鄉(xiāng)村振興視角下的集體建設(shè)用地入市思考

劉偉凱

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院，廣東 廣州 510000）

改革開放40年來，我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展，使得鄉(xiāng)村地區(qū)的人地關(guān)系發(fā)生了巨大的變化。一方面農(nóng)村勞動力與人才大量外流，據(jù)2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報顯示，2018全國外出農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到1.73億人。另一方面，“農(nóng)村空心化”“農(nóng)業(yè)邊緣化”和“農(nóng)民老齡化”的農(nóng)村三化問題日益突出，大量廢棄、閑置的農(nóng)村建設(shè)用地持續(xù)增加，根據(jù)中科院《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告一農(nóng)村空心化及其整治策略》，全國空心村綜合整治增地潛力可達(dá)1.14億畝。如何破解城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡、扭轉(zhuǎn)資源要素由鄉(xiāng)村向城市單一流動局面是當(dāng)前中國全面建成小康社會的關(guān)鍵所在。

中共“十九大”在深刻認(rèn)識新時代“三農(nóng)”發(fā)展新階段新任務(wù)的基礎(chǔ)上為解決當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的問題，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵在于為應(yīng)對鄉(xiāng)村內(nèi)部要素的流失與衰退，通過經(jīng)濟(jì)、政治及文化建設(shè)等手段激發(fā)內(nèi)部動力和吸納外部資源來重新組合、優(yōu)化配置和高效利用鄉(xiāng)村人口、土地和產(chǎn)業(yè)等發(fā)展要素。“人口—土地—產(chǎn)業(yè)”的內(nèi)在耦合助推“資源—資本—資產(chǎn)”的集成是培育發(fā)展動能、增強(qiáng)鄉(xiāng)村活力、解決“三農(nóng)”問題的重點(diǎn)[1]。

盤活現(xiàn)狀農(nóng)村大量的存量用地、促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與入市，對于維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障農(nóng)民公平分享土地增值收益、促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用具有重要的意義。本文以長沙縣潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)為例，從土地的要素的角度出發(fā)，著重探討集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對鄉(xiāng)村振興所起的作用。

1 鄉(xiāng)村振興與集體土地入市的關(guān)系

新時代鄉(xiāng)村振興其通過激活鄉(xiāng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)等要素活力，破解當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的主要問題，推動鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。其核心在于構(gòu)建鄉(xiāng)村地區(qū)“人—地—產(chǎn)”的有機(jī)耦合。人口是鄉(xiāng)村振興的發(fā)展主體，通過開發(fā)利用農(nóng)村地區(qū)的資源、創(chuàng)立企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營活動為鄉(xiāng)村地區(qū)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)、社會及生態(tài)價值；土地資源是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)與關(guān)鍵性要素，是鄉(xiāng)村地區(qū)“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”的承載主體；產(chǎn)業(yè)是通過利用土地資源和吸納人口就業(yè)將鄉(xiāng)村人口與土地有機(jī)結(jié)合，產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的動力，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否適合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展直接影響到鄉(xiāng)村振興的成效。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要加強(qiáng)對“人—地—產(chǎn)”等要素的供給，推動城鄉(xiāng)要素自由流動與平等交換，“人口—土地—產(chǎn)業(yè)”的內(nèi)在耦合助推“資源—資本—資產(chǎn)”的集成是培育發(fā)展動能、增強(qiáng)鄉(xiāng)村活力、解決“三農(nóng)”問題的重點(diǎn)。

土地問題是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要載體，也是影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成敗的關(guān)鍵問題[2]。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須加快破解“農(nóng)村建設(shè)用地自己用不了、用不好”的困局[3]。多年以來，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為主體的生產(chǎn)方式，農(nóng)村土地資源被劃分為以農(nóng)村個體戶為基本單元，不可避免地就會產(chǎn)生土地資源的零碎化問題。隨著大量農(nóng)村勞動力向城市遷移，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)用地荒廢、宅基地空置等問題嚴(yán)重，產(chǎn)生了大量的“空心村”。如何有效整合這些荒廢的土地資源，提高土地的使用效率是解決農(nóng)村當(dāng)前問題的關(guān)鍵。

要更好地盤活農(nóng)村的土地資源，關(guān)鍵是深化農(nóng)村土地制度改革，建立健全土地要素城鄉(xiāng)平等交換機(jī)制，加快釋放農(nóng)村土地制度改革的紅利。通過制度改革的創(chuàng)新，對農(nóng)村土地資源采用土地整備與土地流轉(zhuǎn)的方式，將低效、閑置的土地進(jìn)行整合并引入社會資本，實(shí)現(xiàn)城市資本與農(nóng)村閑散、空置土地資源的良性互動，開辟城鄉(xiāng)間資本、資源流動的新途徑和新渠道。農(nóng)村農(nóng)用地、宅基地及經(jīng)營性建設(shè)用地是農(nóng)村地區(qū)重要的三大土地資源，特別是宅基地與經(jīng)營性建設(shè)用地，是激活農(nóng)村地區(qū)活力的重要組成部分，我國在集體建設(shè)用地入市方面也在不斷地進(jìn)行制度創(chuàng)新。

