賀志敏
所謂林業(yè)行政執(zhí)法,是指依據(jù)林業(yè)相關法律法規(guī)對森林(應為森林、草原)資源進行展開行政管理工作,其中涵蓋對各項法律規(guī)范予以實施的管理與監(jiān)督行為,對一切違反林業(yè)法律法規(guī)的公民、法人及組織機構予以依法處理。近年來國家林業(yè)局出臺了《關于實行林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點方案》,對林業(yè)綜合執(zhí)法模式予以改革,那么要如何結合我國林業(yè)行政執(zhí)法與林業(yè)資源管理的實際情況去選擇合適的綜合執(zhí)法模式,則需要對目前林業(yè)行政執(zhí)法工作中存在的問題進行分析,以便為改革模式的選擇提供參考,文章便針對于此展開深入分析。
1、林業(yè)行政執(zhí)法存在問題分析
①職能機構權力交叉
在林業(yè)行政執(zhí)法中存在機構過多且執(zhí)法力量相對分散的問題,主要表現(xiàn)為森林公安、林業(yè)站、林政稽查大隊等機構之間往往會出現(xiàn)相互推諉及重復處罰的情況。此外,各機構的執(zhí)法力量存在配置不均情況,執(zhí)法工作效率受到一定影響,也給違法分子帶來可乘之機。
②執(zhí)法人員整理素質有待提高
林業(yè)行政執(zhí)法人員背景各不相同,包含公務員、事業(yè)編人員、自收自支人員等等,部分在崗不在編,或者是在編不在崗,再加上部分人員受教育程度偏低,在行政執(zhí)法過程中忽視林業(yè)法律法規(guī)及執(zhí)法規(guī)范,嚴重影響執(zhí)法形象與工作效率。
③執(zhí)法監(jiān)督機構不夠健全
許多基層林業(yè)主管部門并沒有成立專門的林業(yè)法制機構,導致林政案件的審查監(jiān)督工作無人負責,執(zhí)法監(jiān)督的缺失也就造成執(zhí)法隨意性加大、標準質量降低,久而久之則會滋生腐敗,影響到林業(yè)行政執(zhí)法部門的社會形象。
2、林業(yè)綜合執(zhí)法模式的利弊分析
①明確資源林政執(zhí)法部門為林業(yè)綜合執(zhí)法機構的模式
該模式將資源林政執(zhí)法部門明確為林業(yè)綜合執(zhí)法機構,將原本分散在各個林業(yè)單位的行政處罰權予以集中行使。該模式的優(yōu)點在于如下三點:1)資源林政執(zhí)法部門作為林業(yè)主管部門的內(nèi)設機構,明確其林業(yè)綜合執(zhí)法的機構地位,能夠保證隸屬關系清晰,在工作上能夠更好協(xié)調(diào);2)一直以來森林管理工作都由資源林政部門開展,因此該模式能夠憑借其業(yè)務熟練、信息量大等優(yōu)勢,能夠對各類違法行為及時發(fā)現(xiàn)與處理,有效避免了負面影響的擴散;3)林業(yè)主管部門作為政府部門中的老機構,其行政編制并不多,但人員復雜且分流難度大,而該模式明確了資源林政的林業(yè)綜合執(zhí)法權,所以在推進林業(yè)主管部門改革工作中產(chǎn)生的成本便能減小,原因就在于對原有機構、人員的調(diào)整并不復雜,能夠爭取到行政編制與人員的分流。
當然,該模式在實踐以及政策方面也存在一定的弊端,具體體現(xiàn)在如下幾點:1)執(zhí)法威信不足,難以保證工作效率。在實踐中由于自身執(zhí)法強制力度不足以及手段不硬,所以在傳訊當事人、調(diào)查取證、執(zhí)行處罰等方面存在難度。再加上林政統(tǒng)一著裝取消,林業(yè)行政執(zhí)法人員的執(zhí)法威信受到一定影響;2)林業(yè)行政管理職能與監(jiān)督處罰職能依舊未能分開,與國家提出的“兩個相對分開”改革政策存在沖突;3)其他部門的林業(yè)行政處罰權被收回而完全由資源林政查處,則會暴露出執(zhí)法力量不足,從而對林業(yè)行政執(zhí)法工作效率產(chǎn)生影響。
②明確森林公安為林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構的模式
