我國體育管理體制改革：回溯與構想

穆文浩，李大新

習近平總書記在第十九次全國代表大會的報告中指出：“中國特色社會主義進入了新時代，這是中國發(fā)展新的歷史方位”[1]。這是繼黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》之后對中國全面深化改革作出的又一次戰(zhàn)略性安排[2]。我國體育事業(yè)的發(fā)展也緊追其步伐，邁進新的紀元。

新時代需要新體育。目前我國體育事業(yè)的發(fā)展與滿足人民多樣化的體育需求還不適應，與體育強國的建設還不適應，與實現(xiàn)國家體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不適應[3]。主要體現(xiàn)在：體育改革序次不明確，頂層缺乏完整的部署，在政策上缺乏支撐依據(jù)；路徑不合理，政府部門與社團協(xié)會身份和職能互相混淆，權利與責任不清晰；治理碎片化，政府與社會組織相互聯(lián)動的治理中，缺失了社團、協(xié)會的主體地位，很難形成多元共治的局面。以上問題出現(xiàn)的根本結癥是體育管理體制與新時代社會發(fā)展的不適應性。

故亟待研究體育管理體制改革的新順序、新路徑、新治理方式勢在必行。確立體育管理體制改革新的歷史方位，要以習近平體育思想為指導，基于群眾體育多樣化需求，辨識好體育管理體制改革的原則和目標[4]。筆者通過對我國體育管理體制發(fā)展脈絡進行分段梳理和對幾次體育改革中管理體制改革措施進行深入探究，為我國打好體育管理體制改革的“攻堅戰(zhàn)”提出構想。

1 我國體育管理體制改革回溯

在綜合考量我國自建國后體育管理體制的變動發(fā)展后，以體育管理體制的重大變動與政策思想上的重大改變?yōu)橐罁?jù)，將我國體育管理體制演進分為四個階段，如圖1所示。

1.1 探索與停頓階段

此階段的劃分依據(jù)：從建國初期到改革開放前，我國的體育管理體制初步形成，體育目標是建立“民族的、科學的、大眾的”新體育，體現(xiàn)了顯著的政府直接辦體育特征。經(jīng)過建國初期不斷的改組，形成了以國家、地方體委為主導的體育管理體制。

這種國家、地方體委的模式在建國初期能夠充分利用全國力量發(fā)展競技體育，使我國在各個項目上的運動水平與世界的差距迅速拉近，促進了我國體育的快速發(fā)展，幫助我國在國際比賽中取得了優(yōu)異的成績，同時提高了我國體育的國際地位，有利于集中建國后有限的資源進行合理的分配，對提高國民自信、展現(xiàn)國際形象具有十分重大的意義。但由于物質資源的匱乏，計劃經(jīng)濟體制的限制，體育產(chǎn)業(yè)沒有得到社會力量的支持，職業(yè)體育由于市場環(huán)境的缺乏也未萌發(fā)。更為嚴重的是文革的影響，使整個體育事業(yè)的發(fā)展一度處在停頓期。

圖1 我國體育管理體制改革回溯導圖

1.2 調整與鞏固階段

此階段的劃分依據(jù)：以改革開放國家建設的重心轉移為契機，帶動體育管理體制的調整與鞏固。

改革開放后，政府工作的重心逐漸由發(fā)展政治轉移到了發(fā)展經(jīng)濟，體育事業(yè)也再次回到了正軌。國家體委的內設機構不斷細化，成立了訓練競賽六司，分別管理不同類型的項目以及總的項目布局。開始優(yōu)先發(fā)展競技體育，通過加大競技體育財政投入、加大運動員訓練強度等方式，使我國競技體育水平迅猛提高。圖2顯示我國在1979年—1993年世界冠軍的人數(shù)呈現(xiàn)出持續(xù)上升的趨勢。

