特朗普政府對華禁運政策及運行體系研究*

胡 鵬 唐梓涵 陳蘭馨 蔡曉倩

（1.中國科學(xué)院成都分院，成都610041；2.四川省社會科學(xué)院，成都610071；3.上海社會科學(xué)院，上海200235）

禁運是美國對華政策的重要構(gòu)成之一，往往作為手段而非目的本身。目前，有學(xué)者認(rèn)為中國實力增長勢必造成中美之間沖突加劇［1］；楊光斌、金燦榮、魏玲等［2］分析了習(xí)近平主席“百年未有之大變局”的論斷，指出國際體系在中國的參與下必將發(fā)生新的重組，即將到來的第四次工業(yè)革命（由新材料、基因工程、人工智能、量子工程、新能源五個方向的創(chuàng)新所帶來的技術(shù)革命［3］）可能會威脅到西方世界的生產(chǎn)力主導(dǎo)地位，曾主導(dǎo)第二、三次工業(yè)革命的美國忌憚的不僅僅是中國日益增加的國家實力，還包括中國崛起對現(xiàn)行國際體系和價值體系的潛在沖擊。學(xué)界已有的美國對華禁運的相關(guān)討論集中在禁運歷史中以經(jīng)濟杠桿撬動政治利益的理論邏輯［4］、戰(zhàn)略選擇［5］、影響因素［6］、具體禁運內(nèi)容及影響［7］，個別涉及美國對華禁運決策過程的成果則側(cè)重介紹各方有關(guān)部門和勢力的決策態(tài)度。然而，對美國對華禁運政策體系的整體認(rèn)識和系統(tǒng)分析是必要的，有助于從根本上認(rèn)清其政策的內(nèi)在邏輯和關(guān)鍵因素，對進一步研判政策走向有現(xiàn)實意義。2017年以來，中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下的對華禁運有了新的變化，截至2019年10月，中美雙方歷經(jīng)十三輪經(jīng)貿(mào)高級別磋商，就技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)保護、非關(guān)稅措施、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易平衡、實施機制等協(xié)議文本進行深度談判，特朗普政府也在根據(jù)談判結(jié)果不斷調(diào)整對華禁運政策。在當(dāng)前中美貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，禁運作為美國對華政策體系的一部分，勢必存在新的變化和局面。

1 特朗普政府的對華禁運政策

禁運是指與一個國家停止部分或全部貿(mào)易和商業(yè)往來，通過增加關(guān)稅、禁止進出口特定產(chǎn)品等經(jīng)濟制裁手段令該國被孤立，通常是某一國或某一國際組織對另一國的懲罰，目的是通過經(jīng)濟威脅維護自身的政治和安全利益。美國早在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)時期就出臺了多部出口管制法，并在戰(zhàn)后頒布了系統(tǒng)的法律，包括《1949年出口管制法》（Export Control Act of 1949）、《1969年出口管理法》（Export Administration Act of 1969）、《1979年出口管理法》（Export Administration Act of 1979）等，用以進行戰(zhàn)時管控、遏制對手的經(jīng)濟軍事發(fā)展。

美國對中國的禁運政策隨著歷史發(fā)展不斷調(diào)整，大致經(jīng)歷了三個階段：抗美援朝戰(zhàn)爭后的全面禁運，凍結(jié)全部中國在美資產(chǎn)并禁止向中國口岸運輸貨物；中美建交前后的管制放松，恢復(fù)中美正常雙邊貿(mào)易并將禁運級別降低至與蘇聯(lián)和其他東歐國家同列；冷戰(zhàn)結(jié)束后管制力度的提升，更嚴(yán)格的禁運集中在武器和高新技術(shù)領(lǐng)域?？傮w而言，特朗普政府基本延續(xù)了美國的對華禁運思路，并結(jié)合新時期的中美貿(mào)易現(xiàn)狀，增強了對新興技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的管制程度。

1.1 頒布調(diào)查令

在特朗普執(zhí)政時期，美國對中國采取了包括“201調(diào)查”“232調(diào)查”“301調(diào)查”在內(nèi)的各類貿(mào)易救濟措施（表1），以征加關(guān)稅為主要方式，從“進”口領(lǐng)域（限制進口，遏制技術(shù)產(chǎn)品競爭、便利國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)）配合“出”口管制（限制出口，切斷技術(shù)供應(yīng)鏈），以達到控制核心技術(shù)、維持壟斷地位與競爭優(yōu)勢的目的。這些措施嚴(yán)重損害了中國的經(jīng)濟和貿(mào)易利益，也破壞了國際貿(mào)易的基本規(guī)則。

“201調(diào)查”是美國國際貿(mào)易委員會根據(jù)美國1974年《貿(mào)易改革法》（The Trade Reform Act of 1974）第201～204節(jié)啟動的貿(mào)易調(diào)查。根據(jù)2017年美國國際貿(mào)易委員會針對進口光伏產(chǎn)品、大型洗衣機產(chǎn)品提交的“201”調(diào)查報告，特朗普宣布對這兩種進口產(chǎn)品分別采取為期四年（光伏產(chǎn)品）和三年（大型洗衣機）的嚴(yán)苛征稅措施，征稅對象不針對具體國家，而是針對產(chǎn)品類別［8］。受“201調(diào)查”與相關(guān)征稅措施的影響，中國對美光伏產(chǎn)品、洗衣機產(chǎn)品的出口量大幅度下跌［9］。

表1 美國對華貿(mào)易調(diào)查Tab.1 U.S.trade investigation toward China

“232調(diào)查”由美國商務(wù)部根據(jù)1962年《貿(mào)易擴展法》（Trade Expansion Act）第232條款授權(quán)啟動，對特定產(chǎn)品進口是否威脅美國國家安全進行調(diào)查。截至2019年10月，特朗普政府共啟動了鋼鐵和鋁產(chǎn)品［10］、汽車產(chǎn)品［11］、鈾產(chǎn)品［12］和海綿鈦［13］4個產(chǎn)品領(lǐng)域的“232調(diào)查”，繼而對鋼鐵和鋁產(chǎn)品增加關(guān)稅，對后三者的調(diào)查則仍在進行中。

