破解“押金難退”困局，六部委出臺管理辦法

汪楊

去年12月，在共享單車ofo北京總部，退押金的隊(duì)伍從五樓排到一樓，場景就像春運(yùn)。此后ofo推出線上退押金系統(tǒng)，幾天內(nèi)排號就突破千萬，至今仍有超過1200萬用戶在苦苦等待……

這并非孤例。2017年的共享單車町町、酷騎，2018年的共享汽車Togo途歌、共享電單車享騎等等，先后爆出挪用押金、企業(yè)倒閉、退押金難等問題。

在中國消費(fèi)者協(xié)會發(fā)布的“2018年十大消費(fèi)維權(quán)輿情熱點(diǎn)”中，“共享出行押金難退”以66.08的社會影響力，位居第四位。

共享出行押金退還難，牽扯著社會公眾的神經(jīng)。輿論認(rèn)為，共享經(jīng)濟(jì)作為一種創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)模式，創(chuàng)業(yè)者試錯、資本市場博弈不可避免，但不能讓消費(fèi)者成為最終的受害方與買單方，無論出于什么原因，挪用用戶押金都屬于違法行為。因此，完善相關(guān)法律法規(guī)，加大市場監(jiān)管力度，從制度層面對押金的保管和使用進(jìn)行管控勢在必行。

日前，交通運(yùn)輸部、中國人民銀行、國家發(fā)展改革委、公安部、市場監(jiān)管總局、銀保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)用戶資金管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）。該辦法5章27條，已于6月1日正式施行。

破解“押金難退”困局

交通運(yùn)輸行業(yè)是互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)的風(fēng)口。隨著移動通信和互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)快速普及和發(fā)展，傳統(tǒng)交通運(yùn)輸與互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)深度融合，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車（俗稱“網(wǎng)約車”）、汽車分時租賃（俗稱“共享汽車”）和互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車（俗稱“共享單車”）等交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)在我國蓬勃興起。

交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)為社會公眾提供了多層次、多樣化的出行服務(wù)，改善了乘客出行體驗(yàn)，對滿足人民群眾美好出行的需求和促進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換發(fā)揮了積極作用;與此同時，也存在運(yùn)營企業(yè)責(zé)任意識不強(qiáng)、用戶資金管理要求未能落實(shí)等問題，用戶資金安全風(fēng)險(xiǎn)凸顯，損害了用戶合法權(quán)益。

觀察近幾年交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)出現(xiàn)的問題，除了行業(yè)共性的安全問題，更為突出的，還是用戶資金被挪用或無法退還。共享汽車、共享單車等新業(yè)態(tài)，由于一輛車在不同時段租賃給不同用戶，“一車對多人”，就造成了一輛車收取了多份押金。這種“一女多嫁”的資金歸集模式，放大了收取押金的數(shù)額規(guī)模，具備了一定的金融屬性，一旦平臺缺乏有效監(jiān)管，將給用戶的資金安全帶來極大風(fēng)險(xiǎn)。

在2月28日國新辦發(fā)布會上，交通運(yùn)輸部副部長劉小明指出，交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)在發(fā)展過程中，因?yàn)橐靶U生長、無序惡性競爭、企業(yè)主體責(zé)任履行不到位等問題，引發(fā)了多起企業(yè)挪用押金、退還不了用戶押金的維權(quán)事件，給社會帶來了不良影響。

為促進(jìn)交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)健康發(fā)展，在深入調(diào)研、廣泛征求意見、充分研究論證的基礎(chǔ)上，六部委聯(lián)合出臺了《管理辦法》，主要目的是通過提出用戶資金具體管理措施和明確各方權(quán)利義務(wù)，進(jìn)一步強(qiáng)化用戶資金管理，從源頭上防范用戶資金風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保護(hù)用戶合法權(quán)益。

做好用戶資金管理

“此前，部分交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)運(yùn)營企業(yè)發(fā)生了用戶資金風(fēng)險(xiǎn)問題，原因在于運(yùn)營企業(yè)收取的用戶押金和預(yù)付資金實(shí)際上完全受企業(yè)支配?！比嗣胥y行支付結(jié)算司巡視員樊爽文指出。

為降低用戶資金挪用風(fēng)險(xiǎn)，守住用戶資金安全的底線，保障用戶權(quán)益，在充分征求運(yùn)營企業(yè)、商業(yè)銀行、支付機(jī)構(gòu)意見的基礎(chǔ)上，《管理辦法》就用戶資金管理作出以下規(guī)定：

一是鼓勵先服務(wù)后收費(fèi)。運(yùn)營企業(yè)原則上不得收取押金，鼓勵和引導(dǎo)運(yùn)營企業(yè)優(yōu)化經(jīng)營模式，先用再付，在服務(wù)結(jié)束后向用戶收取費(fèi)用。