圖2 1979—1993年我國世界冠軍人數(shù)折線圖

1986年是我國體育改革也是體育體制和管理體制改革的元年。國家體委頒布了《關于體育體制改革的決定(草案)》。草案的總方針為“推動體育社會化、科學化，促進體育事業(yè)的全面發(fā)展”[8]。此次的改革雖然解決了當時存在的一些難題，強調了體育社團與協(xié)會的作用，但是由于缺乏必要的基礎，導致沒能明確改革的方向與性質。體育管理體制仍處在計劃經(jīng)濟體制的大框架下，所做的相應的修改和完善。

此階段整個社會對體育的理解仍然停留在競技體育層面，體育的根本任務是爭奪奧運會獎牌。競技體育事業(yè)飛速發(fā)展，競技體育成績舉世矚目，我國“六司分治”的管理模式被認可與鞏固，舉國體制開始發(fā)揮重大作用。

1.3 反思與改革階段

此階段的劃分依據(jù)：由于第一次體育體制改革存在不完整與不健全性，經(jīng)過反思后國家體委于1993年制定《國家體委關于深化體育改革的意見》。該《意見》明確提出要改變計劃經(jīng)濟體制中只依靠國家與政府辦體育的集中性體制，要求體育體制應與社會主義市場經(jīng)濟相適應，并首次提出要將政府與社會力量相結合，國家與社會辦體育相結合，推進政府部門簡政放權，政事分開、管辦分離，并促進協(xié)會實體化[9]。

此階段我國體育管理體制開始在不斷地反思與改革中逐步嘗試社會化，邁出了我國體育管理體制改革重要的一步。足球的職業(yè)化改革，增加了群眾的體育熱情和相關體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對其他項目起到了引導作用，證明了改革的正確性。但“管理中心+單項協(xié)會”的改革固化了管理中心的行政職能，原有的權力借助協(xié)會有了進一步的延伸。同時出臺的《奧運爭光計劃綱要》和《全民健身計劃綱要》欲以競技體育與群眾體育齊頭并進，但仍著重發(fā)展競技體育，顯示出改革方向的搖擺不定。表1通過1993—2008年中三屆奧運會獎牌數(shù)及三次群眾體育調研數(shù)據(jù)反映我國競技體育與群眾體育的發(fā)展情況。結果表明仍呈現(xiàn)以競技體育為主、群眾體育發(fā)展緩慢的特點。

表1 經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)與奧運獎牌數(shù)對比一覽表

經(jīng)過體育界和全社會的不斷思考，單項體育協(xié)會實體化改革與項目管理中心“脫鉤”探索以多種形式鋪開，并重新調試了群眾體育發(fā)展方略，逐漸興起了全民健身的浪潮。

1.4 深化與創(chuàng)新階段

此階段劃分依據(jù)：我國在北京奧運會后達到了世界第二大經(jīng)濟體的規(guī)模，社會主要矛盾的逐漸轉變使人民群眾對體育多樣化需求愈發(fā)強烈。時代的飛速進步使體育管理體制亟待全新的改革，實現(xiàn)向社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的體育管理體制轉變。

此階段是體育管理體制全面深化改革與創(chuàng)新的階段。群眾體育和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，體育管理體制改革進入深水區(qū)，具有更加明朗的改革方向、更加明晰的改革內容及更加明確的責任主體。足協(xié)的“脫鉤”標志著單項協(xié)會管理體制改革正式開啟，足管中心的取消使足球項目管理真正從制度上實現(xiàn)權責分明、政社分開。

表2 四次體育改革中關于體育管理體制改革措施一覽表

表2是我國四次體育管理體制改革情況一覽表。目前看來，前三輪的體育改革沒有對以轉變政府職能為核心的體育管理體制和運行機制的關鍵問題進行突破。其中第二輪改革對管理體制進行了觸碰：運動項目管理中心負責起項目的管理職能，并開始了單項協(xié)會與管理中心“脫鉤”的探索。但由于運動項目管理中心作為過渡機構政府職能被固化，改革只是調整了一些技術層面的問題，沒有實質性的變動，故未能實現(xiàn)改革目標；第三輪改革響應“全面”“深化”的號召，對體育管理體制進行了局部攻堅：中國足球協(xié)會率先實現(xiàn)管辦分離，籃球等其他運動項目協(xié)會相繼脫鉤。但我國體育發(fā)展的動能沒有得到完全釋放，新問題和舊問題的不斷積攢，使體育事業(yè)的發(fā)展遇到瓶頸。要徹底解決新舊問題，全面深化體育改革的首要任務是對體育管理體制改革這個難題進行突破?；诖耍乱惠喌捏w育改革重點圍繞政府、協(xié)會、競賽等管理體制進行了改革，其效益正逐漸對全民健身與健康產(chǎn)生影響。