特朗普政府對華“301調(diào)查”“特別301調(diào)查”主要針對中國的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)及創(chuàng)新政策。2018年3月美國貿(mào)易代表辦公室公布了對華《301調(diào)查報告》（301 Report），報告指出，中國政府有關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的法律、政策和做法是不合理的或者具有歧視性，給美國商業(yè)造成負擔(dān)或者限制，美國將通過征收關(guān)稅、提起WTO訴訟、采取投資限制等措施實施制裁［14］。隨后特朗普發(fā)布總統(tǒng)備忘錄對此做出行動確認(rèn)，標(biāo)志著中美貿(mào)易戰(zhàn)正式拉開帷幕［15］。該報告后于2018年11月更新，稱中國“最近幾個月似乎采取了進一步的不合理行動”［16］。同時，在2018年和2019年的《特別301調(diào)查報告》（Special 301 Report）中，中國連續(xù)進入美國的“特別觀察名單”并位居名單首位，繼續(xù)處于“306條款”（“特別301條款”年度審查報告中的一個類別，一國被美國判定為未遵守雙邊知識產(chǎn)權(quán)保護協(xié)議時，即可被列為“306條款監(jiān)督國家”，一旦被列為該等級，美國可不經(jīng)過調(diào)查和談判自行發(fā)動包括貿(mào)易制裁在內(nèi)的貿(mào)易報復(fù)措施）的監(jiān)督之下（需要指出的是，“美墨加協(xié)定”簽署后，加拿大已從2018年的“特別觀察名單”降級進入“觀察名單”。但對于中國，美國的指責(zé)越發(fā)嚴(yán)厲，在中國的知識產(chǎn)權(quán)保護、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問題上難以讓步）?；诖苏{(diào)查，2018年4月美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布擬議征稅清單，該清單基于廣泛的機構(gòu)間經(jīng)濟分析，主要涉及航空航天、信息和通信技術(shù)、機器人和機械等行業(yè)領(lǐng)域，涵蓋約1300個單獨的關(guān)稅細目，旨在針對受益于中國工業(yè)計劃的產(chǎn)品，同時盡量減少對美國經(jīng)濟的影響［17］。此后，美國不斷調(diào)整征稅清單，對華進口產(chǎn)品展開多輪關(guān)稅征收政策［18］。

1.2 修改禁運條款、法案

隨著商業(yè)行為中軍民兩用技術(shù)出口的增加，特朗普政府加快了對相關(guān)法律法規(guī)的審查和改革。2018年8月13日，特朗普簽署生效了《2019財年國防授權(quán)法》（National Defense Authorization Act of 2019）?！冻隹诠苤聘母锓ò浮罚‥xport Control Reform Act，ECRA）作為其中的一部分，體現(xiàn)了美方在新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)領(lǐng)域的出口管制意向，出口管制體系與管制措施將在現(xiàn)行基礎(chǔ)上更加明確與嚴(yán)格，并持續(xù)發(fā)揮作用。主要表現(xiàn)在三個方面，一是出口管制范圍將進一步擴張，并逐漸突破“兩用”范疇［19］；二是出口管制程序?qū)⒏訃?yán)格；三是出口管制在現(xiàn)行基礎(chǔ)上能夠持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮作用。ECRA的長期有效，在法律上結(jié)束了只能通過聯(lián)邦政府援引《國際緊急經(jīng)濟授權(quán)法》（International Emergency Economic Powers Act）使《出口管理法》（Export Administration Act）繼續(xù)生效的尷尬。為降低外國直接投資可能給美國帶來的新風(fēng)險［20］，《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act）作為《2019財年國防授權(quán)法》（2019 National Defense Authorization Act）的附加條款得以通過，這是對2007年《外商投資與國家安全法案》（Foreign Investment and National Security Act）的修訂與更新。該法案擴大了外國投資委員會的管轄范圍，即一些傳統(tǒng)上不屬于其管轄的承保交易類型，在某些情況下也將由美國外國投資委員會對其中特定類型的交易進行強制性聲明［21］。隨后美國財政部投資安全管理辦公室發(fā)布《關(guān)于關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域外國投資管理的試行計劃》（Determination and Temporary Provisions Pertaining to a Pilot Program To Review Certain Transactions Involving Foreign Persons and Critical Technologies），明確規(guī)定所有納入美國出口管制目錄內(nèi)的相關(guān)技術(shù)，包括新興和基礎(chǔ)技術(shù)，均屬于需接受嚴(yán)格投資審核的“關(guān)鍵技術(shù)”，這進一步明確了美國外國投資委員會的審查范圍［22］?？梢钥闯?，《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》和試行計劃的接連出臺，已將《出口管制改革法案》中涉及到的相關(guān)管制目錄引入到了對外投資管理的相關(guān)制度中，試圖將對外投資管理與出口管制相結(jié)合，進一步加強管制程度、擴大禁運范圍。由此可見，在涉及“敏感設(shè)施”“敏感信息”“關(guān)鍵技術(shù)”的投資領(lǐng)域中，中國的投資者將會受到更加嚴(yán)格的審查。

