《巴黎協(xié)定》透明度機(jī)制的新進(jìn)展與中國(guó)實(shí)踐

石磊

基金項(xiàng)目：本文受對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)內(nèi)外聯(lián)合培養(yǎng)研究生項(xiàng)目資助。

中圖分類號(hào)：D816? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.284

一、問(wèn)題背景：GDP指標(biāo)與2攝氏度的博弈

地球母親已經(jīng)千瘡百孔，各地極端氣候事件頻發(fā)——森林大火、熱浪、暖冬、颶風(fēng)、海洋酸化、冰川融化……煤炭石油能源為引擎的工業(yè)化使我們受益，但其所帶來(lái)全球變暖的副作用也讓我們難以承受。

現(xiàn)今，唯一的方法便是世界各國(guó)一起行動(dòng)，努力構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)新能源發(fā)展，最終達(dá)到“給地球降溫”的目標(biāo) 。作為目前全球氣候治理的最新成果，相比于《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及《京都議定書》《巴黎協(xié)定》在履約機(jī)制方面拋棄了原有“自上而下”的模式，而是采用了“自下而上”的自主貢獻(xiàn)模式。國(guó)家的自主性、措施的靈活性明顯增強(qiáng)，但強(qiáng)制性缺乏的弊端也影響到其履約的有效性，而透明度機(jī)制則彌補(bǔ)了這一不足。

（一）美國(guó)特朗普政府宣布退出

美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》的根本原因?qū)崉t是在“GDP指標(biāo)與2攝氏度的博弈中”選擇了“GDP指標(biāo)”——不想履行減排承諾，不想給予資金援助。在《巴黎協(xié)定》簽署時(shí)，美國(guó)的承諾是：減排方面，“到2025年將在2005年的基礎(chǔ)上減少26%-28%的碳排放量”;資金援助方面，“從2020年起每年提供不少于1000億美元的資金援助”。與奧巴馬政府不同，特朗普政府認(rèn)為付出這些高成本卻不能換來(lái)與之相對(duì)應(yīng)的“高收益”。

雖然特朗普政府宣布退出已成定局，但根據(jù)協(xié)定28.1條“自本協(xié)定對(duì)一締約方生效之日起三年后，該締約方可隨時(shí)向保存人發(fā)出書面通知退出本協(xié)定”及28.2條“任何此種退出應(yīng)自保存人收到退出通知之日起一年期滿時(shí)生效，或在退出通知中所述明的更后日期生效” ，而《巴黎協(xié)定》的生效日期是2016年11月4日，美國(guó)最早提出的時(shí)間為2019年11月3日，而經(jīng)過(guò)一年等待期，正式退出的時(shí)間為2020年11月3日。而明年正值美國(guó)下輪大選，所以美國(guó)是否能真正退出《巴黎協(xié)定》還要取決于特朗普能否繼續(xù)當(dāng)選，以及新任總統(tǒng)對(duì)于“GDP與全球變暖”博弈的態(tài)度。

（二）中國(guó)積極完成自主貢獻(xiàn)目標(biāo)

雖然美國(guó)的舉動(dòng)引起了小范圍的“逆全球化”思潮，但我國(guó)作為世界第一大溫室氣體排放國(guó)，在“GDP指標(biāo)與2攝氏度的博弈中”堅(jiān)定地選擇了“2攝氏度”的目標(biāo)。在美國(guó)缺席全球氣候治理之后，中國(guó)的地位則顯得尤為重要。

2015年，中國(guó)提交了國(guó)家自主貢獻(xiàn)（Nationally Determined Contribution，以下簡(jiǎn)稱 NDC），確定了到2030年的自主行動(dòng)目標(biāo)：“CO2排放在2030年左右達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰;單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值 CO2排放量比2005年下降 60%～65%;非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右;森林積蓄量比2005年增加45億㎡左右”，但國(guó)際環(huán)保組織對(duì)此評(píng)價(jià)為“中等加不足的碳強(qiáng)度目標(biāo)”。但從現(xiàn)實(shí)角度而言，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)對(duì)中國(guó)已是挑戰(zhàn)重重，再加上與總目標(biāo)的“巨大缺口”，如何使協(xié)定目標(biāo)成為現(xiàn)實(shí)，則顯得“任重而道遠(yuǎn)”。

