公共政策的試驗性執(zhí)行

嚴(yán)榮

摘要：在目標(biāo)給定、手段自選、彈性激勵的政策運(yùn)行格局中，政策執(zhí)行者會綜合權(quán)衡各種固素做出試驗性執(zhí)行的選擇。對于保障性住房建設(shè)，中央政府僅提出了明確的數(shù)量指標(biāo)要求，而對于具體的建設(shè)模式，卻只有相對模糊的政策規(guī)定。上海根據(jù)自身情況選擇了以大型居住社區(qū)為保障性住房建設(shè)重要戰(zhàn)體的方式。這些大型居住社區(qū)規(guī)模大、保障性住房占比高、所處位置偏遠(yuǎn)，這種試驗探索取得了一定的積極效果，但也在城市規(guī)劃、社會管理方面帶來了挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：政策試驗;試驗性執(zhí)行;上海;大型居住社區(qū)

中圖分類號：D035? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

文章編號：1001-9138-（2019） 03-0032-41??? 收稿日期： 2019-01-12

有效的政策執(zhí)行是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和急劇轉(zhuǎn)型時期，由于存在嚴(yán)重的信息不完全和不對稱問題，政策執(zhí)行的背景較為復(fù)雜。為了在高度不確定的情境中推進(jìn)政策落實。政策執(zhí)行者會做出很多試驗性的探索。與自上面下的試點安排相比，這些探索往往是政策執(zhí)行者綜合權(quán)衡各種因素主動做出的選擇。深入分析政策執(zhí)行者的試驗性探索行為及其機(jī)理，既能加深對政策執(zhí)行實踐的了解，也能拓寬政府行為研究的視野。

近年來，為了改善城鎮(zhèn)中低收入人群的居住困難問題，國家加大了住房保障體系建設(shè)的力度不僅連續(xù)出臺有關(guān)住房保障的政策，面且將保障性住房建設(shè)的任務(wù)指標(biāo)層層分解，遂級考核。作為住房保障政策的執(zhí)行者，地方政府都根據(jù)自身情況建立并發(fā)展了相應(yīng)的保障體系。在政策實踐中，既有以租為主的模式，也有租售并舉的模式;既有以貨幣補(bǔ)貼為主的做法，也有以實物配租（售）為主的做法。為了梳理這些多樣化探索的形成機(jī)理，本文擬結(jié)合上海選擇以“大型居住社區(qū)"作為保障性住房建設(shè)重要載體的案例，探究地方政府的試驗性執(zhí)行現(xiàn)象。

1問題的提出

不少關(guān)注中國改革開放的海內(nèi)外研究者都認(rèn)為，在“摸著石頭過河”的轉(zhuǎn)型和發(fā)展歷程中，政策試驗對于推進(jìn)制度變遷和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都起到了重要作用。但是，不同研究者分析中國政策試驗的視角和基本結(jié)論有所差異。在藥明徑濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，有關(guān)中國政策試驗的解釋大體可以分為種。

第一種解釋是從分權(quán)化改革后地方政府的利益形成出發(fā)，認(rèn)為中國的政策試驗是行政分權(quán)和擴(kuò)大管轄權(quán)的結(jié)果。這種解釋的基本邏輯是，改革開放后的地方分權(quán)不僅賦予了地方政府處理轄區(qū)內(nèi)

經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理權(quán)限，而且形成了地方財政收益最大化的激勵機(jī)制，因而地方政府愿意且積極參與有利于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加地方財政收益的活動中，為此也愿意積極推行政策試驗和創(chuàng)新。

第二種解釋是從組織政治學(xué)視角出發(fā)，認(rèn)為中國的政策試驗是某些政治群體為了擴(kuò)大改革開放的政治基礎(chǔ)、避免意識形態(tài)爭論、杜絕派系斗爭而做出的次優(yōu)選擇。這種解釋的基本邏輯是，由于改革是對利益格局的調(diào)整，為了減少阻力，決策者通過增量改革方式，擴(kuò)大輻射范圍，因而需要在許多全新的領(lǐng)域開展探索，為此引發(fā)了許多政策試驗和創(chuàng)新。