除此之外，2018年11月，美國商務(wù)部工業(yè)安全局頒布《關(guān)于特定新興技術(shù)管制評估的征求意見草案》（Advanced Notice of Proposed Rulemaking），試圖通過尋求公眾意見，對列出的14類對美國國家安全至關(guān)重要的新興技術(shù)與基礎(chǔ)技術(shù)進行識別［23］。一旦新興或基礎(chǔ)技術(shù)得以識別（確立），新法案將授權(quán)商務(wù)部對該技術(shù)的出口、再出口及轉(zhuǎn)讓采取管制措施，包括臨時管制在內(nèi)，而已明確列入《商業(yè)管制清單》（Commerce Control List）的現(xiàn)有技術(shù)將會繼續(xù)通過多邊制度或跨機構(gòu)審查進行管制。美國國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于審查美國軍火清單類別IV和XV的意見征詢》（Regarding Review of United States Munitions List Categories IV and XV）［24］和美國商務(wù)部工業(yè)安全局發(fā)布的《關(guān)于審查從美國軍火清單類別IV和XV轉(zhuǎn)移物品至商業(yè)管制清單的公眾意見征詢》（Public Comments Regarding Review of Commerce Control List for Items Transferred From United States Munitions List Categories IV and XV）［25］將管制清單的物品由《美國防務(wù)目錄》（United States Munitions List）向《商業(yè)管制清單》進行轉(zhuǎn)移，標(biāo)志管制范圍進一步擴大的可能。在國際領(lǐng)域，美國國務(wù)院對《國際武器貿(mào)易條例》（International Traffic in Arms Regulations）進行修訂，使與美國政府機構(gòu)有關(guān)的轉(zhuǎn)讓許可豁免規(guī)定更加嚴(yán)格；并退出聯(lián)合國《武器貿(mào)易條約》（International Traffic in Arms Regulation），認(rèn)為其未能真正解決不負責(zé)任的武器轉(zhuǎn)讓問題，同時為那些試圖限制美國向盟友和伙伴出售武器的人提供了一個平臺［26］。這些手段減少了美國武器出口的國內(nèi)外阻力，針對“戰(zhàn)略性競爭對手”的意圖明顯。

1.3 制裁企業(yè)等相關(guān)實體

在此次中美貿(mào)易爭端中，相關(guān)部門對中方多家企業(yè)實行了禁運限制，主要包括機械、醫(yī)藥、新能源、信息科技等領(lǐng)域的企業(yè)或?qū)嶓w。比較典型的制裁主要有：美國商務(wù)部因中興公司未及時對其之前出口管制中涉及違規(guī)行為的工作人員做出懲處、在提交給美國政府的兩封信函中對此做了虛假陳述而激活出口禁令、中興公司最后繳交14億美元罰款及保證金的“中興事件”；美國商務(wù)部工業(yè)安全局依據(jù)《出口管理條例》，相繼將50家（首批有44家［27］）中國企業(yè)納入出口管制實體清單［28-29］，并將44家中國企業(yè)列入未經(jīng)驗證清單［30］；美國司法部開展的“中國計劃”指控兩家中國企業(yè)竊取相關(guān)技術(shù)［31］；在特朗普援引國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法案要求美國進入緊急狀態(tài)后，美國商務(wù)部宣布將中國華為技術(shù)有限公司和及其分支機構(gòu)納入出口管制實體清單（國內(nèi)6所知名高校也在其列），但又在五天后發(fā)布一項臨時通用許可證，推遲90天實施對華為的禁令措施，使目前依賴華為設(shè)備提供關(guān)鍵服務(wù)的美國人和外國電信提供商能夠正常運營［32］；美國國務(wù)院國際安全與防擴散局發(fā)布的制裁聲明確定一些外國實體從事的活動違反了《伊朗、朝鮮和敘利亞防擴散法案》（Iran，North Korea and Syria Nonproliferation Act）的部分規(guī)定，因而采取為期兩年的制裁，其中包括中國的10家企業(yè)實體與3名個人實體［33］。

1.4 其他相關(guān)政策

美國各部門發(fā)布系列評估報告，如美國國防部公布的《2018年國防戰(zhàn)略報告》（2018 National Defense Strategy of the United States of America）［34］和《2018年核態(tài)勢評估報告》（2018 Nuclear Posture Review）［35］，指責(zé)中國的戰(zhàn)略競爭行為對美國國家利益構(gòu)成威脅和挑戰(zhàn)；美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的兩份“國家貿(mào)易政策議程”［36-37］均表示要采取措施以應(yīng)對中方貿(mào)易壁壘；美國白宮發(fā)布的《中國的經(jīng)濟侵略如何威脅美國和世界的技術(shù)與知識產(chǎn)權(quán)》（How China's Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World）［38］、《2020財年預(yù)算研發(fā)優(yōu)先事項》（Fiscal Year 2020 Administration Research and Development Budget Priorities）［39］和《2020財年政府預(yù)算案》（Fiscal Year 2020 Budget of the U.S.Government）［40］等研究報告與財年預(yù)算案體現(xiàn)明顯的競爭傾向和敵視態(tài)度；以美國國會和商界為代表的建議報告《美中貿(mào)易談判優(yōu)先事項建議》（Priority Recommendations for U.S.-China Trade Negotiations）［41］、《國際貿(mào)易與金融：第116屆國會的概述和問題》（International Trade and Finance：Overview and Issues for the 116th Congress）［42］等認(rèn)為，在對華政策中應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)實情況對具體策略做出調(diào)整，但要繼續(xù)維持當(dāng)前的政策傾向。

與此同時，美國對中國在相關(guān)領(lǐng)域赴美人才技術(shù)交流與合作的限制越來越明顯。2018年美國《國家安全戰(zhàn)略報告》（2018 National Security Strategy of the United States of America）認(rèn)為“我們將考慮限制來自指定國家的外國STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)學(xué)科）學(xué)生，以確保知識產(chǎn)權(quán)不會轉(zhuǎn)讓給我們的競爭對手，同時承認(rèn)為美國招聘最先進技術(shù)人才的重要性”［43］。該報告提到的競爭對手主要是指中、俄兩國，特朗普政府通過限制簽證以打壓中國技術(shù)轉(zhuǎn)讓行為的意圖顯而易見。之后，美國一方面限制在某些敏感領(lǐng)域進行深造的中國赴美簽證申請，另一方面縮短機器人、航空和高科技制造業(yè)等敏感領(lǐng)域的簽證有效期，嚴(yán)防中國的技術(shù)轉(zhuǎn)讓行為，致使中國科研人員、技術(shù)人員、留學(xué)生等重點“轉(zhuǎn)讓”對象的赴美交流與深造受到極大影響。2018年8月至今，中國多個單位實體與個人實體因涉及敏感領(lǐng)域的技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問題被列入美國商務(wù)部和國務(wù)院的管制清單。

