”

德意志聯邦共和國基本法第57條規(guī)定：“聯邦總統(tǒng)因故不能視事或任期未滿缺位時，由聯邦參議院議長代行其職權。”意大利憲法第86條規(guī)定：“凡遇共和國總統(tǒng)不能履行其職權時，由參議院議長代行其職務。在共和國總統(tǒng)長期不能工作或死亡或辭職的情況下，眾議院議長宣布在15天內選舉新總統(tǒng)，如遇兩院解散或距兩院任期屆滿不足3個月時，則應維持規(guī)定的延長期限?！?/p>

第三種方式，由總理代行元首職權。韓國憲法第71條規(guī)定：“總統(tǒng)缺位或因事故而不能履行職務時，依國務總理、法律規(guī)定的國務委員的順序代理其權限。”2016年，韓國國會表決通過了針對總統(tǒng)樸槿惠的彈劾動議案之后，樸槿惠就被中止了總統(tǒng)權力，由國務總理黃教安代行總統(tǒng)職權。

在原蘇聯加盟共和國摩爾多瓦，憲法第91條規(guī)定：“如果摩爾多瓦共和國總統(tǒng)職務出現空缺，或者總統(tǒng)被臨時罷免，或者總統(tǒng)暫時不能履行自己的職責時，由議會主席和總理按規(guī)定程序臨時代理。”今年6月9日，摩爾多瓦憲法法院作出裁決，暫停伊戈爾·多東的總統(tǒng)職務，任命看守政府總理帕維爾·菲利普接替多東，行使代總統(tǒng)職權。

上述三種主要方式，都是根據各國的政體來設計能夠被大眾接受的繼任模式。如在總統(tǒng)制國家，副總統(tǒng)本來就是總統(tǒng)的備份，接任理所當然；在某些不設副總統(tǒng)、參議院而設總理的總統(tǒng)制國家，總理通常是實權總統(tǒng)的代罪羔羊，特殊時刻代行元首職權亦無不可。在議會制國家，由于總統(tǒng)通常是虛位元首，由參議院議長代理總統(tǒng)職務，國家擇期重選元首，也是合理的安排。而在法國那樣的半總統(tǒng)制國家，由于議會推選的總理可能來自反對實權總統(tǒng)的政黨，因此在制度設計上由參議院議長代理總統(tǒng)職務，也比較正常。

此外，還有國家實行獨特的制度。比如伊朗就實行臨時委員會代理制。伊朗憲法第131條規(guī)定：“在總統(tǒng)逝世、辭職或生病超過兩個月的情況下，或總統(tǒng)被罷免，或發(fā)生其他類似情況，臨時總統(tǒng)委員會有責任作出安排，最長在50天之內選舉新總統(tǒng)。在此期間，臨時總統(tǒng)委員會享有除安排公民投票之外的總統(tǒng)職權?！边@主要是因為，在伊朗神權體制下，總統(tǒng)并非最高實權擁有者，雖然也配有副總統(tǒng)，但后者的角色分量更輕，不足以代行職權，所以設置了臨時總統(tǒng)委員會。

體面退場的智慧

雖然各國憲法上都有明確的繼任規(guī)定，但領導人的突然離世還是會帶來不小的風險和挑戰(zhàn)，這在威權國家往往更為常見。在成熟的民主國家，由于根深蒂固的法治觀念，領導人在任內去世引發(fā)的風險不大。但威權國家就不同了，雖然這些國家也有相應的制度安排，但常常無法有效阻止繼承人之間的競爭，制度的邏輯常常讓位于權力競逐的邏輯。中亞地區(qū)的土庫曼斯坦與烏茲別克斯坦，就是典型的案例。