第三種解釋從政策過程視角出發(fā)，認(rèn)為中國以試驗為售礎(chǔ)的政策制定過程是經(jīng)濟(jì)騰飛中一個至關(guān)重要的機(jī)制。這種解釋的基本邏輯是，為了減少既有制度和利益格局的束縛，中國采取提高試驗單位的行政地位、給子政策傾斜及增強(qiáng)試驗單位政策自主性等方式激勵政策試驗和創(chuàng)新，一旦政策試驗的經(jīng)驗成熟，就逐步向全國推廣。

這些解釋有助于增強(qiáng)對中國改革探索的理解，但已有研究的分析對象主要是各種自上面下的試點安排，包括改革試驗區(qū).政策試點和試驗性法規(guī)等。比如，有研究者梳理了中國改革開放以來各種試驗性的法規(guī)和政策，通過統(tǒng)計得出，含有“暫行”“試行”“試驗區(qū)”或“試點”字樣的法規(guī)占改革開放以米所頒布的所有經(jīng)濟(jì)類法規(guī)的30%以上。

事實上。除了這些自上面下，較為宏觀的試點安排外，更多的是地方或部門的主動探索。這些探索很多是為了落實中央政府或上級政府提出的發(fā)展目標(biāo)或政策任務(wù)。政策執(zhí)行者根據(jù)自身情況，綜合權(quán)衡各種因素做出的選擇。這些多樣化的探索，并不一定都能取得預(yù)期成效，也并不都能獲得中央政府或上級政府的肯定、采納和推行更有甚者，在有些情形中，一些試驗性執(zhí)行會被視為地方政府的選擇性執(zhí)行。是對有關(guān)政策精神的扭曲但是，這些自下面上的微觀試驗更能體現(xiàn)政策實踐的復(fù)雜性和多維性，也更加值得引起關(guān)注。

2住房保障政策與試驗性執(zhí)行

改革開放以來，中國的各級政策執(zhí)行者在經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)方面享有相對充分的自主權(quán)，但作為決策者的中央政府或上級政府通過干部任命和績效考核等方式強(qiáng)化了執(zhí)行者對政治激助的依賴，從面形成了經(jīng)濟(jì)事務(wù)分權(quán)與政治縱向控制緊密相連的一體化結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)在各個領(lǐng)城都有所體現(xiàn)，其中包括住房保障政策。

（1）目標(biāo)給定。對于政策執(zhí)行者的工作目標(biāo)，決策者會通過提要求。審批規(guī)劃、下發(fā)文件、分解指標(biāo)、簽訂目標(biāo)責(zé)任書等方式予以確定。以保障性安居工程建設(shè)為例，在《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中，國家不僅提出了3600萬套保障性安居工程的建設(shè)任務(wù)，面且將其作為一個新增設(shè)的約束性指標(biāo)，該任務(wù)指標(biāo)隨后酸層層分解，31個省（直轄市、自治區(qū)）都在各自的國民經(jīng)請和社會發(fā)展“十二五"規(guī)劃中提出嬰加大保障房的建設(shè)和籌措。其中，有16個省級政府將其作為約束性指標(biāo)，另有一此省級政府明確提出“確保完成國家下達(dá)的保障性住房建設(shè)任務(wù)"?；谖迥暌?guī)劃提出的總量目標(biāo)，中央政府義將其分解為年度任務(wù)。每年以“國務(wù)院保障性安居工程協(xié)調(diào)小組"的名義與各省級政府簽訂《住房保障工作目標(biāo)責(zé)任書》，將全國的年度任務(wù)分配給各省級政府。隨后，省級政府、地（市）級政府也采取同樣方式將年度任務(wù)逐級分解。

（2）手段自選。為了緩解信息難題，提高公共服務(wù)的供給效率，決策者通過財權(quán)和事權(quán)下放，讓執(zhí)行者承擔(dān)起公共物品和公共服務(wù)供給的主要責(zé)任，激活了執(zhí)行者的利益動機(jī)。由于難以事先知曉哪種政策手段是有效的或合適的，決策者一般只對政策手段的選擇提出原則性的要求，鼓勵執(zhí)行者積極探索和大膽試驗。

