留守兒童監(jiān)護(hù)問題法治路徑研究

胡麗珍　王祖紅

中圖分類號(hào)：D923.8? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.260

一、留守兒童監(jiān)護(hù)基本內(nèi)涵

從定義上看，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》對(duì)于農(nóng)村留守兒童的定義：留守兒童是父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護(hù)能力，無法與父母正常共同生活的不滿十六周歲農(nóng)村戶籍未成年人。從監(jiān)護(hù)制度看，我國《民法總則》第二章是監(jiān)護(hù)制度的主要規(guī)定。從監(jiān)護(hù)類型看，我國留守兒童監(jiān)護(hù)類型存在單親監(jiān)護(hù)、祖輩監(jiān)護(hù)、父輩監(jiān)護(hù)、同輩監(jiān)護(hù)、自我監(jiān)護(hù)等。

二、留守兒童監(jiān)護(hù)問題的法學(xué)分析

在查閱相關(guān)文獻(xiàn)過程中，了解到從社會(huì)學(xué)角度反映留守兒童監(jiān)護(hù)問題的不乏少數(shù)，筆者現(xiàn)從法學(xué)角度對(duì)留守兒童監(jiān)護(hù)問題做如下分析。

（一）立法層面

我國目前關(guān)于未成年監(jiān)護(hù)方面的規(guī)定主要見于《民法總則》《民通意見》《未成年人保護(hù)法》及《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》。從立法角度看，關(guān)于監(jiān)護(hù)留守兒童的監(jiān)護(hù)人需要具備什么能力？監(jiān)護(hù)體系是否完備？監(jiān)護(hù)是否有相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督？這些問題都沒有在前述法規(guī)中做具體全面的規(guī)定。另外，由于留守兒童是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的產(chǎn)物，針對(duì)留守兒童專門的制度目前是空白的。

（二）司法實(shí)踐

根據(jù)2012年的相關(guān)報(bào)道，僅在2012年留守兒童的犯罪率就已經(jīng)占據(jù)未成年人犯罪中的70%。同時(shí)，這種犯罪率仍然在增長。這表明，當(dāng)前我國留守兒童的犯罪率較高。正如四川省檢察院未檢處副處長陳王莉所說的那樣：“留守兒童由于身心尚處于發(fā)展階段，加之缺少監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)，十分容易受到金錢以及利益的誘惑，進(jìn)而引發(fā)犯罪。同時(shí)，留守兒童由于缺乏相關(guān)的法律教育，容易遭受猥褻以及性侵。”除此之外，從貴州省檢察機(jī)關(guān)出具的調(diào)查報(bào)告顯示，貴州省僅在2014年就辦理了留守兒童犯罪案件164件206人，辦理留守兒童受侵害案件151件176人。

綜上所述，司法實(shí)踐這一塊留守兒童犯罪、受侵害等情況已經(jīng)十分嚴(yán)峻。

三、完善留守兒童監(jiān)護(hù)問題法學(xué)建議

結(jié)合查閱的文獻(xiàn)及考究的實(shí)踐情況，筆者從法學(xué)角度針對(duì)完善留守兒童監(jiān)護(hù)問題主要做如下建議。

（一）完善立法

1.兒童最大利益原則

全面樹立兒童最大利益原則，普及兒童最大利益的思想觀念。《兒童權(quán)利公約》中規(guī)定了兒童最大利益原則，并且我國《婚姻法》《國際私法》也在法治進(jìn)展中對(duì)此有所體現(xiàn)。但是那還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，兒童最大利益原則必須成為我國關(guān)于兒童法律法規(guī)制度中的基本原則，在立法、司法、守法方面作為指導(dǎo)思想，在家庭、社會(huì)、國家層面得到反響，從而明確其各自在留守兒童監(jiān)護(hù)方面的法律責(zé)任。

2.明確委托監(jiān)護(hù)制度

委托監(jiān)護(hù)的性質(zhì)學(xué)界上主要存在合同關(guān)系說和監(jiān)護(hù)設(shè)立說，委托監(jiān)護(hù)作為我國留守兒童監(jiān)護(hù)中一種常見的類型，但關(guān)于委托監(jiān)護(hù)的權(quán)利義務(wù)，報(bào)酬等方面卻缺失，導(dǎo)致事實(shí)層面難以操作，因此關(guān)于委托監(jiān)護(hù)的相關(guān)法律制度必須得到落實(shí)。第一，應(yīng)該明確受托人的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，一方面監(jiān)護(hù)本來就是一種勞務(wù)的付出，另一方面給予報(bào)酬也能增加監(jiān)護(hù)人的責(zé)任心，使其更好的監(jiān)護(hù)留守兒童;第二，明確監(jiān)護(hù)人的資格，一方面監(jiān)護(hù)人不能年齡太大也不能年齡太少，應(yīng)該要適合兒童成長，另一方面監(jiān)護(hù)人身體健康方面也有要求，這既是對(duì)兒童健康的保障，也是對(duì)監(jiān)護(hù)能力的保障;第三，明確委托監(jiān)護(hù)的內(nèi)容，委托監(jiān)護(hù)是委托人與受托人雙方基于平等、自由、協(xié)商一致的原則下成立的一份協(xié)議，為了避免事后出現(xiàn)相關(guān)問題不清楚發(fā)生矛盾，因此監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人及委托人之間的權(quán)利義務(wù)必須落實(shí);第四，明確委托監(jiān)護(hù)的退出與加入機(jī)制，預(yù)防事后出現(xiàn)變故，受托人享有辭職權(quán)，最后委托監(jiān)護(hù)應(yīng)該到監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，接受相關(guān)部門的監(jiān)督。

