自貿(mào)區(qū)，一場內(nèi)外兼修的改革

譚保羅

2019年8月6日，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)正式揭牌。這標志著中國自貿(mào)區(qū)建設進入了新的階段。

大約6年前，2013年9月29日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)正式成立，這是中國的第一個自貿(mào)區(qū)。之后，廣東、福建等東部沿海以及湖北、遼寧等中西部地區(qū)也紛紛成立自貿(mào)區(qū)，并掀起了自貿(mào)區(qū)建設的“小高潮”。

6年以來，自貿(mào)區(qū)建設在先行先試方面取得了一定的成果，但也不應該忽略兩個自貿(mào)區(qū)改革的趨勢和背景。

一是各地自貿(mào)區(qū)從申報到獲批，再到改革試驗，都有名明顯的“地域特征”，即地方政府將當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)特色和稟賦優(yōu)勢與自貿(mào)區(qū)建設結(jié)合，在先行先試方面有所側(cè)重，并非全國整齊劃一的自貿(mào)區(qū)改革。

二是自貿(mào)區(qū)申報最初的高潮之時，中國經(jīng)濟增速依然可觀，直到2015年，中國經(jīng)濟增速才“破七”，當年增速為6.9%。而現(xiàn)在，經(jīng)濟增速放緩，更疊加了貿(mào)易戰(zhàn)的國際背景。因此，自貿(mào)區(qū)建設也必將被賦予更急迫的重任。

上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)揭牌只是一個開始。

改革指向外資和民資的信心

7月23日，國家商務部召開了一場專題新聞發(fā)布會，主題是“自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新成果復制推廣工作情況以及第三批最佳實踐案例”。這場發(fā)布會透露的很多數(shù)據(jù)和信息，基本上可以看作是對近6年各地自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的總結(jié)。

會上透露，繼2013年上海自貿(mào)試驗區(qū)設立之后，第二批廣東、天津、福建等3個自貿(mào)試驗區(qū)于2015年設立，第三批遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西7個自貿(mào)試驗區(qū)于2017年設立。去年，海南全島啟動自貿(mào)試驗區(qū)建設，現(xiàn)已形成“1+3+7+1”覆蓋東西南北中的自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新格局。

自貿(mào)區(qū)申報最初的高潮之時，中國經(jīng)濟增速依然可觀，直到2015年，中國經(jīng)濟增速才“破七”，當年增速為6.9%。而現(xiàn)在，經(jīng)濟增速放緩，更疊加了貿(mào)易戰(zhàn)的國際背景。因此，自貿(mào)區(qū)建設也必將被賦予更急迫的重任。

從近年的實踐來看，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的步驟主要是“先行先試”加上“復制推廣”兩步。首先，各個自貿(mào)試驗區(qū)在國務院自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議辦公室的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，自主探索試驗了一批基礎性改革。與此同時，自貿(mào)試驗區(qū)邊試點、邊總結(jié)、邊推廣，把建設發(fā)展中積累的成功試點經(jīng)驗向全國復制推廣。

在2013年自貿(mào)區(qū)設立之初，各方對自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的關(guān)注點主要指向了對外開放。當時，不少觀點認為，自貿(mào)區(qū)將成為中國新一輪改革開放的高地，甚至將上海自貿(mào)區(qū)與20世紀90年代開發(fā)浦東相提并論。其時，外商投資負面清單和“自貿(mào)區(qū)賬戶”成為了焦點。其中，自貿(mào)區(qū)賬戶更因為其與資本項目開放密切相關(guān)而備受各方關(guān)注。

但之后的實踐證明，各地的自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新早已超越了對外開放這個相對狹小的范疇，而被放在了更大的制度創(chuàng)新和改革背景之下來實踐。

當然，有的創(chuàng)新也的確包含了對外開放。比如，以準入前國民待遇和負面清單管理為核心的外商投資管理制度，以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度。與此同時，內(nèi)部改革也成為了制度創(chuàng)新的內(nèi)容。比如，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度，以金融開放服務實體經(jīng)濟為目標的金融創(chuàng)新制度等。

在會上，商務部外資司副司長袁園透露，從試點經(jīng)驗產(chǎn)生的領(lǐng)域、類型和效果看，投資便利化涉及81項，貿(mào)易便利化64項，金融開放創(chuàng)新23項，事中事后監(jiān)管34項。其中，既有外商投資準入負面清單、國際貿(mào)易“單一窗口”等基礎性的制度變革，也有“海關(guān)通關(guān)一體化”監(jiān)管模式等系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新，還有投資管理體制改革“四個一”等全流程的制度優(yōu)化。

實際上，這些制度創(chuàng)新正是當下中國經(jīng)濟所亟需。長期以來，投資、出口和消費被看作拉動中國經(jīng)濟增長的“三駕馬車”。其實，如果從投資的環(huán)節(jié)看，同樣存在另一個“三駕馬車”，即國有資本、外商投資和民間投資。國有資本必然帶有行政指令的色彩，在樹立投資信心方面，意義顯然不及外商投資和民間投資。