二是控制資金可用額度。對于現(xiàn)存的以收取預(yù)付資金方式提供服務(wù)的經(jīng)營模式，預(yù)付資金必須存放于運(yùn)營企業(yè)的專用存款賬戶，運(yùn)營企業(yè)只能最高將60%的用戶預(yù)付資金用于與服務(wù)用戶有關(guān)的主營業(yè)務(wù)。

三是提高資金存放要求。對于收取押金的運(yùn)營模式，要求運(yùn)營企業(yè)提供運(yùn)營企業(yè)的專用銀行存款賬戶、用戶的個人銀行結(jié)算賬戶兩種存管方式，允許用戶自主選擇押金存放的地方。相對于運(yùn)營企業(yè)的專用存款賬戶，押金存放在用戶的個人銀行賬戶，資金的使用、劃轉(zhuǎn)更透明，安全性更高，更易于用戶防控資金風(fēng)險(xiǎn)。

四是強(qiáng)調(diào)用戶“來去自由”。要求運(yùn)營企業(yè)提供便利、及時的資金退還方式，不得拒絕、拖延或設(shè)置不公平、不合理的格式條款、技術(shù)門檻。

建立資金存管機(jī)制

當(dāng)前，我國交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)還處于規(guī)范發(fā)展階段，一些運(yùn)營企業(yè)在用戶資金缺乏第三方管理制約的情況下，存在侵占或挪用用戶資金的行為，損害了用戶的權(quán)益。

銀保監(jiān)會普惠金融部副主任馮燕表示，《管理辦法》提出的資金存管機(jī)制，一方面實(shí)現(xiàn)了運(yùn)營企業(yè)資金與用戶資金的分賬管理，從物理意義上防止了運(yùn)營企業(yè)接觸用戶資金;另一方面，商業(yè)銀行作為資金存管機(jī)構(gòu)，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和協(xié)議約定，根據(jù)用戶的指令或業(yè)務(wù)授權(quán)的指令，辦理押金和預(yù)付資金的結(jié)算、支付，可以有效防范運(yùn)營企業(yè)非法挪用用戶資金的風(fēng)險(xiǎn)。

在用戶資金管理過程中，存管銀行作為用戶資金管理參與方，對保障用戶資金安全將發(fā)揮重要作用。

一是為用戶資金提供存管服務(wù)。為保障用戶資金安全，《管理辦法》要求在銀行開立專用存款賬戶存管用戶資金，存管銀行按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，履行專用存款賬戶的開立、變更與撤銷，以及資金保管、資金清算、賬務(wù)核對、提供資金存管報(bào)告等職責(zé)。

二是基于協(xié)議，落實(shí)《管理辦法》提出的用戶資金相關(guān)管理要求。運(yùn)營企業(yè)與存管銀行按照《管理辦法》提出的用戶資金管理要求簽訂資金存管協(xié)議。銀行依據(jù)協(xié)議辦理資金的轉(zhuǎn)入支出，防止運(yùn)營企業(yè)挪用押金和超額超范圍使用預(yù)付資金。

三是通過與運(yùn)營企業(yè)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)對接，實(shí)現(xiàn)快速退押。銀行在運(yùn)營企業(yè)提交退款申請后應(yīng)當(dāng)及時核對相關(guān)信息，于當(dāng)日（至遲次日）原路退還用戶。

四是考慮到存管銀行無法對運(yùn)營企業(yè)與用戶之間的業(yè)務(wù)往來進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，因此存管銀行不對運(yùn)營企業(yè)與用戶之間的交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)服務(wù)提供擔(dān)保。

避免降低退款效率

公眾都很關(guān)心，加強(qiáng)用戶資金管理后是否會降低退款效率。交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司副司長蔡團(tuán)結(jié)介紹，為避免對用戶資金退款效率的影響，《管理辦法》提出了一系列相關(guān)要求和措施。

一是對存管銀行和合作銀行資質(zhì)提出了要求。要求相關(guān)銀行具有明確的職能管理部門和相應(yīng)管理制度，具備完善規(guī)范的資金存管賬務(wù)體系，能夠支撐運(yùn)營企業(yè)的各類峰值操作。

二是要求運(yùn)營企業(yè)與相關(guān)銀行、支付服務(wù)機(jī)構(gòu)提供便利的退款方式，及時退還用戶押金。

三是要求運(yùn)營企業(yè)針對可能出現(xiàn)的集中退還及退還期限超期等特殊情況，聯(lián)合存管銀行、支付服務(wù)機(jī)構(gòu)建立應(yīng)急保障機(jī)制，必要時，由運(yùn)營企業(yè)先行墊付資金退還用戶押金。