3. 落實(shí)科學(xué)有效的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度

任何一項(xiàng)法律制度規(guī)定出來在于其落實(shí)的情況，那么這個(gè)環(huán)節(jié)必不可少的是監(jiān)督問題。從法律的角度，首先要落實(shí)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人資格的問題，前文提到法律中規(guī)定了村委會(huì)和法院都具有監(jiān)護(hù)監(jiān)督人資格，但是村委會(huì)由于是基層自治組織，一方面監(jiān)督留守兒童的監(jiān)護(hù)存在力不足，另一方面其無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的效果，例如不能對(duì)監(jiān)護(hù)人責(zé)任層面做過度的干涉，更多的是進(jìn)行思想教育。因此筆者建議可以給予法院監(jiān)督資格，另外可按地域情況專門設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)人才進(jìn)行監(jiān)督。例如，各級(jí)政府民政部門可以設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督辦公室來對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)進(jìn)行監(jiān)督。再者是監(jiān)督方式問題，具體來說，可以通過實(shí)地走訪察看了解留守兒童的監(jiān)護(hù)狀況，還可以開通監(jiān)護(hù)監(jiān)督電話等。最后是對(duì)監(jiān)督到存在監(jiān)護(hù)不力的處理問題，第一，必須根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理妥善的處理和安排，首要的是確保留守兒童之后能夠得到有效監(jiān)護(hù);第二，對(duì)于監(jiān)護(hù)人侵犯留守兒童合法權(quán)益的情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查證核實(shí)，對(duì)侵權(quán)事實(shí)成立的，視具體情況做出處罰或者移交司法部門依法處理。

（二）構(gòu)建監(jiān)護(hù)體系

1.國家層面監(jiān)護(hù)

國家作為社會(huì)秩序的管理者和社會(huì)福利的提供者，應(yīng)該全心全意為人民，尤其應(yīng)該加強(qiáng)關(guān)注身處困境中的人群，因此國家身肩監(jiān)護(hù)留守兒童的重大義務(wù)。當(dāng)家庭的監(jiān)護(hù)不力或不能時(shí)，國家就應(yīng)該首先站出來或懲罰那些不履行監(jiān)護(hù)義務(wù)的法定監(jiān)護(hù)人或主動(dòng)監(jiān)護(hù)那些無法得到良好監(jiān)護(hù)的留守兒童。2015年2月江蘇省的“小玲遭生父性侵案”成為全國首例剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)，由民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的案件，此案為國家層面監(jiān)護(hù)兒童首開先河。

筆者認(rèn)為應(yīng)該落實(shí)國家監(jiān)護(hù)留守兒童的責(zé)任以及具體監(jiān)護(hù)方式。例如國家監(jiān)護(hù)留守兒童過程中可以通過以下方式：第一，由國家直接設(shè)立兒童福利院承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，專門負(fù)責(zé)留守兒童的日常生活、學(xué)習(xí)等;第二，可以由國家委托那些具有監(jiān)護(hù)能力且愿意樂意承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的社會(huì)志愿者進(jìn)行監(jiān)護(hù)——家庭寄養(yǎng);第三，也可以是國家委托一些民間組織（可以是營利組織，也可以是非營利組織）承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。但是這些方式應(yīng)該視具體情況而為之，筆者建議對(duì)于不滿十周歲的留守兒童，因其年齡太小，這時(shí)期的留守兒童可塑性較強(qiáng)，原則上應(yīng)以家庭寄養(yǎng)為主，家庭的溫馨更利于其成長，也便于對(duì)其輔導(dǎo)教育;對(duì)于十周歲以上的留守兒童，由于其已經(jīng)具備相對(duì)比較獨(dú)立的意識(shí)，可結(jié)合其意愿進(jìn)行安排監(jiān)護(hù)。

2.社會(huì)層面監(jiān)護(hù)