2 對華禁運的運行體系

美國在三權(quán)分立體制下有著成熟的政治運行體系，總統(tǒng)、國會和法院在政策形成過程中密切配合并相互制衡。此次對華禁運是中美兩國外交關(guān)系和貿(mào)易關(guān)系的交融，集中體現(xiàn)了美國對華的政治外交政策和經(jīng)濟貿(mào)易政策，因此政府決策和執(zhí)行體系中的外交部門與經(jīng)濟部門相互支持、聯(lián)動運作，共同在對華禁運過程中發(fā)揮著重大作用。

2.1 對華禁運的決策體系

美國政府的決策體系主要由三部分構(gòu)成，分別是總統(tǒng)及其智囊團代表的政策形成方，國會代表的政策審批方，非政府組織代表的政策影響方（圖1）。

圖1 美國禁運政策的決策體系Fig.1 The decision system of U.S.embargo policy

此次對華禁運過程中，特朗普總統(tǒng)在智囊團和總統(tǒng)辦事機構(gòu)的輔佐下，通過向國會提案、游說國會議員、親自或派遣代表與中國談判、簽署國會立法、人事任免和機構(gòu)設(shè)置、向政府機構(gòu)發(fā)布命令等形式行使其決策權(quán)?？偨y(tǒng)的決策并非特朗普本人主觀隨意決定，而是由總統(tǒng)在其智囊團和總統(tǒng)辦事機構(gòu)提供的咨詢報告基礎(chǔ)上進行評估得出的判斷和結(jié)論。作為總統(tǒng)，特朗普可以通過發(fā)表總統(tǒng)備忘錄、總統(tǒng)的行政命令、總統(tǒng)宣言的方式公布其意志，這些都是憲法賦予其行政權(quán)范圍內(nèi)集中體現(xiàn)總統(tǒng)意志的治國手段。不同于往屆總統(tǒng)，特朗普“推特治國”的獨特手段也是我們研究美國對華貿(mào)易行為過程中的重要參考內(nèi)容，縱觀特朗普的“治國推文”，與中美貿(mào)易問題相關(guān)的內(nèi)容從2017年的18條激漲到2018年的61條再到截至2019年10月中旬的38條，其內(nèi)容基本反映出中美貿(mào)易摩擦激烈與緩和相交織的反復(fù)性特征。在談判和游說方面，特朗普本人的參與主要通過與中國領(lǐng)導(dǎo)人通話和會面、在國內(nèi)演講和開會的途徑達成，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)大政方針的方向作用；具體細節(jié)問題則由其智囊團參與確認(rèn)，迄今中美十三次高級談判都是由特朗普指派的美國代表團參加，帶隊者由前期的財政部長姆努欽變?yōu)楹笃诘馁Q(mào)易代表萊特希澤，體現(xiàn)了特朗普逐漸強硬的對華貿(mào)易態(tài)度。在面向中國之余，特朗普還要面對國內(nèi)政治體系對總統(tǒng)行政權(quán)的壓力，多次在會見國會議員時闡述其對華禁運的依據(jù)和觀點，向國會解釋中國對美國的不公平貿(mào)易行為帶來了多少巨額損失，通過游說以獲得國會對其對華禁運決策的支持。

在此過程中，總統(tǒng)的智囊團發(fā)揮著重要作用。特朗普上任后在現(xiàn)有的總統(tǒng)辦事機構(gòu)基礎(chǔ)上針對其對外貿(mào)易計劃又增減了一些機構(gòu)，目前對華禁運涉及的主要機構(gòu)有6個（國家貿(mào)易委員會已撤銷），分別是白宮辦公廳（負責(zé)監(jiān)督總統(tǒng)的貿(mào)易決策并提建議，統(tǒng)籌安排總統(tǒng)在貿(mào)易領(lǐng)域的相關(guān)事務(wù)）、管理與預(yù)算局（負責(zé)監(jiān)管信息技術(shù)領(lǐng)域重要聯(lián)邦法規(guī)）、貿(mào)易代表辦公室（為總統(tǒng)推薦和制定美國貿(mào)易政策，開展貿(mào)易談判，協(xié)調(diào)政府內(nèi)部的貿(mào)易政策）、科學(xué)技術(shù)政策辦公室（就科技對國內(nèi)和國際事務(wù)的影響向總統(tǒng)提供建議）、國家安全委員會（就對外貿(mào)易問題進行政策評估）和國家貿(mào)易委員會（就貿(mào)易談判戰(zhàn)略向總統(tǒng)提供建議，與其他機構(gòu)一起協(xié)調(diào)評估美國的制造能力）。特朗普在發(fā)出對華進行貿(mào)易調(diào)查的指令后，辦事機構(gòu)持續(xù)收集和調(diào)查中國對美國的貿(mào)易情況，從而為總統(tǒng)決策提供強大的事實和數(shù)據(jù)支持以增強說服力。美國總統(tǒng)的辦事機構(gòu)是總統(tǒng)權(quán)力的延伸，這些部門統(tǒng)一支持總統(tǒng)決定、幫助總統(tǒng)決策、承擔(dān)聯(lián)系與游說國會工作，必要時也要承擔(dān)總統(tǒng)的失誤和來自外界的攻擊。雖然這些機構(gòu)大多直接對總統(tǒng)負責(zé)，但實際行動在有些方面也要受到國會限制，需要國會的認(rèn)可。特朗普的對華禁運政策以總統(tǒng)的政治決策為核心，由總統(tǒng)的辦事機構(gòu)直接秉承總統(tǒng)意志，提供最初的信息數(shù)據(jù)和分析資料幫助總統(tǒng)制定安排更加詳細的貿(mào)易政策和經(jīng)濟行動。除此之外，總統(tǒng)的內(nèi)閣也會參與貿(mào)易政策的決策。美國內(nèi)閣成員包括各個行政部門的負責(zé)人（負責(zé)就與每個成員各自職務(wù)的職責(zé)有關(guān)的任何主題向總統(tǒng)提出決策建議咨詢服務(wù)），也有部分總統(tǒng)辦事機構(gòu)的負責(zé)人，如白宮辦公廳主任、管理和預(yù)算辦公室主任、美國貿(mào)易代表、中央情報局局長等。特朗普通過召開內(nèi)閣會議與其成員討論大政方針。