以保障性住房建設(shè)為例，中央政府只是提出了數(shù)量和規(guī)模方面的要求，對如何實施并沒有明確規(guī)定。在有關(guān)保障性住房建設(shè)的各種規(guī)章和規(guī)范性文件中，中央政府較多使用原則性表述，而沒有明確要求集中建設(shè)或分散配建。比如《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》（建住保[2007] 258號）只是籠統(tǒng)地規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)適用住房要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局、配套建設(shè)，充分考慮城市低收入住房困難家庭對交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件的要求，合理安排區(qū)位布局。但該辦法并沒有明確提出面向城市低收入住房困難家庭的經(jīng)濟(jì)適用住房主要通過配建方式籌措房源?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2011]45號）提出：“保障性住房實行分散配建和集中建設(shè)相結(jié)合。集中建設(shè)保障性住房，應(yīng)當(dāng)充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、出行等需要，加快完善公共交通系統(tǒng)，同步配套建設(shè)生活服務(wù)設(shè)施”?！冻擎?zhèn)住房保障條例（征求意見稿）》中也原則性地提出，“保障性住房的建設(shè)，可以采取在商品住房項目中配建的方式，也可以采取集中建設(shè)的方式”。

（3）彈性激勵。決策者保留干部任免和關(guān)鍵資源配置等政治激勵的設(shè)定權(quán)，通過官員任命、重大項目安排、稅收分享比例的確定、財政轉(zhuǎn)移支付等方式，約束執(zhí)行者的行為取向，使其符合決策者給定的目標(biāo)導(dǎo)向。同時，通過號核不同執(zhí)行者的相對績效，促進(jìn)了地方或部門之間的競爭。

以保障性住房建設(shè)為例，為了完成保障房的建設(shè)任務(wù)，地方政府普遍面臨較大的資金壓力，因而中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付和政策優(yōu)惠就顯得特別重要。根據(jù)公開報道，在“十二五”期間，全國共計劃開工建設(shè)3730萬套保障房。按照每套保障房

13萬元造價（包括配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本）計算，共需5萬億元的資金投入。除了各級財政投入外，地方政府仍需自行籌集約3萬億元。為了籌集所需資金。地方政府必須通過相對績效獲得中央政府的支持。另外，國務(wù)院保障性安居工程協(xié)調(diào)小組每年都對地方政府的保障性住房建沒情況進(jìn)行督促檢查，并將落實情況列為對省級政府的考核和同責(zé)內(nèi)容。

（4）試驗性執(zhí)行。理查德·馬特當(dāng)?shù)拢≧ichard Matland）以政策的沖突性和模糊性為維度，將政策執(zhí)行分成了四種情形：政策的沖突性和模糊性都低的稱之為行政性執(zhí)行;兩者都高的稱之為象征性執(zhí)行;沖突性高模糊性低的是政治性執(zhí)行;反之是試驗性執(zhí)行。作為一項政策，雖然中央政府與地方政府對保障房建設(shè)在目標(biāo)、理念和方式上不完全一致，但沖突性程度不高;不過，對于保障房如何建設(shè)，中央政府給子的清晰信息相對較少，因而模糊性程度較高因此，按照馬特蘭德的“四分法”，地方政府會選擇試驗性執(zhí)行的策略。在這種策略下，地方政府會執(zhí)行政策，但更會選擇對地方有利的方式去執(zhí)行。

在目標(biāo)給定、手段自選、彈性激勵的政策運(yùn)行格局中，大量試驗性執(zhí)行具有明確的任務(wù)導(dǎo)向，因而在達(dá)成特定目標(biāo)方面的執(zhí)行力較強(qiáng)。但由于缺乏整體性和協(xié)調(diào)性，許多試驗性執(zhí)行也帶來政策碎片化嚴(yán)重，政策之間的縫隙較大，政策的穩(wěn)定性較差等問題。在住房保障領(lǐng)域，就突出表現(xiàn)為住房保障供應(yīng)模式過多、缺乏規(guī)范、變化過快等問題。比如，不僅全國沒有統(tǒng)一的住房保障供應(yīng)模式，而且一個城市的供應(yīng)模式也會在短時期內(nèi)出現(xiàn)重大調(diào)整。

3作為試驗性執(zhí)行案例的，上海大型居住社區(qū)模式

對于保障性住房建設(shè)。中央政府僅提出了明確的數(shù)量指標(biāo)要求，面對于具體的建設(shè)模式，卻只有相對模糊的政策規(guī)定。為此，全國許多地方政府都根據(jù)自身實際做出了選擇，從而形成了各有差異的住房保障模式。上海根據(jù)自身情況選擇了以大型居住社區(qū)為保障性住房建設(shè)重要載體的方式，這是在高度不確定性的背錄下做出的政策試驗。