在美國(guó)聯(lián)邦政府宣布退出之后，我國(guó)需要審慎對(duì)待氣候治理，在平衡本國(guó)國(guó)情與國(guó)際期待的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建與《巴黎協(xié)定》相銜接的國(guó)內(nèi)制度，完善我國(guó)環(huán)境相關(guān)立法，促進(jìn)國(guó)家能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

二、《巴黎協(xié)定》透明度機(jī)制：從框架到具體規(guī)則

（一）透明度框架：第十三條及相關(guān)條文

第13條透明度框架項(xiàng)下設(shè)15款，從協(xié)定全文來(lái)看，是除第4條國(guó)家自主貢獻(xiàn)之外內(nèi)容最多的條款，足以可見其重要性。我們必須明確其運(yùn)行機(jī)制與要求，理解靈活性與透明度的互補(bǔ)關(guān)系，其重點(diǎn)內(nèi)容概括如下 ：

（1）構(gòu)成要素：以靈活性為根本，由行動(dòng)和支助兩個(gè)框架構(gòu)成。（2）執(zhí)行方式：“促進(jìn)性、非侵入性、非懲罰性和尊重國(guó)家主權(quán)”。（3）信息提供：“行動(dòng)”框架包括締約方NDC進(jìn)展、適應(yīng)以及減緩的信息;“支助”框架應(yīng)包括締約方在資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)方面的信息，以及為發(fā)展中國(guó)家提供資助的項(xiàng)目進(jìn)展信息。（4）審評(píng)制度：設(shè)立技術(shù)專家審評(píng)制度對(duì)提交的信息進(jìn)行專業(yè)評(píng)審。（5）明確任務(wù)：在后續(xù)的締約方大會(huì)中詳細(xì)確定模式、程序和指南。

透明度并不是一個(gè)孤立的條文，而是蘊(yùn)含在整個(gè)條約的方方面面，通過(guò)程序性的透明來(lái)確保減排目標(biāo)的達(dá)成，比如第13條中多次提到“以便為第十四條下的全球盤點(diǎn)提供信息”，第13條透明度框架是第14條全球盤點(diǎn)順利達(dá)成的前提，透明度實(shí)則要求各締約國(guó)的各類信息是透明真實(shí)的，在全球盤點(diǎn)時(shí)能夠真正分析出減排目標(biāo)的完成程度。

（二）卡托維茲一攬子計(jì)劃

正如前文所述，第13條明確了大會(huì)仍需對(duì)透明度框架出臺(tái)具體規(guī)則。2018年12月，第24次締約方會(huì)議在波蘭卡托維茲召開，出臺(tái)了《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則，又稱“規(guī)則書”。其中，《透明度框架模式、程序和指南》是透明度機(jī)制所取得的最新進(jìn)展。

相比于現(xiàn)有的《坎昆協(xié)定》，此文件注重強(qiáng)制性與靈活性的結(jié)合，在雙年報(bào)、技術(shù)專家評(píng)審、多邊評(píng)估等方面都做出了重大突破：一方面，締約方須最遲于2024年12月31日前提交第一份兩年期透明度報(bào)告和國(guó)家清單報(bào)告，不晚于 2028 年組織第一次總評(píng)審;另一方面，針對(duì)發(fā)展中國(guó)家不同的能力狀況確立了靈活性機(jī)制，比如雖然國(guó)家清單報(bào)告和減排進(jìn)展信息是必須提供的信息，但是技術(shù)專家審評(píng)可以根據(jù)不同國(guó)家情況進(jìn)行實(shí)地或案卷審評(píng)。

此次大會(huì)基本完成了實(shí)施細(xì)則的磋商，通過(guò)對(duì)透明度具體規(guī)則的設(shè)定，為全球氣候治理注入了一些強(qiáng)制性色彩，有利于條約的實(shí)際履行。但是我們也不可過(guò)于樂觀，應(yīng)看到由于“逆全球化”的影響，規(guī)則的實(shí)施仍存在很多挑戰(zhàn)。