社會(huì)是國家與家庭的中間支柱，社會(huì)層面針對(duì)的是日常生活中的社會(huì)人群，近些年來的各種新聞報(bào)道中如各種社會(huì)人士獻(xiàn)愛心事件皆證明了社會(huì)人群力量之大，因此社會(huì)層面對(duì)于留守兒童的監(jiān)護(hù)也是必不可少的。社會(huì)層面監(jiān)護(hù)情況下筆者建議應(yīng)加快建設(shè)“一十百千萬”工程，通過政府購買服務(wù)，建立解決鄉(xiāng)村留守兒童問題的有效機(jī)制。這個(gè)工程具體是指：“一”即在全國每個(gè)縣級(jí)層面成立一家專職做兒童工作的社會(huì)組織;“十”即在每個(gè)社會(huì)組織中至少培養(yǎng)配備十名包括社工、心理咨詢 師、法律工作人員在內(nèi)的專業(yè)工作人員，專職從事兒童保護(hù)工作;“百”是發(fā)展一百名能夠積極有效發(fā)揮作用的志愿者;“千萬”，是希望志愿者力量不斷擴(kuò)大，發(fā)展到成千上萬名愛心志愿者。社會(huì)層面的監(jiān)護(hù)是基于友愛互助，共同發(fā)展等良好的道德素養(yǎng)，正如歌詞所唱“只要人人都獻(xiàn)出一片愛，世界將變成美好人間”。

（三）落實(shí)相關(guān)配套措施

1.教育改革

教育權(quán)與公平權(quán)都是憲法規(guī)定的每個(gè)人的基本權(quán)利，留守兒童當(dāng)然也享有這樣的權(quán)利。一直以來，由于農(nóng)村條件相對(duì)較差，教師不愿意去農(nóng)村，再加上，農(nóng)村的學(xué)校設(shè)施也跟不上，整體上教育水平就低。因此首先政府部門應(yīng)該加大投入在農(nóng)村的教育事業(yè)上，引領(lǐng)更多教師愿意帶給留守兒童知識(shí)，并且提高農(nóng)村學(xué)校的建設(shè)。再者，教師在教導(dǎo)留守兒童時(shí)應(yīng)更加注重其心理層面。教師在與留守兒童交流過程中，要善于塑造留守兒童的人格，培養(yǎng)留守兒童的自信心，幫助留守兒童健康成長。教師一是要增強(qiáng)留守兒童的責(zé)任感、法律意識(shí)以及施肥判斷能力，讓他們能夠認(rèn)清社會(huì)上各種社會(huì)社會(huì)現(xiàn)象。教師二是要挖掘留守兒童的優(yōu)點(diǎn)，培養(yǎng)留守兒童自立自強(qiáng)、艱苦奮斗的精神。例如，教師可以可以舉辦主題班會(huì)，圍繞“自立自強(qiáng)、艱苦奮斗”這一主題設(shè)計(jì)相關(guān)的活動(dòng)。教師三是要發(fā)揮榜樣作用，號(hào)召同學(xué)向榜樣學(xué)習(xí)，用榜樣引領(lǐng)留守兒童健康成長。

2. 落實(shí)登記制度

自5年前貴州留守兒童等一系列慘案發(fā)生之后，教育部聯(lián)合其他部門印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和教育工作的意見》（以下簡稱《意見》），該《意見》要求建立16周歲以下留守兒童登記制度，主要針對(duì)留守兒童營養(yǎng)檔案登記以及父母外出務(wù)工登記。但是一直以來相關(guān)登記制度要么沒有落實(shí)，要么落實(shí)的不好。筆者認(rèn)為如果把相關(guān)登記制度落實(shí)并落實(shí)好對(duì)于留守兒童的監(jiān)護(hù)以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督將會(huì)得到很大改善，那么如何落實(shí)成了關(guān)鍵。首先，學(xué)校應(yīng)該履行登記職責(zé)。學(xué)校要定期做好留守兒童的調(diào)查和登記工作，并將留守兒童的具體情況記錄在專門的檔案當(dāng)中。需要注意的是，為了更好地對(duì)留守兒童進(jìn)行關(guān)愛進(jìn)行教育，學(xué)校還應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)系卡，將留守兒童監(jiān)護(hù)人的聯(lián)系方式予以記錄，便于后期的聯(lián)系。其次，登記好這些信息之后，學(xué)校可以開通親情電話，定期讓學(xué)生與家長保持聯(lián)系，老師也定期訪問留守兒童的家庭，隨時(shí)關(guān)注他們的生活，及時(shí)解決問題，以此來關(guān)注孩子內(nèi)心，促進(jìn)其健康成長。再者，村委會(huì)或者相關(guān)托管組織應(yīng)該登記管理范圍之類的留守兒童家庭情況，定期進(jìn)行訪問，做好信息變化記錄，隨時(shí)給其他部門反映，以及時(shí)解決留守兒童出現(xiàn)的問題。最后，類似像委托監(jiān)護(hù)中的受托人應(yīng)該定期向當(dāng)?shù)乇O(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行報(bào)告情況，以做出及時(shí)的處理。也就是說相關(guān)負(fù)有監(jiān)護(hù)義務(wù)的人有隨時(shí)向有關(guān)部門報(bào)告情況的義務(wù)。

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