3.1大型居住社區(qū)的發(fā)展歷程

上海早在2003年和2005單分兩批開展了保障性住房大型居住社區(qū)的規(guī)劃選址，主要包括寶山顧村、浦東曹路和原南匯的周康航、閔行浦江和君蓮、嘉定江橋、松江泗徑、青浦華新等。2008年又推進(jìn)了鋪東三林的規(guī)劃選址這些大型居住社區(qū)（在政策文本中一般被稱為“原選址基地大型居住社區(qū)”）的規(guī)劃總用地面積約19平方公里，規(guī)劃總建筑面積約2100萬平方米，其中住房約1600萬平方米。

2009年初，上海對重點建設(shè)的顧村。曹路、周康航、浦江、江橋和泗徑等大型居住社區(qū)原基地進(jìn)行了拓展選址，井增加了寶山祁連、嘉定云用、青浦諸光路站等大型居住社區(qū)的規(guī)劃選址。這些大型居住社區(qū)（在政策文本中一般被稱為“第一批規(guī)劃選址大型居住社區(qū)“）的規(guī)則總用地面積約28平方公里，規(guī)劃總建筑面積約2300萬平方米，其中住房約1600萬平方米。

2009年底至2010年，上海開展了新一輪大型居住社區(qū)規(guī)劃選址工作，共確定浦東民樂、奉賢南橋等23個有一定規(guī)模的大型居住社區(qū)，涉及9個區(qū)（縣）（包括寶山、嘉定、青浦、松江、金山、車賢、閔行、浦東和崇明）。這些大型居住社區(qū)（在政第文本中一般被稱為“第二批規(guī)劃選址大型居住社區(qū)"）的規(guī)劃總用地面積約105平方公里，其中住房約40平方公里，預(yù)計可建住房約6600萬平方米。

經(jīng)過先后3次規(guī)劃選址，上海已經(jīng)確定為大型居住社區(qū)的數(shù)量為46個，規(guī)劃用地面積約152平方公里，約占全市建設(shè)用地總量的5%，占全市2014年底現(xiàn)狀城鎮(zhèn)住房用地的比例為27.7%;規(guī)劃居住人口規(guī)模約340萬人，占2014年末全市常住人口的14%，占該年全市戶籍人口的24%;規(guī)劃新增住房總量約9800萬平方米。占2014年底全市城鎮(zhèn)住房建筑總量的16%左右。這些數(shù)據(jù)表明，大型居住社區(qū)建設(shè)是上海近些年城市建設(shè)和發(fā)展的重要內(nèi)容，而且將對城市運(yùn)行和治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

如表1所示

3.2大型居住社區(qū)的主要特點

大型居住社區(qū)的特點主要表現(xiàn)為規(guī)模較大、保障性住房占比很高、所處位置較為偏遠(yuǎn)。

（1）社區(qū)規(guī)模大。以2010年陸續(xù)公示控制性詳細(xì)規(guī)劃的21個大型居住社區(qū)為例，占地面積最小的是1.95平方公里（青浦區(qū)徐涇北大型居住社區(qū)），最大的達(dá)到13.62平方公里（松江南站大型居住社區(qū)），平均約為5.3平方公里。與之相對應(yīng)，松江南站大型居住社區(qū)預(yù)計人住人口達(dá)到18.8萬人，秦賢南橋東大型居住社區(qū)的預(yù)計人住人口則超過20萬人，21個大型居住社區(qū)平均人住人口也達(dá)到10.6萬人。如表2所示，

（2）保障性住房占比很高。在這21個大型居住社區(qū)中，有14個大型居住社區(qū)在所公示的控制性詳細(xì)規(guī)劃中列出了各類住房的建設(shè)數(shù)量或比例其中，包括動遷安置住房，共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）等在內(nèi)的各類保障性住房所占比例很高。平均為70%左右。占比最低的是64%（泰賢南橋東大型居住社區(qū)），占比較高的達(dá)到75%（包括浦東新區(qū)民樂大型居住社區(qū)、浦東滬通鐵路惠南站大型居住社區(qū)、松江區(qū)葉榭大型居住社區(qū)等）?？梢姡笮途幼∩鐓^(qū)是上海保障性住房建設(shè)的重要載體。