2 體育管理體制改革面臨的問題

2.1 改革序次不明確

在已經(jīng)實行的體育管理體制改革中，國家體育總局層面缺乏完整的部署，在政策上缺乏支撐依據(jù)，改革序次是自下而上的。運動項目管理中心和項目協(xié)會承擔的權責劃分難以厘清，協(xié)會的政策與經(jīng)費使用和監(jiān)管不配套，政府部門、事業(yè)單位對協(xié)會改革后出現(xiàn)的新情況、新問題無法應對；多數(shù)協(xié)會脫鉤后自我造血能力不足，專業(yè)人才缺乏、內部管理失控、對自治的管理方式還不適應，改革效應沒有得到正常發(fā)揮。這種從下至上的改革方向，影響了改革的成效。

2.2 改革路徑不合理

當前的體育管理體制改革，要求體育行政部門簡政放權、放管結合[12]，但我國協(xié)會與社團存在缺乏政治權威性、經(jīng)濟獨立性。項目管理中心作為過渡性機構繼續(xù)行使著政府職能，單項協(xié)會對政府有著過分的依賴，項目管理中心與單項協(xié)會公權和私權較為模糊，導致權力行使混亂，體育社團與協(xié)會法規(guī)不完善、自治與政府規(guī)定結合不規(guī)范、自身管理缺乏監(jiān)督，并且作為非營利性組織,還會滋生盈利為目的的非法行為。

2.3 治理碎片化

在目前政府與社會組織相互聯(lián)動的治理中，由于缺失社團、協(xié)會的主體地位，難以形成多元共治的局面，且多數(shù)研究聚集在建立“小政府、大社會”的治理模式中，想要達到充分利用社會力量削減政府作用辦體育的目標是難以達成的。另一方面，政府作用的缺失會使社會組織在促進體育發(fā)展時失去準確的規(guī)則體系和制度框架，并且對于周期長、成本大的體育公共服務，僅憑市場和社會組織是無法全面提供的。

3 體育管理體制改革構想

3.1 體育管理體制改革原則

我國體育管理體制改革要以轉變政府職能為核心，以轉變體育發(fā)展方式為關鍵，以簡政放權為突破口的原則，以人民群眾健康為中心，滿足人民多樣化的體育需求。

3.2 體育管理體制改革目標

我國體育管理體制改革的目標是“建立具有中國特色的社會主義體育新體制”[11]。第一步2020—2035年：體育治理能力和治理體系現(xiàn)代化要得到初步實現(xiàn)，形成“政府引導、市場支撐、社會支持、群眾參與”的法治化管理體系；第二步2036—2050年：體育可持續(xù)發(fā)展的潛力及動力增大，中國特色的體育管理體制得到基本完善，形成政府監(jiān)督、市場支持、社會充滿活力的多元化合作管理體系。

3.3 體育管理體制改革措施

3.3.1 改革序次需自上而下、先立后破“先立后破，不立不破”是深化國家管理體制改革的一項重大原則，也是體育管理體制改革的重要遵循[13]方向。要把握好建立和打破之間的先后順序和辯證關系，建立在前，打破在后，才能穩(wěn)當、徹底。體育管理體制改革的方向應是從上至下、先立后破，由體育總局向司、局、項目中心推進。在國家體育總局層面，要打破體育總局、奧委會、全國體育總會三位一體的職能，建立各司其職的局面。形成國家體育總局主要負責全國體育事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃領導、組織協(xié)調和監(jiān)督；中國奧委會主要負責推進奧林匹克運動的發(fā)展；中華全國體育總會主要負責推進實施全民健身和奧運爭光計劃，團結各體育社會社團和體育人共同發(fā)展體育事業(yè)[11]。在運動項目管理中心層面，要打破運動項目管理中心權責不分、政社不分的格局，要建立部門支持協(xié)會、協(xié)會依托市場，形成具有社會化和產(chǎn)業(yè)化的新型體育。這兩個層面的“破”和“立”相互影響、相互關聯(lián)和相互促進。