該模式明確了森林公安在林業(yè)綜合執(zhí)法中的地位,對林業(yè)行政處罰權集中行使。這一模式的主要優(yōu)點表現(xiàn)在如下幾點:1)執(zhí)法威信高。森林公安作為一支對森林、草原及野生動、植物資源予以保護以及維持林業(yè)生產(chǎn)秩序的隊伍,不僅有著武裝性質的刑事執(zhí)法與林業(yè)行政執(zhí)法職能,同時也接受當?shù)毓驳闹笇?,因此?zhí)法威信高,能夠有效控制暴力抗法事件;2)符合國務院提出的“兩個相對分開”改革要求。該模式妥善解決了林業(yè)行政管理、行政執(zhí)法以及行政執(zhí)法監(jiān)督的分工問題,能夠形成有效制約與監(jiān)督,進而確保執(zhí)法公正以及抑制腐敗問題的發(fā)生;3)該模式也明確了各種林業(yè)案件全部由森林公安查處,從而能夠保證案件性質、處罰方式都能及時確定。
該模式同樣存在弊端,主要體現(xiàn)在以下幾點:1)立法與體制不順。森林公安的法律地位需要完善相關法律依據(jù),尤其是對其體制及雙重領導模式予以完善,否則極有可能會因為難以處理好與公安政法系統(tǒng)的關系而出現(xiàn)責任推諉的情況;2)森林公安原本便屬于武裝性質的刑事執(zhí)法、治安行政執(zhí)法以及林業(yè)行政執(zhí)法的執(zhí)法力量,而集中行使行政處罰權之后不僅能夠辦理刑事案件,還能處理行政案件,倘若監(jiān)督力度跟不上,便容易出現(xiàn)濫用刑偵手段、侵犯他人合法權益的情況;3)森林公安隊伍對于林業(yè)業(yè)務熟悉度不高且專業(yè)知識儲備不足,所以在針對林業(yè)行政執(zhí)法工作中仍然需要林業(yè)行政機構人員的輔助,無形中會加大執(zhí)法成本,影響執(zhí)法效率。
③整合組建全新林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構的模式
這一模式中主要討論重新整合林業(yè)主管部門內(nèi)設機構去形成林業(yè)綜合執(zhí)法的模式,主要優(yōu)勢體現(xiàn)在如下幾點:1)管理體制順暢,完全隸屬林業(yè)主管部門,同時也是綜合行政執(zhí)法機構,不僅工作職責明確,而且力量協(xié)調(diào)方便;2)有助于人員問題的解決??蓮漠斍艾F(xiàn)有的林業(yè)執(zhí)法隊伍中優(yōu)選人才,也可從其他林業(yè)部門調(diào)動,從而壯大林業(yè)綜合執(zhí)法力量;3)符合國務院政策要求,與行政執(zhí)法改革方向一致。重新整合的全新林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構只從事行政處罰工作,并不參與行政管理,能夠基于制度層面確保執(zhí)法的公正性,與“兩個相對分開”原則相符。
該模式最大的難點在于爭取新機構與編制的難度偏高,筆者認為目前可行方法是經(jīng)過林業(yè)部門內(nèi)部經(jīng)編委同意后相互調(diào)劑,并且將與森林公安和林業(yè)主管部門之間的關系厘清,同時還需立足行政立法的視角綜合考慮。
綜上所述,林業(yè)行政執(zhí)法工作能否有序開展,關乎著我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,更是促進我國林業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)步提升的關鍵基礎。因此,工作人員需要高度重視目前林業(yè)行政執(zhí)法工作中存在的問題,加大林業(yè)行政執(zhí)法工作力度,并且在完善林業(yè)相關法律法規(guī)的基礎上,對綜合執(zhí)法模式進行利弊分析與合理選擇,從而保證林業(yè)行政執(zhí)法的工作實效,助力我國林業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展。
(作者單位:132500吉林省蛟河市黃松甸鎮(zhèn)林業(yè)工作站)