美國政策系統(tǒng)中另一掌握決策權(quán)的是美國國會，擁有貿(mào)易方面的立法權(quán)、管理權(quán)、征稅權(quán)、調(diào)查權(quán)、任免官員和設(shè)置機構(gòu)等具體權(quán)力。其首要決策行為即立法，國會表決的提案除了來自總統(tǒng)和行政機關(guān)或其他民間組織，自身也可以提出或補充提案，但參議院無權(quán)提出稅收法案，這項職能由眾議院單獨行使；提案先由處理貿(mào)易問題的特定機構(gòu)安排聽證會修改和表決，通過后會提交給兩院大會；參眾兩院通過每日會議討論修改提案、大會表決批準(zhǔn)或否決法案。參議兩院通過的法案必須版本一致，例如《2019財年國防授權(quán)法案》的最終版本刪除了參議院版本中有關(guān)恢復(fù)對中興禁售令的修正案。國會通過的法案最后還需交由總統(tǒng)簽署才能成為正式的法律法規(guī)。其次，國會能夠有效制約總統(tǒng)的決策權(quán)，除了有權(quán)否決總統(tǒng)提案，總統(tǒng)的談判權(quán)與貿(mào)易促進權(quán)（國會授予總統(tǒng)與其他貿(mào)易伙伴國談判并簽署新貿(mào)易協(xié)定的權(quán)利，國會對這些貿(mào)易協(xié)定只能批準(zhǔn)或否決，不能修改其內(nèi)容）也是由國會授權(quán)生效的。國會下設(shè)的部門負責(zé)具體領(lǐng)域的監(jiān)督管理和調(diào)查，并向國會立法提出建議。此次對華禁運過程貿(mào)易政策的制定方面主要涉及以下幾個部門：美中經(jīng)濟與安全審查委員會（負責(zé)監(jiān)督和調(diào)查美國與中國之間的國家安全和貿(mào)易問題）、參議院外交關(guān)系委員會（負責(zé)外交中貿(mào)易政策立法和辯論，向總統(tǒng)提交參議院報告）、眾議院外交事務(wù)委員會（管轄“出口管理法”并調(diào)查管理外交中貿(mào)易政策法案）、參議院財政委員會（負責(zé)商討關(guān)稅相關(guān)法案）、眾議院籌款委員會（提出并管轄關(guān)稅相關(guān)法案）、參議院商業(yè)、科學(xué)和運輸委員會（對通信、互聯(lián)網(wǎng)、技術(shù)、競爭力、產(chǎn)品安全、標(biāo)準(zhǔn)和計量等方面進行立法監(jiān)督）。原本總統(tǒng)和國會之間的利益沖突能夠達成制衡效果，但特朗普政府依靠美國農(nóng)民、工人等群體的支持，以“貿(mào)易保護”為口號，貿(mào)易保守態(tài)度與國會更為接近，使特朗普的對華禁運政策在國會的審議進程更為順利。由于國會無人反對，本該在2018年到期的貿(mào)易促進授權(quán)法案自動續(xù)期三年，有助于加快特朗普政府對華貿(mào)易政策談判議程。

在政府決策過程中，美國民間勢力也以不同的方式影響著對華禁運政策的出臺。行業(yè)利益集團和大型企業(yè)通過游說國會、政治捐獻、選舉投票、收集信息、出版行業(yè)報告等方式影響著政府和國會決策。美國鋼鐵工人聯(lián)合會、美國產(chǎn)聯(lián)—勞聯(lián)、全國制造商協(xié)會等宣稱支持美國政府實施的貿(mào)易保護和對華貿(mào)易制裁的主張，也會針對中國在相關(guān)行業(yè)的貿(mào)易行為向商務(wù)部申請發(fā)起和推動具體的貿(mào)易制裁案。與之相對的是支持自由貿(mào)易、反對對華實施強硬貿(mào)易政策的勢力，如美國商會、全國零售商聯(lián)合會、信息技術(shù)工業(yè)委員會等行業(yè)協(xié)會和美國通用汽車公司等與中國貿(mào)易關(guān)系密切的美國跨國公司集團，通常會敦促美國國會與政府緩和美中經(jīng)貿(mào)摩擦。此外，美國蘭德公司、布魯金斯學(xué)會、國際戰(zhàn)略研究中心等著名智庫也會通過為政府提供研究報告和咨詢意見影響其對華政策。美國賓夕法尼亞大學(xué)智庫研究項目組編寫的《全球智庫報告2018》（2018 Global Go To Think Tank Index Report）顯示，美國以1891家智庫的數(shù)量領(lǐng)先全球，在2018年全球頂級智庫綜合榜單前十中占席一半。這些民間智庫的中國問題專家就一系列研究課題進行研究，包括軍事、政治、貿(mào)易關(guān)系等，為美國總統(tǒng)和政府的政治決策提供更加詳細具體的數(shù)據(jù)分析和決策咨詢。

2.2 對華禁運的執(zhí)行體系

總統(tǒng)和國會形成的決策成為最終法律法規(guī)后，相應(yīng)的執(zhí)行部門就會將其落實到具體的政策施行過程中。美國政府的政策執(zhí)行體系主要由四部分構(gòu)成，分別是依據(jù)法律對相關(guān)貿(mào)易案件進行判決和復(fù)議的聯(lián)邦法院、對違反出口管制法規(guī)的主體實施制裁的聯(lián)邦行政機構(gòu)和一些聯(lián)邦獨立管制委員會，以及政策涉及到的具體公司企業(yè)等社會團體（圖2）。