四是在規(guī)定用戶押金最長退款周期的同時，要求存管銀行和支付服務(wù)機(jī)構(gòu)在接到退款申請并核對相關(guān)信息后，于當(dāng)日（至遲次日）向用戶退還款項(xiàng)。

銀保監(jiān)會普惠金融部副主任馮燕也指出，為避免因加強(qiáng)用戶資金管理影響退款效率，《管理辦法》對用戶資金存管銀行和合作銀行提出了基本條件要求。一是要具有明確的職能管理部門和相應(yīng)管理制度;二是具備完善規(guī)范的資金存管賬務(wù)體系，能夠根據(jù)資金性質(zhì)和用途為用戶資金進(jìn)行明細(xì)登記;三是具備完善的業(yè)務(wù)管理功能，能夠通過形式審查確認(rèn)資金劃轉(zhuǎn)的合規(guī)性;四是具備對接運(yùn)營企業(yè)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口，能夠支持相關(guān)信息對接;五是具備安全高效的業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，能夠支撐相關(guān)運(yùn)營企業(yè)的各類峰值操作;六是相關(guān)管理部門依法規(guī)定的其他條件。

體現(xiàn)包容審慎監(jiān)管原則

《管理辦法》明確運(yùn)營企業(yè)是保障其專用存款賬戶內(nèi)用戶資金安全的責(zé)任主體。為有效落實(shí)運(yùn)營企業(yè)的主體責(zé)任，對運(yùn)營企業(yè)加強(qiáng)用戶資金管理提出以下要求：

一是原則上不收取用戶押金，確有必要收取的，應(yīng)當(dāng)提供運(yùn)營企業(yè)專用存款賬戶和用戶個人銀行結(jié)算賬戶兩種存管方式，供用戶選擇。不得挪用用戶押金。二是應(yīng)當(dāng)在中國大陸境內(nèi)注冊地銀行分別開立全國唯一的用戶押金、預(yù)付資金專用存款賬戶存管用戶資金，并將專用存款賬戶開立、變更和撤銷情況向行政主管部門報(bào)告。三是按《管理辦法》提出的限額要求收取用戶資金，同時，建立預(yù)付資金備付金制度，備付金額度不得低于預(yù)付資金余額的40%，可用部分預(yù)付資金只能用于與服務(wù)用戶有關(guān)的主營業(yè)務(wù)。四是按照用戶資金管理要求，與相關(guān)銀行簽訂用戶資金管理協(xié)議存管用戶資金。五是定期向注冊地相關(guān)管理部門提供用戶資金存管報(bào)告，暫停、終止業(yè)務(wù)前應(yīng)當(dāng)制定完善的業(yè)務(wù)清算處置方案和用戶權(quán)益保護(hù)措施，并提前向相關(guān)管理部門報(bào)告。

黨中央、國務(wù)院多次提出，對新業(yè)態(tài)的監(jiān)管要堅(jiān)持包容審慎的原則。《管理辦法》在嚴(yán)守用戶資金安全底線的前提下，嚴(yán)格遵循了這一原則。

一是對收取用戶資金沒有簡單一禁了之。為盡可能避免用戶資金風(fēng)險(xiǎn)，《管理辦法》雖然提出原則上不收取用戶押金和鼓勵采用服務(wù)結(jié)束后直接收取費(fèi)用方式提供服務(wù)，但考慮到押金的履約保證金的作用和預(yù)付資金在便利用戶支付、提供用戶優(yōu)惠、企業(yè)資金周轉(zhuǎn)等方面的積極作用，為保障運(yùn)營企業(yè)權(quán)益，沒有禁止運(yùn)營企業(yè)收取押金和預(yù)付資金。

二是允許有條件的使用預(yù)付資金。考慮到預(yù)付資金與押金的不同屬性，借鑒單用途預(yù)付卡管理模式，在建立備付金制度的基礎(chǔ)上，允許運(yùn)營企業(yè)提取預(yù)付資金余額的60%，用于企業(yè)與服務(wù)用戶有關(guān)的主營業(yè)務(wù)。

三是靈活處理用戶資金孳息歸屬?！豆芾磙k法》針對用戶資金不同存管方式，提出運(yùn)營企業(yè)與用戶可以通過協(xié)議明確用戶資金的孳息歸屬。

四是采取了分步實(shí)施的方案?？紤]到目前用戶資金管理現(xiàn)狀，為減少對企業(yè)經(jīng)營的影響，《管理辦法》對存量用戶資金，設(shè)立了半年的過渡期。