3.3.2 堅持法制化改革路徑，走多元化合作道路我國體育管理體制改革要堅持走法制化改革路徑、走政府與社團、協(xié)會的多元化合作道路。社團、協(xié)會作為合法組織，首先要明確其享受何種權利，更要準確界定單項協(xié)會與項目管理中心、行政部門之間的法律關系；其次要堅持單項協(xié)會非營利性質，自主制定章程，單項協(xié)會設立選舉、會議、決策、運行等日常管理制度；再次設立會員代表大會等權力機構，設立委員會等執(zhí)行機構，內部設立監(jiān)督機構，健全治理規(guī)則。這方面自《體育法》頒布后，經(jīng)過不斷地修改與制定，內容已相對完善，故堅持法制化改革不在于法律的修訂，而在于其實施[14]。

實施從政府一元化管理到政府、組織的多元化合作模式。合作模式不是取消體育行政部門對社團協(xié)會的管理，而是要在法律允許范圍內進行監(jiān)管。同時監(jiān)管方式要發(fā)生轉變，從直接控制轉變?yōu)殚g接調控。由體育組織承擔體育事業(yè)的管理、監(jiān)管職能，減少政府對市場的干預，減少沒有法律依據(jù)和法律授權行為，建立合作模式，彌補雙方各自的弊端，平衡雙方各自利益。堅持法治化路徑，走多元合作道路是實現(xiàn)“依法治體”的基本要求，也是保證改革方案“不走彎路”的基本保證。

3.3.3 選擇“強政府-強社會”的治理模式黨的十九大報告中強調實現(xiàn)社會治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，要實現(xiàn)它需要政府與社會組織的協(xié)同聯(lián)動，要充分發(fā)揮政府、社會、市場等主體功能，形成“強政府-強社會”的治理模式。這種治理模式為我國實現(xiàn)“建立具有中國特色的社會主義體育新體制”的體育管理體制改革目標提供了指引方向。

“強政府”意味著政府在體育事務管理中要做好“領航人”的角色，制定宏觀政策、把握市場方向；“強政府”不是政府控制加強，而是支持體育社會組織的力度增強，從統(tǒng)包統(tǒng)攬的“全能政府”轉變成為職責明確的“有限政府”[15]。在體育治理中的主要表現(xiàn)為“服務者”的角色，合理控制自身權力界限，科學制定宏觀體育發(fā)展戰(zhàn)略，與體育社會組織共同合作提供讓群眾滿意的體育服務[16]?！皬娚鐣辈皇侵干鐣M織、協(xié)會權力加強，而是專業(yè)性、主體性和合法性的增強。在新時代體育管理體制中政府與社會組織成了一對同呼吸、共命運的“命運共同體”。目前的體育管理體制改革中競技體育仍然需要由政府作為主導，社會組織在人才輸送、前期人才培養(yǎng)上發(fā)揮巨大作用。群眾體育中通過政府購買服務降低了政府提供服務付出的人力、資金及成本，帶動了協(xié)會社團的發(fā)展。最終結果使社團協(xié)會從政府的“伙計”蛻變?yōu)閺姶蟮闹卫碇黧w，繼而成為“政府+社會”深層治理的主體。

4 結語

體育體制改革是一個長期而艱巨的任務。目前我國已經(jīng)進入體育改革的深水區(qū)，其攻堅在于體育管理體制改革。全國上下需要達成共識，積極穩(wěn)健、逐步深化，從體育管理體制改革的序次、路徑、治理方式入手，形成自上而下、先立后破的改革順序，法制化與多元化合作的改革路徑和“強政府-強社會”的治理模式。