美國聯(lián)邦法院與州法院共同行使司法審判權(quán)，聯(lián)邦最高法院還擁有司法審查權(quán)，審查聯(lián)邦或州的立法或行政行為是否違憲。在此次對華禁運中，通常由美國企業(yè)對中國企業(yè)的貿(mào)易行為向法院或商務(wù)部和司法部進行上訴立案，初審法院是美國地方法院，其次是美國上訴法院，最后是美國最高法院。根據(jù)案件內(nèi)容的主題劃分，中美貿(mào)易領(lǐng)域的案件主要由美國國際貿(mào)易法院審理。該法院對美國海關(guān)和國際貿(mào)易法引起的民事訴訟具有全國性管轄權(quán)，只審理涉及特定國際貿(mào)易和海關(guān)法問題的案件，特別是中美貿(mào)易摩擦中美國國際貿(mào)易委員會和商務(wù)部國際貿(mào)易管理局關(guān)于反傾銷稅和反補貼稅的裁決。其官網(wǎng)的反傾銷反補貼判決簡報顯示，2017年［44］173件案件中36件涉及中國企業(yè)，2018年［45］182起案件中29件涉及中國企業(yè)，2019年［46］截至10月15日的127件中有22件涉及中國企業(yè)。法院判決的依據(jù)主要來自國會的貿(mào)易法律、行政機構(gòu)頒布的對華禁運行政法規(guī)、貿(mào)易法庭裁決的貿(mào)易慣例和WTO等國際組織的有關(guān)規(guī)則。除了司法審判，法院也會通過審查和監(jiān)督貿(mào)易法律法規(guī)的實施情況在美國對華禁運過程中發(fā)揮作用。下達終審判決后，具體的制裁行動由相應(yīng)的執(zhí)行機構(gòu)實施。

圖2 美國禁運政策的執(zhí)行體系Fig.2 The implementation system of U.S.embargo policy

美國聯(lián)邦政府目前有15個內(nèi)閣部門作為總統(tǒng)的咨詢機構(gòu)（各部門負責(zé)人是美國內(nèi)閣成員）和政策執(zhí)行機構(gòu)。其中大多數(shù)部門都深度參與對外貿(mào)易活動的相關(guān)領(lǐng)域。不同于總統(tǒng)辦事機構(gòu)的咨詢建議權(quán)，這些部門能夠代表總統(tǒng)在一定范圍內(nèi)行使提案權(quán)和否決權(quán)，還具有強大的執(zhí)行能力將特朗普的貿(mào)易保護政策付諸實踐。此次對華禁運中發(fā)揮主導(dǎo)作用的部門有：國務(wù)院（負責(zé)派遣國家外交使團參與中美貿(mào)易談判并簽署相關(guān)條約和協(xié)議）、商務(wù)部（通過收集經(jīng)濟數(shù)據(jù)、調(diào)查美中貿(mào)易關(guān)系等手段對華征收關(guān)稅、發(fā)布稅令和禁令）、財政部（負責(zé)對中國企業(yè)實施相應(yīng)的經(jīng)濟制裁和貿(mào)易禁運）、國防部和國土安全部（分別對外國貨物具體的進口過程和與美國武裝部隊直接有關(guān)的貿(mào)易行為執(zhí)行禁令）。

美國聯(lián)邦獨立管制委員會也是執(zhí)行體系的重要部門之一，是由法律授權(quán)、國會創(chuàng)設(shè)，獨立執(zhí)行某一專門工作任務(wù)的行政機關(guān)。該委員會不受總統(tǒng)控制，雖然其成員由總統(tǒng)任命，但在法律上不對總統(tǒng)負責(zé)，實行委員會制，主要權(quán)力是通過法律法規(guī)調(diào)查許可以及處罰等行動處理具體行政事務(wù)，執(zhí)行法律和實施政策。除了執(zhí)行功能，該委員會也擁有一定的立法權(quán)和司法權(quán)。例如國際貿(mào)易委員會負責(zé)評估貿(mào)易通知，決定審查程度，指導(dǎo)反不公平貿(mào)易的行動，調(diào)查反傾銷稅和反補貼稅案件，裁決涉嫌侵犯知識產(chǎn)權(quán)的進口案件；聯(lián)邦通訊委員會管理美國從中國進口和使用的無線電頻率裝置，規(guī)定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是美國制裁中興與華為兩家中國企業(yè)的重要機構(gòu)。

除了以上政府職能機構(gòu)和組織的官方活動，大批相關(guān)企業(yè)及技術(shù)供應(yīng)方也是落實政府決策的重要執(zhí)行者。無論是此次美國對華禁運中的AI、5G等重點高科技技術(shù)覆蓋的谷歌、微軟、硅谷等行業(yè)領(lǐng)軍者，還是德州儀器、南方公司等制造業(yè)大小企業(yè)和眾多農(nóng)民種植者都必須依法遵循政府出臺的禁運相關(guān)政策和法律法規(guī)，收縮或中斷對華貿(mào)易訂單。為了配合美國情報組織打擊中國“竊取”知識產(chǎn)權(quán)行為的活動，安德森癌癥中心、美國埃默里大學(xué)等一些美國科研機構(gòu)和高校對下屬中國科研人員進行調(diào)查和辭退，并嚴(yán)格限制中國學(xué)者和留學(xué)生進入高科技領(lǐng)域。雖然目前德國英凌飛公司、日本松下集團等一些外國企業(yè)表示未因美國政府限制措施而終止與中國企業(yè)的合作，［47］但可以預(yù)見美國方面下一步可能會鼓動更多其他國家企業(yè)對中方進行產(chǎn)品或技術(shù)的斷供，以便將對中國產(chǎn)生的不利影響發(fā)揮到最大。

2.3 對華禁運體系的主要運行流程

綜上所述，總統(tǒng)、國會和法院相互協(xié)助配合，共同組成了美國對華禁運的政策運行體系。關(guān)涉部門并不僅僅負責(zé)自己職責(zé)范圍內(nèi)的任務(wù)，由于執(zhí)行權(quán)限和領(lǐng)域的交叉，聯(lián)邦行政機構(gòu)和獨立機構(gòu)往往以聯(lián)動配合的方式落實出臺的政策。