（3）所處位置較為偏遠(yuǎn)。大型居佳社區(qū)分布于上海城市郊區(qū)的各個區(qū)域。從與市中心的空間距離看，相對較近的大型居住社區(qū)與市中心的直線距離在20公里左右，遠(yuǎn)的則達(dá)到50多公里。有些靠近新市鎮(zhèn)，有些則離鎮(zhèn)中心尚有較長距離。

3.3大型居住社區(qū)發(fā)展的邏輯

面對目標(biāo)給定、手段自選和彈性激勵的格局，政策執(zhí)行者會綜合各種約束條件計算其損益情況，從而做出試驗性的探索選擇。有研究者曾提出，“政策試驗是一個處理不確定性（即無法準(zhǔn)確預(yù)測改革在一個快速變化的經(jīng)濟(jì)背最下產(chǎn)生的具體效果）和分歧（即政策制定者對于政能制定優(yōu)先順序的矛盾心態(tài)、曖昧態(tài)度，甚至感到迷惘）的可常辦法”。

（1）為了落實中央政府下達(dá)的保障性住房建設(shè)指標(biāo)，在現(xiàn)有政治激勵的制度安排中。上海公主要依靠新建方式籌措房源。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，保障性住房的房源籌措方式主要有新建、改建、收購、配建等方式。但從上海的保障性住房資源配置情況看，只有依靠新建方式才能完成中央政府下達(dá)的數(shù)量指標(biāo)。根據(jù)《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要（2011-2015年）》，上海在五年時間內(nèi)預(yù)計新增供應(yīng)各類保障性住房100萬套（間）左右，并且將其作為改善社會民生的一個約束性指標(biāo)。但是，與全國大多數(shù)省市相比，上海的存量保障性住房較少。2010年上海市享受住房保障（包括“租賃廉租住房"和“購買經(jīng)濟(jì)適用房”兩類）的家庭數(shù)量是19128戶。面2000年的規(guī)模（只有“購買經(jīng)濟(jì)適用房”一類）有20412戶。據(jù)此可以推斷，在2000年至2010年的10年間，上海的存量保障性住房數(shù)量不僅沒有增加，反面在減少。因而，“十二五”籌措保障性住房的指標(biāo)對上海而言具有較大挑戰(zhàn)

為了增加房源供給，上海也探索了在普通商品住房中配建一定比例的保障性住房。根據(jù)公開報道，自《上海市經(jīng)濟(jì)適用住房配建暫行意見》（滬府[2010]46號）頒布實施以來，按照商品住房用地不少于5的比例配建保障房，全市在兩年左右的時間里共配建保障房約27萬平方米，占全市2011年保障房建設(shè)量的1.6%。可見，完全依靠配建很難在短時間內(nèi)完成中央政府下達(dá)的保障性住房籌措任務(wù)。

（2）為了實現(xiàn)地方利益最大化，在現(xiàn)有財政分權(quán)的制度安排中，上海會將保障性住房規(guī)劃選址在城市邊緣區(qū)域。在上海所構(gòu)建的住房保障體系中，保障性住房主要包括廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房（對應(yīng)于國家政策規(guī)定中的“經(jīng)濟(jì)適用住房”，但實行保障對象與政府委托機(jī)構(gòu)按份共有的做法）、公共租賃住房、征收安置住房（曾先后使用過“配套商品房”、“動遷安置住房”等名稱）。在這幾類保障性住房中，除征收安置住房外，其他3種保障性住房的用地一般采用無償劃撥方式供應(yīng)。劃撥供應(yīng)意味著地方政府要讓渡出一部分本可以獲得的土地出讓收益，這也就意味著會減少地方政府的財政收入總額。另外，由于級差地租的因素，不同區(qū)城土地出讓的價格存在差異，一般情況下中心城區(qū)的土地出讓單價會更高。因而，為了盡量減少土地出讓收入的損失，相比中心城區(qū)，地方政府會更感意將保障性住房用地規(guī)劃選址在城市郊區(qū)和邊緣區(qū)域。