因此，從某種意義上講，自貿(mào)區(qū)的制度改革指向了提振投資，而投資則側(cè)重于“兩資”。對外開放的負面清單等創(chuàng)新主要指向了外商投資，而內(nèi)部的投資管理體制改革，則指向了民間投資?！皟少Y”的投資信心，才是當下中國經(jīng)濟最急需的強心劑。

制度創(chuàng)新的“地方特色”

按照商務部透露的數(shù)據(jù)，各地自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新經(jīng)驗一直都在不斷總結(jié)和推廣之中。

近6年來，以國務院發(fā)函等方式集中復制推廣的自貿(mào)試驗區(qū)改革試點經(jīng)驗共五批、合計106項；由國務院自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議辦公室（設在商務部）總結(jié)印發(fā)供各地借鑒的“最佳實踐案例”共三批、合計43個；各部門自行復制推廣的改革試點經(jīng)驗53項。累計來看，自貿(mào)試驗區(qū)形成的202項制度創(chuàng)新成果得以復制推廣。

梳理各地自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的經(jīng)驗，可以看出明顯的“地方特色”。2016年8月底，國家商務部對外披露，黨中央、國務院決定在遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西新設立7個自貿(mào)試驗區(qū)。和上海自貿(mào)區(qū)更突出對外開放的側(cè)重點不同，這一批自貿(mào)區(qū)強調(diào)內(nèi)部制度創(chuàng)新的特征也很明顯。

作為老工業(yè)基地，遼寧自貿(mào)區(qū)的重任是落實中央關(guān)于加快市場取向體制機制改革、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，著力打造提升東北老工業(yè)基地發(fā)展整體競爭力和對外開放水平的新引擎。

國企改革自然成為了遼寧自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重中之重。目前，遼寧自貿(mào)區(qū)的幾個案例已成為了商務部自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新成果復制推廣案例—大連港集團通過股權(quán)整合、大連冰山集團通過混合所有制改革，為實現(xiàn)東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級探索了路徑。

浙江自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容則是國際海事、油品的基地的建設。國務院2017年3月印發(fā)的《中國（浙江）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》提出，放寬原油、成品油資質(zhì)和配額限制（允許量），支持賦予符合條件的2～3家自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)原油進口和使用資質(zhì)。浙江民營資本發(fā)達，而原油、成品油經(jīng)營長期富有“特許經(jīng)營”色彩，因此浙江的這一制度創(chuàng)新無疑釋放了拓寬民營資本投資渠道的信心。

河南自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位是，建設成為服務于“一帶一路”建設的現(xiàn)代綜合交通樞紐、全面改革開放試驗田和內(nèi)陸開放型經(jīng)濟示范區(qū)。

河南是人口大省，也是農(nóng)民工輸出大省。近年來，隨著沿海土地成本的走高，一批制造業(yè)巨頭開始在河南建廠落點，富士康鄭州科技園無疑是代表之一。此外，鄭州還打出了“空港經(jīng)濟牌”，著重吸引那些對運輸效率和時間有著更高要求的制造業(yè)，比如移動終端、生物制藥等。

基于目前人民幣匯率、國際貿(mào)易博弈等現(xiàn)實形勢，資本跨境流動管理更成為了中國金融監(jiān)管的重要議題。因此，自貿(mào)區(qū)在資本項目開放等領(lǐng)域的創(chuàng)新，暫時還只能留給外界很多期待。

湖北的重點是推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略的對接和產(chǎn)業(yè)升級，其定位是在實施中部崛起戰(zhàn)略和推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展中發(fā)揮示范作用。在外界看來，湖北經(jīng)濟的兩大焦慮：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化，產(chǎn)業(yè)以鋼鐵、汽車和水電為主，而新經(jīng)濟發(fā)展不足；二是武漢盡管在湖北一家獨大，但對整個長江經(jīng)濟帶的輻射能力還有待加強。因此，從關(guān)于自貿(mào)區(qū)定位的表述中，可以看出湖北正是要解決這兩個問題。

其他各地的自貿(mào)區(qū)定位，同樣富有“地方特色”。比如，重慶自貿(mào)區(qū)將重點實施“一帶一路”和“長江經(jīng)濟帶”戰(zhàn)略，而四川則側(cè)重于內(nèi)陸與沿海沿邊協(xié)同發(fā)展，陜西則指向擴大與“一帶一路”沿線的交流與合作。從這些例子可以看出，各地的自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新一定程度上都存在著對固有稟賦再次利用的傾向，以及對原有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的“路徑依賴”。

但這種“地方分割”式制度創(chuàng)新不一定就是壞事。

“鯰魚效應”倒逼營商環(huán)境提升

按照商務部等部門的表述，各地自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要價值之一在于試點之后，通過復制推廣，以局部突破帶動全局發(fā)展，促進了政府治理理念及方式的轉(zhuǎn)變，從而推動了貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域管理制度的進一步優(yōu)化和開放水平的不斷提升，帶動了全國范圍內(nèi)營商環(huán)境市場化、國際化、法治化水平的持續(xù)進步。