對華禁運的反傾銷與反補貼調(diào)查涉及多個部門的緊密配合。通常情況下，美國企業(yè)或工業(yè)代表就中國企業(yè)的傾銷行為向商務(wù)部提交請愿書，審查請愿符合法律適用后由商務(wù)部啟動調(diào)查，特殊情況下商務(wù)部也有權(quán)自行展開調(diào)查。調(diào)查啟動后，獨立機構(gòu)的國際貿(mào)易委員會負責(zé)審查調(diào)查對象（中國企業(yè)或行業(yè)）的行為是否對美國產(chǎn)業(yè)造成傷害，結(jié)果是否定則終止調(diào)查且不征收關(guān)稅，結(jié)果是肯定則由商務(wù)部再次裁定。商務(wù)部的裁定分初步?jīng)Q定和最終決定兩步，初步?jīng)Q定是肯定，需要國土安全部的海關(guān)和邊境保護局暫停對涉及貨物的清算，并對中國企業(yè)采取貿(mào)易措施；如果初步?jīng)Q定是否定，商務(wù)部會在繼續(xù)調(diào)查后發(fā)布最終決定；最終決定是否定則終止調(diào)查且不征收關(guān)稅，肯定則由商務(wù)部發(fā)布反傾銷和反補貼指令，由國土安全部的海關(guān)和邊境保護局進行評估并收取相應(yīng)的關(guān)稅。

在出口許可和管制方面，根據(jù)目前的出口管制制度，三個不同的政府行政機構(gòu)有權(quán)簽發(fā)出口許可證：國務(wù)院，商務(wù)部和財政部。此次對華禁運主要涉及軍用和軍民兩用的商品和技術(shù)，主要負責(zé)機構(gòu)是國務(wù)院和商務(wù)部，國務(wù)院負責(zé)用于軍事和防務(wù)目的的產(chǎn)品和技術(shù)的出口管制，商務(wù)部負責(zé)軍民兩用產(chǎn)品和技術(shù)的出口管制，如果國務(wù)院或商務(wù)部做出不允許出口的決定，另有國防部、財政部、能源部和國土安全部等部門對特定領(lǐng)域的產(chǎn)品技術(shù)負責(zé)執(zhí)法和保證決定實施，司法部配合審查和制裁活動。針對軍事國防產(chǎn)品和技術(shù)，國務(wù)院的國防貿(mào)易管制局執(zhí)行《武器出口管制法》（Arms Export Control Act），依據(jù)《美國軍需物品清單》（US Microgravity Laborator）負責(zé)具體審查和管制，且多數(shù)軍需用品的出口要經(jīng)國務(wù)院許可，國務(wù)院還需向國會提交年度和季度出口授權(quán)報告。針對軍民兩用產(chǎn)品和技術(shù)，商務(wù)部工業(yè)和安全局負責(zé)實施和執(zhí)行《出口管理條例》，依據(jù)《商業(yè)控制清單》與其他相關(guān)機構(gòu)磋商許可和管理出口。商務(wù)部也有專利商標(biāo)局負責(zé)對國外專利申請許可進行安全審查和批準(zhǔn)，涉及軍民兩用的專利申請還應(yīng)獲得商務(wù)部工業(yè)與安全局的許可。財政部的外國資產(chǎn)管理辦公室負責(zé)管理禁止或限制貿(mào)易的國家、個人和公司名單，財政部對名單上的主體實施具體的出口許可和管制、貿(mào)易禁運和制裁。能源部的核管理委員會依據(jù)《核管理委員會管制目錄》（Nuclear Regulatory Commission Controls）負責(zé)核能相關(guān)產(chǎn)品技術(shù)的出口管制，能源部提供許可管理。除此之外，國土安全部海關(guān)和邊境保護局有權(quán)根據(jù)邊境許可證檢查以上產(chǎn)品的進出口，司法部也有權(quán)對違法者處以相關(guān)法律制裁。

3 特朗普政府對華禁運政策特征分析

美國對華禁運的決策、執(zhí)行環(huán)節(jié)，在理論（決策、立法）及實踐（出口管制）方面已經(jīng)相當(dāng)成熟。從整個政策體系的實際運作及時間線索看，主要呈現(xiàn)出以下三個特征。

3.1 更加全面，力求實現(xiàn)“全方位”管制

從政策制定方面看，第一，政策過程不斷完善。對華禁運政策的出臺已形成非常成熟的政策過程，通過制定與發(fā)布相關(guān)評估報告奠定政策基調(diào)與方向，然后逐步推進立法進程為政策實施提供權(quán)威穩(wěn)定的法律依據(jù)，最后在相關(guān)法律、條例的基礎(chǔ)上將政策落到實處，并依據(jù)現(xiàn)實情況與各方建議報告不斷調(diào)整策略。第二，政策內(nèi)容更加細致。這主要體現(xiàn)在禁運依據(jù)、禁運范圍、具體管制程序等方面。從政策依據(jù)來看，《出口管制改革法案》的出臺為出口管制提供了長期有效的正式法律依據(jù)，依據(jù)原有法案條例制訂且正在實行的一系列政策措施將在新的法律框架下繼續(xù)生效。從涉及范圍來看，首先，特朗普政府將有關(guān)國家安全的新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)正式納入管制領(lǐng)域，可能用于軍事用途的敏感技術(shù)也將被全面管制；其次，實體清單與出口管制商品清單協(xié)同作用顯著，特朗普政府列入實體清單的中國機構(gòu)涉及了電子、航空航天、貿(mào)易、光學(xué)、計算機、能源、石墨烯、機械儀器、通訊、金融、物理、化工等12個行業(yè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域與美國出口管制的重點領(lǐng)域基本吻合；再次，在可能用于軍事最終用途的軍民兩用物品方面，需對所有美國武器出口禁運國家（包括中國在內(nèi)）進行特別許可證的審核確定。從管制流程來看，一方面，出口審查在原有基礎(chǔ)上建立跨機構(gòu)審查制度，以解決管制效率低下的問題；另一方面，出口許可引入“重大不利影響”作為拒絕許可的理由。

3.2 更加嚴(yán)厲，用“全面競爭”替代“競爭與合作”