除了減少損失，地方政府還希望通過引導(dǎo)人口流動帶動邊緣區(qū)域的發(fā)展。通過在城市邊緣區(qū)域建造保障性住房，將中心城區(qū)的保障對象導(dǎo)人到保障性住房居住區(qū)，一方面能盤整出中心城區(qū)的優(yōu)質(zhì)土地資源，另一方面能通過人口聚居和配套設(shè)施的建設(shè)帶動邊緣區(qū)域的發(fā)展，相比城市自然發(fā)展進(jìn)程，利用保障性住房建設(shè)和住房保障對象的大量導(dǎo)入，邊緣區(qū)域的發(fā)展進(jìn)度明顯加快。隨著居住區(qū)人口不斷增加以及各種配套設(shè)施逐步完善，邊緣區(qū)域的土地出讓單價也會逐漸上漲，從而形成地方財政收入增長的來源渠道。

（3）為了彌補(bǔ)可用資源的相對不足，在現(xiàn)有保障性住房融資的政策框架下，上海會選擇讓國有企業(yè)集中建設(shè)保障性住房。上海不僅面臨土地資源的緊約束，而且與其他地方一樣，保障房建設(shè)的資金壓力較大。首先，由于可用土地資源較少，必須集約用地。在2010年批復(fù)的《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》中，預(yù)計“至2020年全市建設(shè)用地298100公頃，占全市土地總面積的36.18%"。但根據(jù)全國第一次土地調(diào)查獲取的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)（2009年底），上海建設(shè)用地規(guī)模距規(guī)劃控制值已非常接近，在有些區(qū)甚至突破規(guī)劃值。其次，為了緩解保障房建設(shè)的資金壓力，需要讓國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)扮演地方融資平臺的角色。在保障房建設(shè)過程中，地方政府一方面在土地、稅收等方面給予優(yōu)惠，另一方面組織金融力量支持國有企業(yè)建設(shè)保障房，從而減少對財政資金的過度依賴。但是，相對市場化商品房開發(fā)，保障房開發(fā)的預(yù)期利潤率較低，要激勵國有房地產(chǎn)企業(yè)參與保障房建設(shè)，一種可行的選擇就是集中建設(shè)。因為只有在集中建設(shè)的模式下，國有房地產(chǎn)企業(yè)才有可能通過配套商業(yè)設(shè)施的出租或出售獲得一定的商業(yè)回報。

上海的保障性住房建設(shè)一直以國有企業(yè)為主要力量，特別是在2009年正式提出“大集團(tuán)對口大基地”的建設(shè)管理模式。具體而言，當(dāng)時確定上海市屬的五大集團(tuán)分別負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)幾個主要的大型居住社區(qū)：上海地產(chǎn)（集團(tuán)）有限公司對口寶山顧村保障房基地和浦東曹路保障房基地;上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司對口松江泗涇保障房基地;上海市建工集團(tuán)對口浦東周康航保障房基地;上海城建（集團(tuán)）公司對口閔行浦江保障房基地;上海綠地集團(tuán)對口嘉定江橋保障房基地。

（4）為了減少決策成本，在現(xiàn)有公共決策體制中，上海會選擇大型社區(qū)的建設(shè)管理模式。作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃中新增設(shè)的約束性指標(biāo)，保障性住房建設(shè)對于地方政府而言是全新的任務(wù)。盡管指標(biāo)數(shù)量已經(jīng)確定，但如何落實仍需地方政府權(quán)衡。對于此項任務(wù)，地方政府做出決策面臨的約束條件主要有幾個方面：預(yù)期不確定、決策周期非常短、地方政府相對績效的競爭壓力較大。由于住房保障體系仍處于創(chuàng)建階段，無論是體系框架還是政策工具，都有諸多不確定性，地方政府對于保障性住房建設(shè)及其發(fā)展趨向缺乏相對明確的預(yù)期。但是，地方政府又必須快速行動起來，否則在五年規(guī)劃的周期內(nèi)難以完成任務(wù)，而這種情形對于面臨相對績效考核壓力的地方政府而言是不利的。為了減少決策的搜尋成本，盡快采取措施落實完成相關(guān)指標(biāo)，地方政府會根據(jù)實際情況從可行的備選方案中做出相對滿意的選擇，其中就包括借鑒和復(fù)制以往相對成功的經(jīng)驗做法。