但換個角度看，這種“先行先試”到“復制推廣”的過程也存在著兩個變量。一是各地經(jīng)濟發(fā)展水平和公共服務水平的不同，沿海的試點經(jīng)驗未必能在中西部進行有效的推廣和復制。另外，在金融等核心領(lǐng)域，地方“先行先試”的空間并不大。

在上海自貿(mào)區(qū)設立前一年，即2012年3月，我國設立浙江省溫州市金融綜合改革試驗區(qū)，并確定了溫州市金融綜合改革的十二項主要任務，這被稱為“溫州金改”。但今天來看，“溫州金改”很難說是成功的，當初各界對“溫州金改”的關(guān)注，隨著時間的推移早已煙消云散。原因并不復雜，在20世紀90年代中期的金融大改革之后，中國的金融市場統(tǒng)一程度極高，金融領(lǐng)域的審批權(quán)限，悉數(shù)垂直掌握在中央部委手中，因此地方的區(qū)域性改革斷然難以有所作為同樣，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新之中，但凡那些與統(tǒng)一金融市場有關(guān)的創(chuàng)新，也并不是地方說了算。

上海自貿(mào)區(qū)設立之初，自貿(mào)區(qū)賬戶的改革曾廣受關(guān)注，這與中國的資本完全賬戶開放密切關(guān)聯(lián)。此外，深圳前海也曾嘗試過人民幣跨境流通的創(chuàng)新。但這些與資本跨境流動相關(guān)的改革，最后，沒有一個成為自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的主流。

更重要的是，基于目前人民幣匯率、國際貿(mào)易博弈等現(xiàn)實形勢，資本跨境流動管理更成為了中國金融監(jiān)管的重要議題。因此，自貿(mào)區(qū)在資本項目開放等領(lǐng)域的創(chuàng)新，暫時還只能留給外界很多期待。

不過，自貿(mào)區(qū)改革的另一種意義絕對不應該被低估，它在區(qū)域治理上正形成強大的“鯰魚效應”，倒逼各地公共服務改善，以點帶面，提升全國性的營商環(huán)境。商務部的官方表述提到了“自貿(mào)試驗區(qū)聚焦市場主體關(guān)切”，將“市場主體”放在重要位置充分說明了自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新對提升營商環(huán)境的誠意和決心。

“以點帶面”的意圖也并不隱晦，這一點在中西部表現(xiàn)尤為明顯。以湖北自貿(mào)區(qū)為例，其申報總面積120平方公里，其中武漢70平方公里、宜昌28平方公里、襄陽22平方公里。湖北經(jīng)濟總量排名前三的城市均被納入。其他省份也是這種情形。河南自貿(mào)區(qū)也包括了鄭州、開封、洛陽三座主要城市的各自片區(qū)，而遼寧則包括了沈陽、大連和營口等主要工業(yè)城市。

區(qū)域治理中的“鯰魚效應”正在不斷顯現(xiàn)，即當自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境大幅優(yōu)于周邊，那么資金便會自然涌入自貿(mào)區(qū)。顯然，這必然倒逼全區(qū)域營商環(huán)境的不斷改善。

對上海、廣東等沿海地區(qū)來說，它們的營商環(huán)境一直都是“全國標兵”，即便在國際貿(mào)易博弈的大環(huán)境之下，外商投資和民營投資的熱度依然不低。但與沿海相比，中西部的營商環(huán)境顯然還有不少提升的空間，而一個個位于主要城市的自貿(mào)區(qū)，必然會對附近區(qū)域產(chǎn)生一種“輻射效應”，帶動周邊經(jīng)濟發(fā)展。

尤其值得關(guān)注的是，從一些地區(qū)的新設市場主體數(shù)量來看，自貿(mào)區(qū)增速已經(jīng)遠遠高于同城的非自貿(mào)區(qū)區(qū)域。以陜西自貿(mào)區(qū)為例，2019年一季度，區(qū)內(nèi)新增市場主體5673家，同比增長60.94%，這一增速在中西部堪稱奪目。可以說，自貿(mào)區(qū)在區(qū)域治理中的“鯰魚效應”正在不斷顯現(xiàn)，即當自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境大幅優(yōu)于周邊，那么資金便會自然涌入自貿(mào)區(qū)。顯然，這必然倒逼全區(qū)域營商環(huán)境的不斷改善。

自貿(mào)區(qū)設立熱潮興起之初，曾被一些觀點看作地方向中央“要政策”的新時期翻版。但從近6年的實踐來看，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新無疑是一項務實并且極具可操作性的改革。它富有靈活性，不斷順應內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整和國際經(jīng)濟大勢的變革，充分體現(xiàn)了大國經(jīng)濟治理的智慧和改革的決心。