土庫曼斯坦總統(tǒng)尼亞佐夫，在 2006年因心臟病去世。根據土庫曼斯坦憲法，在任總統(tǒng)去世，應由議長繼任總統(tǒng)職位。于是在當年12月21日，議長阿塔耶夫就任代總統(tǒng)。但蹊蹺的是，就在當天下午，阿塔耶夫接到國家檢察院的起訴，隨后被逮捕。而時任副總理兼衛(wèi)生部長的別爾德穆哈梅多夫，隨即在國家安全委員會緊急會議上被選為代總統(tǒng)，并在兩個月后于全民選舉中當選總統(tǒng)。

十年之后的2016年9月，78歲的烏茲別克斯坦總統(tǒng)卡里莫夫，因嚴重腦溢血醫(yī)治無效突然去世。按照烏茲別克斯坦憲法的規(guī)定，總統(tǒng)去世后應由參議院議長代行總統(tǒng)權力。但結果同樣出人意料：總理米爾濟約耶夫出任代總統(tǒng)，并被推舉為總統(tǒng)候選人，以88.61%的得票率贏得年內的大選。

哈薩克斯坦在短時期內，順利實現了新舊領導人的權力轉移，這無疑應歸功于納扎爾巴耶夫充滿勇氣與智慧的選擇。

正是由于任內去世所蘊含的不可控風險，通過主動讓賢的方式來實現體面的退場，或許就成為更佳的選擇。深謀遠慮的政治家，都懂得如何安排身后的權力布局。道理很簡單，貪戀權力常常會導致“晚節(jié)不?！?，以致平生功業(yè)付之東流。因此，與其不光彩地被推翻或突發(fā)疾病死在任內，倒不如提前布局來實現早日退出，這樣不僅可以實現全身而退，而且有助于權力繼承的軟著陸。

但與華麗的登場一樣，如何選擇退場的時機和方式，同樣考驗著政治家們的膽識與智慧。

2019年2月，82歲的阿爾及利亞總統(tǒng)布特弗利卡，宣布要第五次競選連任。各界紛紛反對，布特弗利卡不得不改口稱，如果再次獲得連任，將在兩年內辭職，把權力移交給繼任者。外界不依不饒，布特弗利卡索性放棄了競選連任的計劃，試圖延長自己的任期。憤怒的阿爾及利亞人轉而要求其立即辭職。

3月26日，阿軍隊總參謀長兼國防部副部長（總統(tǒng)是國防部長）薩拉赫，公開要求總統(tǒng)立即順應人民的要求辭職。4月2日，100萬阿爾及利亞人在首都游行，要求總統(tǒng)立即辭職。布特弗利卡被迫在這一天宣布辭職，此時距離他的任期結束還有半個月的時間。5月，布特弗利卡的親弟弟等人被捕，一個統(tǒng)治該國近20年的政治家族傾覆。

與布特弗利卡遭遇類似甚至更糟的，還有津巴布韋時任總統(tǒng)穆加貝和蘇丹時任總統(tǒng)巴希爾。2017年11月，時年93歲的總統(tǒng)穆加貝突然解除了副總統(tǒng)姆南加古瓦的職務，9天后穆加貝即遭軍方扣留，之后被迫辭職讓位。2019年4月，蘇丹發(fā)生軍事政變，統(tǒng)治該國30年的巴希爾被逮捕，并被解除一切職務。

相較而言，哈薩克斯坦前總統(tǒng)納扎爾巴耶夫就顯得智慧十足。今年3月19日，擔任總統(tǒng)長達28年的納扎爾巴耶夫，突然宣布自次日起終止自己的總統(tǒng)職權，并將職權轉交給參議院議長托卡耶夫。6月10日，該國公布大選的最終計票結果，托卡耶夫以70.96%的得票率當選總統(tǒng)。此時距離首任總統(tǒng)納扎爾巴耶夫的辭職日期，尚不足3個月。

哈薩克斯坦在短時期內，順利實現了新舊領導人的權力轉移，這無疑應歸功于納扎爾巴耶夫充滿勇氣與智慧的選擇。就此而言，參透進退之道，是掌權人必修的功課。