上海在歷史上有新村建設(shè)的成功經(jīng)驗。新中國成立后，為了解決產(chǎn)業(yè)工人的居住困難，上海規(guī)劃建設(shè)了一批工人新村，如曹楊新村和彭浦新村等?！斑@批工人住宅，主要分布在滬東、滬西、滬南工廠區(qū)附近的9個地方，占地4000多畝”。20 世紀(jì)70年代末，為了彌補(bǔ)住房建設(shè)的歷史欠賬，緩解返城知青的住房困難問題，又規(guī)劃建設(shè)了一批新村，如田林新村和曲陽新村等。20世紀(jì)90年代，為了改善普通市民的居住條件，提高居住區(qū)的配套設(shè)施水平，再一次規(guī)劃建設(shè)了一批規(guī)模較大的住宅小區(qū)，如古美新村和真新新村等。可以說，在上海住房發(fā)展的每一個重要歷史階段，都曾規(guī)劃建設(shè)了一批具備一定規(guī)模的居住小區(qū)。因而，在建立健全住房保障體系、大規(guī)模建設(shè)保障性住房的關(guān)鍵時期，上海選擇大型居住社區(qū)作為重要載體有其歷史經(jīng)驗可循。

3.4? 試驗性執(zhí)行的效果

由于大多數(shù)試驗性執(zhí)行是為完成特定任務(wù)指標(biāo)而做出的選擇，這種特性使其一方面能較好地實現(xiàn)以指標(biāo)為主要標(biāo)志的特定目標(biāo)，但另一方面也會帶來政策協(xié)調(diào)性不強(qiáng)、穩(wěn)定性不夠等問題。選擇大型居住社區(qū)作為保障性住房建設(shè)的重要載體，使上海能在規(guī)定的時間內(nèi)完成中央下達(dá)的保障性住房建設(shè)籌措任務(wù)，但引發(fā)了城市規(guī)劃，社會管理等方面的矛盾。

（1）基本完成國家下達(dá)的任務(wù)。根據(jù)公開報道，上海市在“十二五”時期共建設(shè)籌措87.8萬套保障性住房，其中大型居住社區(qū)所供應(yīng)的保障性住房約占2/3。通過較大規(guī)模地新建保障性住房，上海居民的住房困難問題得到了較大緩解。截至“十二五"期末，上海有將近100萬戶居民享受了住房保障，占全市戶籍家庭總戶數(shù)的18%左右。對于住房價格不斷快速上漲的特大城市而言，這是非常顯著的成績。

（2）城市規(guī)劃面臨重大調(diào)整。在編制《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》時，國家對保障性住房建設(shè)尚無明確的任務(wù)要求，因而在該規(guī)劃中，沒有提出大型居住社區(qū)的概念和布局方案，而是重點強(qiáng)調(diào)發(fā)展城市郊區(qū)的新城和新市鎮(zhèn)希望通過相關(guān)政策引導(dǎo)中心城區(qū)人口向新城和新市鎮(zhèn)遷移，從而降低中心城區(qū)的人口密度，促進(jìn)郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

在國家提出保障性住房建設(shè)的任務(wù)要求后，上海先后開展了3次大型居住社區(qū)的規(guī)劃選址。如前所述，出于地方利益等方面的考慮，這些大型居住社區(qū)普遍離郊區(qū)新城和新市鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，這就造成兩方面后果：一是城市總體規(guī)劃布局要根據(jù)這些大型居住社區(qū)的選址進(jìn)行調(diào)整，這不僅在一定程度上打亂了原規(guī)劃的發(fā)展安排，也影響到規(guī)劃的穩(wěn)定性;二是隨著一些大型居住社區(qū)的陸續(xù)啟用，大量住房保障對象人住，從中心城區(qū)遷移出來的人口進(jìn)入了大型居住社區(qū)，而沒有進(jìn)入原規(guī)劃所安排的郊區(qū)新城和新市鎮(zhèn)，使得郊區(qū)新城和新市鎮(zhèn)發(fā)展不足，公共配套資源閑置浪費(fèi)，而大型居住社區(qū)的公共配套資源卻較為緊張，形成了資源配置的錯位。

政策執(zhí)行者的試驗性探索并不一定都能被決策者所采納、推廣。在住房保障領(lǐng)域，由于全國住房發(fā)展形勢出現(xiàn)了新情況和新問題，中央政府對住房保障工作提出了新的要求和部署，即“住房保障實行實物保障與貨幣補(bǔ)貼并舉，有條件的地區(qū)逐步轉(zhuǎn)向以租賃補(bǔ)貼為主”，而且還提出“各地不再新建公共租賃住房”。這些政策調(diào)整對以大型居住社區(qū)為主要載體的保障性住房建設(shè)模式將產(chǎn)生重大影響。