2 集體建設(shè)用地入市政策演變

改革開放以來，我國集體建設(shè)用地政策制度的演變，經(jīng)歷了相對寬松的集體建設(shè)用地政策、嚴(yán)格管制的集體建設(shè)用地政策、集體建設(shè)用地探索試點(diǎn)三個階段[4]。2004年，國家明確提出集體建設(shè)用地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法》明確規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式與國有土地相同，可出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。2008年黨的“十七大”會議上，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中探索性地提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》正式提出 “入市”[5]，2015年出臺《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，并選取了北京大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣 （市、區(qū)） 啟動試點(diǎn)工作，長沙市是其中的試點(diǎn)地區(qū)之一。2017年11月，中央將宅基地制度改革試點(diǎn)擴(kuò)大到全部試點(diǎn)地區(qū)。

3 潯龍河集體建設(shè)用地入市的實(shí)踐

潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)位于湖南省長沙縣果園鎮(zhèn)雙河村，過去因交通不便、信息閉塞、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等原因，雙河村村民只能依靠外出打工解決溫飽問題，農(nóng)村“空心化”、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民貧困化等現(xiàn)象突出，2009年之前還是“省級貧困村”。隨著黃興大道北延線等交通干道的建設(shè)，改善了雙河村的地理區(qū)位，到長沙市中心僅需半小時車程，成為大城市的近郊村。村集體緊抓住這一發(fā)展機(jī)遇，積極探索如何吸引資本的流入，盤活現(xiàn)有土地資源，以帶動本地村民就業(yè)與提高收入，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、與村集體的共贏 （見圖1）。其中土地創(chuàng)新改革是潯龍河實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。

圖1 潯龍河合作開發(fā)模式

3.1 摸清家底，開展土地權(quán)屬定界

潯龍河此前在林地、宅基地等方面存在權(quán)屬不清晰、分配不公等問題，為了全面摸查清楚現(xiàn)狀的土地情況，村成立了土地產(chǎn)權(quán)調(diào)查小組，對各村各組的山林使用權(quán)、耕地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等進(jìn)行確權(quán)。通過土地確權(quán)，重點(diǎn)解決當(dāng)前權(quán)屬不明確等問題，有效地解決了農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛，切實(shí)保障村民的基本權(quán)益。同時，通過全面地摸查，了解村整體的土地利用情況，是下一步進(jìn)行土地入市流轉(zhuǎn)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的前提。

3.2 宅基地置換，節(jié)約指標(biāo)流轉(zhuǎn)

潯龍河小鎮(zhèn)有村民1 800余人，原有宅基地分散，且大部分處于閑置或半閑置狀態(tài)，房屋的使用率僅為30%～40%，分散和閑置的房屋既不利于小鎮(zhèn)的統(tǒng)一開發(fā)，也造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。為了集約土地，提高土地的使用效率，并改善村民的居住條件，通過村集體內(nèi)部的多次溝通協(xié)商，村民同意對宅基地進(jìn)行置換。

通過宅基地的置換，村民不僅住上了舒適的房屋，還為村集體集約了340畝土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)其中一部分置換到異地，在黃花鎮(zhèn)的空港城進(jìn)行異地置換，通過土地收益返還，農(nóng)民每戶可得59萬元的補(bǔ)償。在集中居住區(qū)的規(guī)劃設(shè)置也充分考慮了村民的訴求，制定了多種戶型，包括有花園洋房、電梯洋房及聯(lián)排別墅，村民所獲得的宅基地補(bǔ)償收益可覆蓋購買成本。在聯(lián)排別墅設(shè)計(jì)中，充分考慮的村民的訴求，采用獨(dú)門獨(dú)戶設(shè)計(jì)、底商設(shè)置為商鋪，并在住宅旁規(guī)劃了50畝耕地作為景觀菜園，保證每家每戶都有一份菜地。同時，商鋪和住房均可以出租，每年獲得穩(wěn)定收入。

3.3 集體經(jīng)營性用地以地入股，長期分紅

潯龍河所在的雙河村2014年被納入湖南省集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市交易同價同權(quán)試點(diǎn)。村集體所有的300畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地按照與國有出讓用地同價同權(quán)計(jì)算，進(jìn)行折價入股的方式，由村集體成立資產(chǎn)管理公司，公司以土地入股的方式與企業(yè)合作開發(fā)，按照股份長期分紅，實(shí)現(xiàn)村民長期收益。

經(jīng)過9年時間的發(fā)展，潯龍河集體經(jīng)濟(jì)增長90多倍，村民人均收入增長18倍[6]。從潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)的發(fā)展中可以看出，潯龍河將土地這一最為重要的生產(chǎn)要求進(jìn)行了整備與流轉(zhuǎn)，吸引了社會資本的流入，促進(jìn)了土地的增值收益，實(shí)現(xiàn)資本與土地的良性互動與政府—企業(yè)—村民的多方共贏。

4 結(jié)語

土地問題是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要載體，也是影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成敗的關(guān)鍵問題。我國在集體建設(shè)用地入市方面一直在不斷地探索。在地方實(shí)踐中，目前宅基地流轉(zhuǎn)形成了包括有騰退結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行交易以及多余宅基地的轉(zhuǎn)讓兩種方式，經(jīng)營性建設(shè)用地方面形成了就地入市、整治入市、異地調(diào)整入市等方式。潯龍河在地方實(shí)踐中通過采取土地在流轉(zhuǎn)中增值、宅基地在增減掛鉤中增值、集體經(jīng)營性建設(shè)用地在經(jīng)營中持續(xù)增值等方式實(shí)現(xiàn)了閑置土地的價值提升，對我國其他地區(qū)鄉(xiāng)村振興的路徑具有典型的示范意義。