三、我國(guó)實(shí)踐：既要金山銀山，也要綠水青山

我國(guó)的選擇同美國(guó)聯(lián)邦政府不同，我們 “既要金山銀山，也要綠水青山”。在實(shí)踐層面，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，建設(shè)全國(guó)性的碳排放權(quán)交易市場(chǎng);在制度層面，對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題進(jìn)行反饋，形成制度體系。

（一）全國(guó)性碳市場(chǎng)穩(wěn)步開展

碳排放權(quán)交易作為推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)工具，在實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》降溫總目標(biāo)有著巨大的作用。2017年12月，在經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)4年多的城市試點(diǎn)之后，我國(guó)對(duì)電力行業(yè)的全國(guó)性碳排放權(quán)交易體系正式啟動(dòng)。而縱觀世界，各國(guó)碳市場(chǎng)也開展的如火如荼，從側(cè)面反映了總量控制與排放交易體系（Cap and Trade System）對(duì)于《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及透明度框架的設(shè)計(jì)與實(shí)踐有著深遠(yuǎn)的意義。

碳排放權(quán)交易的MRV（監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查）體系與《巴黎協(xié)定》透明度框架安排不謀而合。兩者都重在信息的監(jiān)測(cè)與共享、報(bào)告與評(píng)估，從而達(dá)到現(xiàn)有實(shí)踐成果與最終目標(biāo)的平衡。從這一角度而言，碳排放權(quán)交易實(shí)則與《巴黎協(xié)定》思路相同：碳排放權(quán)交易是確定了一個(gè)總額（即Cap），對(duì)總量進(jìn)行控制，而具體如何達(dá)到這個(gè)Cap值，則由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié);協(xié)定則是確定了降溫總目標(biāo)，而具體方案則是由各國(guó)以具體國(guó)情為考量，進(jìn)行自主選擇。

但是，給予國(guó)家或者企業(yè)這些參與主體以靈活性的弊端在于強(qiáng)行性的不足，所以必須建立強(qiáng)有力的透明度予以保障。而碳市場(chǎng)對(duì)于《巴黎協(xié)定》透明度具有促進(jìn)作用主要表現(xiàn)在：一是計(jì)算自主貢獻(xiàn)，防止雙重核算;二是設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化報(bào)告步驟;三是增強(qiáng)國(guó)家互信，落實(shí)減排透明。

（二）逐步健全環(huán)境法制體系

自上世紀(jì)70年代末以來(lái)， 我國(guó)環(huán)境立法取得了長(zhǎng)足發(fā)展，出臺(tái)了一系列法律法規(guī)為環(huán)保事業(yè)保駕護(hù)航。但是，現(xiàn)有環(huán)境法體系還停留在針對(duì)具體項(xiàng)目出臺(tái)具體規(guī)定?，F(xiàn)階段，我國(guó)的立法重點(diǎn)在于具體與普遍相結(jié)合，出臺(tái)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》。歸結(jié)而言，屬于分布“三層級(jí)一關(guān)鍵點(diǎn)”法制體系，即由基本法作為內(nèi)核，由減緩和適應(yīng)單行法作為密切聯(lián)系層，由保障性制度和有關(guān)法律作為支持層，以碳排放交易立法作為關(guān)鍵著力點(diǎn)的法律體系。

《應(yīng)對(duì)氣候變化法》在我國(guó)環(huán)境治理中，將起到統(tǒng)領(lǐng)和支撐性作用的法律。密切聯(lián)系層法律是我國(guó)環(huán)境立法的主體方面也就是我國(guó)現(xiàn)階段出臺(tái)的各項(xiàng)具體環(huán)保法規(guī)，減緩與適應(yīng)是應(yīng)對(duì)氣候變化的主要實(shí)施路徑，兩者存在著內(nèi)在一致性。支持層是為氣候變化減緩和適應(yīng)法律的有效實(shí)施提供技術(shù)、資金和能力建設(shè)支持等一系列法律制度的合集，而進(jìn)行碳排放交易立法則是我國(guó)推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