（3）社會管理面臨重大挑戰(zhàn)。住房保障體系的建立健全既是一個系統(tǒng)工程，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的許多方面都息息相關(guān)，又是一個漸進(jìn)過程，涉及建設(shè)、分配、供應(yīng)、管理、運(yùn)營、維護(hù)、退出、社區(qū)發(fā)展等諸多環(huán)節(jié)。其中，保障性住房的建設(shè)僅僅是一個起步階段，而且是相對較容易完成任務(wù)指標(biāo)的工作。隨著住房保障對象被大規(guī)模地安置到分布于城市邊緣區(qū)域的各個大型居住社區(qū)，后續(xù)的管理問題將會逐漸凸顯。根據(jù)對已啟用的幾個大型居住社區(qū)的調(diào)研情況看，目前已經(jīng)暴露出的突出矛盾主要包括：大型居住社區(qū)規(guī)劃建設(shè)與后續(xù)管理存在脫節(jié)現(xiàn)象，比如，大多數(shù)公建配套設(shè)施的規(guī)劃都采用以人口規(guī)模為依據(jù)、主要適用于商品住房小區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮到以保障性住房為主的大型居住社區(qū)的特征，使得設(shè)施配置與居民需求不相匹配;基層社區(qū)管理與服務(wù)的行政資源相對緊張，比如，由于大型居住社區(qū)人住人口較為集中，使得目前的基層社區(qū)管理和服務(wù)半徑偏大，平均每個居委會下轄約1500戶居民，行政資源相對不足使得管理工作的難度大大增加;人口導(dǎo)人區(qū)域基層政府的財政壓力較大，如果缺乏長期可持續(xù)的財政支持機(jī)制，大型居住社區(qū)的運(yùn)行和管理將面臨嚴(yán)重的資金瓶頸，對入住居民的生活也將帶來較大影響。

另外，大量住房保障對象集中居住于城市邊緣區(qū)域，容易帶來諸如犯罪率增高、群體沖突、管理失序等社會問題。有研究者曾分折過歐美國家出現(xiàn)的“貧民窟"現(xiàn)象，“在歐美發(fā)達(dá)國家，由于低收入人群聚居在一起，相應(yīng)的生活，教育等配套設(shè)施的缺乏。生活不如意，子女的教育缺乏。與其他階層交流的既乏等等原因的積累，會助長這些無助、失望的情緒，促使仇富心理滋生，導(dǎo)致社會的分裂以及偷盜.吸毒等犯罪行為產(chǎn)生”。對于習(xí)慣從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看待和解決問題的地方政府面言，這將會在今后的城市運(yùn)行中持續(xù)地考驗其治理能力。

4? 結(jié)論與討論

隨著改革的深入推進(jìn)，中國逐步形成了經(jīng)濟(jì)事務(wù)分權(quán)與政治縱向控制緊密相連的一體化結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，公共政策運(yùn)行的基本格局是政策目標(biāo)由上級政府給定，政策手段由執(zhí)行者自選，決策者對執(zhí)行者提供彈性激勵。面對這種格局，政策執(zhí)行者愛做出大量試驗性探索，這些政策試驗具有微觀性、日常性、復(fù)雜性和多維性等特征。

在住房保障領(lǐng)域。由于中央政府只提出了明確的數(shù)量指標(biāo)要求，對于建設(shè)模式僅做出了相對模糊的規(guī)定。為此，上海結(jié)合自身實際選擇了以大型居住社區(qū)為主要我體的保障性住房建設(shè)模式這些大型居住社區(qū)規(guī)模大、保障性住房占比高，所處位置偏遠(yuǎn)，這種試驗探索取得了一定的積極效果，但也在城市規(guī)劃、社會管理方面帶來了挑戰(zhàn)。

試驗性執(zhí)行是中國公共政策運(yùn)行中普遍存在的現(xiàn)象，它不同于政策扭曲，是執(zhí)行者在既定格局中做出的理性選擇。但這種理性僅以階段性和區(qū)域性情境為基礎(chǔ)，因而容易產(chǎn)生制度碎片化、政策縫隙、政策不穩(wěn)定等問題。

如何處理好頂層設(shè)計與試驗性執(zhí)行之間的關(guān)系，既是公共政策執(zhí)行實踐所迫切需要解決的問題，又是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。