從政策演變方面看，自新中國成立以來，美國的對華禁運就從未停止，基于冷戰(zhàn)前期、冷戰(zhàn)后期、冷戰(zhàn)結(jié)束后不同的戰(zhàn)略需要與現(xiàn)實情況，相關(guān)政策也經(jīng)歷了從嚴(yán)厲到寬松再到嚴(yán)厲的多次轉(zhuǎn)變［48］。奧巴馬執(zhí)政時期，雖然兩國關(guān)系趨于平穩(wěn)，中美兩國在高層軍事往來和防務(wù)領(lǐng)域的合作有所發(fā)展，但由于兩國在戰(zhàn)略上的分歧，美國對華禁運政策并沒有實質(zhì)改變。

縱觀政策歷史，當(dāng)中美關(guān)系趨向緩和時，美國相關(guān)政策就會相對放松，而當(dāng)中美之間矛盾和沖突加大時，美國相關(guān)政策就會相對嚴(yán)格。中國的崛起改變了中美之間的實力結(jié)構(gòu)，加大了中美之間的矛盾和分歧［49］。從奧巴馬政府“競爭與合作”［50］的立場，到特朗普政府“全面競爭”［51］的立場，標(biāo)志著美國對華禁運政策也由相對寬松的狀態(tài)進入到了嚴(yán)厲苛刻的狀態(tài)。

3.3 更加深入，試圖通過國際合作實現(xiàn)聯(lián)合禁運

美國的對華禁運政策不僅僅是在本國范圍內(nèi)實施的，更是美國在其主導(dǎo)的西方政治經(jīng)濟體系勢力范圍內(nèi)實施的。2018年10月1日，加拿大加入美國與墨西哥之間的貿(mào)易協(xié)定，此前的“北美自由貿(mào)易協(xié)定”正式更名為“美墨加協(xié)定”。該協(xié)定是在美方倡議和主導(dǎo)下建立的全新多邊貿(mào)易協(xié)定，其中第32.10條款（Non-Market Country FTA）規(guī)定，協(xié)議中的任何一個成員國與“非市場經(jīng)濟國家”達成自由貿(mào)易協(xié)定，則其它成員國可以在六個月后退出并建立其自己的雙邊貿(mào)易協(xié)定［52］。這一條款被普遍認(rèn)為是針對中國，以達到美國阻止墨、加兩國與中國達成自由貿(mào)易協(xié)定的目的。也就是說，在國際社會普遍不承認(rèn)中國“市場經(jīng)濟國家”地位的情況下，如果墨、加兩國想和中國達成自由貿(mào)易協(xié)定，就會承擔(dān)與美國自由貿(mào)易協(xié)定破裂并對國內(nèi)經(jīng)濟造成重大影響的風(fēng)險。美國商務(wù)部長羅斯將第32.10條款稱為“毒丸”條款，并稱將進一步在與其他國家的貿(mào)易協(xié)定中推廣。

不僅如此，美國與歐盟和日本也在不斷達成進一步的貿(mào)易合作，試圖“圍堵”中國。早在2018年7月，日本和歐盟就通過簽署《經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（Economic Partnership Agreement）取消雙方90%以上的關(guān)稅［53］。同月，美國以汽車和鋼鋁關(guān)稅為條件向歐盟換取進口更多的美國大豆和天然氣，并期望與歐盟建立“零關(guān)稅”框架［54］。2019年10月，美國和日本在白宮簽署新的日美貿(mào)易協(xié)定，主要內(nèi)容圍繞農(nóng)產(chǎn)品出口和電子貿(mào)易，日本向美國大規(guī)模開放農(nóng)產(chǎn)品市場，并以美墨加協(xié)定設(shè)定的規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范美日電子貿(mào)易行為［55］。可以看出，建立新的多邊貿(mào)易體系正在成為特朗普政府削弱中國在全球貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈地位、在全球貿(mào)易格局中孤立中國的重要手段之一。

4 結(jié)語

美國在《2018年國防戰(zhàn)略報告》中提出，要通過“戰(zhàn)略上的可預(yù)測性和戰(zhàn)術(shù)上的非預(yù)測性”來遏制或擊敗長期戰(zhàn)略競爭者［56］。縱觀特朗普時期美國對華禁運的整個政策體系，大致呈現(xiàn)以下特點：

第一，保持高科技領(lǐng)域的技術(shù)競爭優(yōu)勢是美國對華禁運政策體系的基調(diào)，如人工智能與通信技術(shù)仍是當(dāng)下對華出口管制重點。

第二，美國對華禁運政策的調(diào)整受到中美貿(mào)易戰(zhàn)等重大中美關(guān)系事件進程的影響。美國在此前的貿(mào)易談判中態(tài)度起伏變化，因為美國對華貿(mào)易逆差在客觀上不允許美國實行對華出口管制，現(xiàn)有的管制政策可能對美國經(jīng)濟更加不利，美國期望在交易中實現(xiàn)利益最大化。

第三，美利益團體的影響、美國盟友的態(tài)度增大了對華禁運政策的不可預(yù)測性，特朗普智囊的內(nèi)部分歧也給禁運政策帶來不確定性。例如美國國內(nèi)的許多企業(yè)施壓致使政府從關(guān)稅清單中刪除了約 300個產(chǎn)品系列［57］，國際上英國［58］、新西蘭［59］等國也表示在華為事件上有自己的考量。

中美貿(mào)易戰(zhàn)已持續(xù)兩年有余，中美之間的沖突和對抗決定了對華禁運必將是長期性政策。美國對華禁運政策仍在進行戰(zhàn)略調(diào)整，中美關(guān)系依然有較大的回旋空間。未來中國想要在美國對華經(jīng)濟封鎖中取得突破，必須重點關(guān)注美國國內(nèi)政策的決策形成過程和影響因素，抓住其決策體系的規(guī)律，同時重視具體角色的特殊影響，找到政策制定的突破口，從而爭取政策壓制的主動權(quán)，在保證自身核心利益的情況下與美國達成戰(zhàn)略平衡。