四、展望未來(lái)：把《巴黎協(xié)定》內(nèi)化為國(guó)內(nèi)共識(shí)

（一） 環(huán)境治理，法制現(xiàn)行

中國(guó)國(guó)內(nèi)要增強(qiáng)立法，國(guó)際層面要積極參與具體條文制定;同時(shí)在市場(chǎng)措施方面，可以利用中國(guó)全國(guó)性碳市場(chǎng)的實(shí)踐，提高碳市場(chǎng)的透明度，設(shè)立具體標(biāo)準(zhǔn)，以期將來(lái)連接各國(guó)碳市場(chǎng)時(shí)，可以提供中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)?！白顕?yán)環(huán)保法”已經(jīng)出臺(tái)，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》現(xiàn)已在征求意見階段，有助于為現(xiàn)有碳市場(chǎng)出現(xiàn)的各類問(wèn)題提供解決方案，應(yīng)盡快建成以《氣候變化法》為核心的環(huán)保法律體系。

（二）節(jié)能減排，社會(huì)參與

雖然美國(guó)聯(lián)邦政府宣布退出《巴黎協(xié)定》，但是很多州政府及高校聯(lián)合開展了“我們依舊在”（We are still in）的活動(dòng)，并參與自主貢獻(xiàn)，為解決全球變暖問(wèn)題貢獻(xiàn)自己的力量。從側(cè)面上，反映了美國(guó)的社會(huì)群眾的參與度較高。

公民主體是二氧化碳排放法律主體之一，公民日常生活中的能源消耗亦是造成我國(guó)碳排放量增長(zhǎng)的重要因素之一。只有提高公民環(huán)保意識(shí)，使節(jié)能減排深入到每個(gè)人的心中，才能真正達(dá)到“自主貢獻(xiàn)”的目的。政府應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)形成減排風(fēng)尚，采用各種激勵(lì)措施，使公民積極參與綠色低碳消費(fèi)。

注釋：

《巴黎協(xié)定》2.1 （a） “把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2攝氏度之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5攝氏度之內(nèi)，同時(shí)認(rèn)識(shí)到這將大大減少氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)和影響”。

《巴黎協(xié)定》第28條。

《巴黎協(xié)定》第13條。

參考文獻(xiàn)：

[1]曹明德.巴黎協(xié)定，履約機(jī)制能否保證？[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2016（1）.

[2]龔微.論《巴黎協(xié)定》下氣候資金提供的透明度[J].法學(xué)評(píng)論，2017（4）.

[3]楊興.《氣候變化框架公約》研究——國(guó)際法與比較法的視角[M].中國(guó)法制出版社，2007年版.

[4]張永香，巢清塵，鄭秋紅，黃磊.美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》對(duì)全球氣候治理的影響[J].氣候變化研究進(jìn)展，2017（5）.

[5]Kayla Clark， The Paris Agreement： It's Role in International Law and American Jurisprudence， 8 Notre Dame J. Int'l Comp. L.107 （2018）.

[6]Rafael Leal-Arcas; Antonio Morelli， The Resilience of the PA： Negotiating and Implementing the Climate Regime， 31 Geo. Int'l Envtl. L. Rev. 1 （2018）.

[7]Alexandre Durand， Common Responsibility： The Failure of Kyoto， 34 Harv. Intl Rev. 8， （2012）.

[8]Norman A. Dupont， The New Role of States and Provinces in International Environmental Treaties and Implementation， 32 Nat. Resources & Env't 23 （2018）.

[9]Joseph E. Aldy & William A. Pizer， Comparability of Effort in International Climate Policy Architecture， Harvard Kennedy Sch. Working Paper 3 （2014）.

[10]Radoslav S. Dimitrov， The Paris Agreement on Climate Change： Behind Closed Doors， 16 Global Environmental Politics， 1-11， （2016）.

[11]Harald Winkler， Brian Mantlana & Thapelo Letete， Transparency of action and support in the Paris Agreement， 17 Climate Policy， 853-872 （2017）.