地方環(huán)境立法創(chuàng)新的基礎與空間

文|李小紅 寧凱惠

環(huán)境保護一直是地方立法的重點領域之一，《立法法》將地方立法權(quán)擴展到設區(qū)的市并明確環(huán)境保護為地方立法的基本領域之后，地方環(huán)境立法更是快速發(fā)展，近幾年的地方環(huán)境立法數(shù)量和質(zhì)量都上了新臺階。創(chuàng)新是地方立法的基本要求，地方環(huán)境立法以貫徹落實國家環(huán)境法律和行政法規(guī)為使命，也需要不斷創(chuàng)新才能真正完成這一使命，并保持自身活力，引領并服務于地方環(huán)境保護實踐。

地方環(huán)境立法創(chuàng)新的重要意義與雙階層級

社會不斷發(fā)展變化，環(huán)境保護的社會需求和實現(xiàn)條件也在不斷變化，環(huán)境法律制度需要不斷創(chuàng)新發(fā)展，才能適應社會實際需要并保持預見性、引領環(huán)境保護實踐。相對而言，國家立法需要更加抽象并保持穩(wěn)定性，地方立法則應當在國家法的框架下不斷創(chuàng)新、發(fā)展新制度、完善具體規(guī)則，為國家法的發(fā)展探索可能的空間?；谶@一定位，創(chuàng)新是地方立法的活力之源、立足之本，地方環(huán)境立法也須立足于制度創(chuàng)新完成落實國家環(huán)境法律法規(guī)的任務。

地方環(huán)境立法的創(chuàng)新應當在位階高低不同的兩個層次展開。一是操作性的創(chuàng)新，即針對國家法律和行政法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的制度，展開具體的操作規(guī)則設計，形成環(huán)境行政管理的具體操作規(guī)則。二是開拓性的創(chuàng)新，即在國家法律和行政法規(guī)未規(guī)定明確制度的領域，根據(jù)法律基本原則和實踐需要，進行創(chuàng)設性的制度試驗，填補國家法上的制度空白。前者是經(jīng)常被忽視但其實具有重要價值、對環(huán)境保護實踐具有決定意義的創(chuàng)新；后者是更具有典型性、通常所理解的創(chuàng)新，但須把握一定的限度。地方環(huán)境立法不能忽視或者偏重其中的一個方面，應當兩者兼顧、相互配合完成地方環(huán)境保護法律制度的構(gòu)建。

在充分認識地方環(huán)境立法創(chuàng)新的意義，把握不同層次的創(chuàng)新的基礎上，需要厘清地方環(huán)境立法創(chuàng)新的基礎，才能充分發(fā)掘地方環(huán)境立法創(chuàng)新的空間，制定高質(zhì)量的地方環(huán)境立法、推動我國環(huán)境保護工作順利開展。

地方環(huán)境立法創(chuàng)新的基本理念和法律依據(jù)

地方環(huán)境立法創(chuàng)新需要建立在貫徹法律基本原則、適應環(huán)境保護實踐、依據(jù)上位法基本規(guī)定的基礎之上。

地方環(huán)境立法創(chuàng)新不能脫離地方環(huán)境保護實踐。地方環(huán)境立法創(chuàng)制或者細化環(huán)境法律制度的目的在于規(guī)范、約束和引導環(huán)境保護實踐，脫離實踐的立法創(chuàng)新將成為無本之木、無源之水，無論理論上多么自洽都不能算有意義的創(chuàng)新。地方環(huán)境立法的創(chuàng)新應當立足于各地的環(huán)境保護實踐需求，根據(jù)本地的資源稟賦、環(huán)境基礎、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及社會期望等現(xiàn)實因素展開，立足于解決本地已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境保護、資源開發(fā)利用問題以及環(huán)境保護相關(guān)社會糾紛，并通過預測環(huán)境保護的未來方向引領本地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、不斷改善本地的環(huán)境質(zhì)量、提升自然資源保護水平。在這一過程中需要對國家法的細化和解釋做出適應本地特征的選擇，根據(jù)本地實際需要選擇重點的環(huán)境保護立法領域，解決當?shù)嘏c環(huán)境相關(guān)社會矛盾和問題。

地方環(huán)境立法創(chuàng)新不能違背法律的基本原則和精神。法律的基本原則和精神是地方立法創(chuàng)新的軟約束，在地方環(huán)境立法中必須避免違背法律基本原則和精神的規(guī)則出現(xiàn)。由于地方立法的規(guī)則更明確、操作性更強，很容易被作為直接的依據(jù)加以執(zhí)行和運用，一般人也難以判斷其是否違反法律原則和精神。因此，地方環(huán)境立法的制定者更應當嚴格把關(guān)，在深入理解、準備把握法律基本原則和精神特別是環(huán)境法律原則和精神的基礎上，設計具有創(chuàng)新意義的地方環(huán)境法律制度。

地方環(huán)境立法創(chuàng)新不能突破上位法的要求和限制。上位法的規(guī)定構(gòu)成地方立法創(chuàng)新的硬約束，與上位法規(guī)定相沖突的地方立法規(guī)定是無效的。在上位法確定的制度框架之下，地方環(huán)境立法可以開展科學合理、適應實際的制度創(chuàng)新。具體來說，需要在這幾個方面遵守上位的約束。一是不能違背上位法的制度目標。環(huán)境法律制度都有特定的目標。地方環(huán)境立法對上位法制度的細化規(guī)定需要有利于制度目標的落實，在效率和公平方面都不能與上位法背道而馳。二是不能擴大上位法的約束范圍。法律法規(guī)確立的制度都有相對明確的主體范圍、事務范圍，地方環(huán)境立法在制定具體規(guī)則時不能隨意擴大上位法約束的主體范圍，增加單位和個人的法律義務；也不能“搭便車”增加制度約束的事務范圍，將不符合上位法規(guī)定的事務納入法律禁止或者限制的范圍。三是不能遺漏上位法的限制性規(guī)定。當然，在上位法規(guī)定比較抽象、需要具體化為地方立法規(guī)則的時候，地方立法制定者可以做出一定的取舍選擇，但這些取舍一定要立足于對上位法規(guī)定的合理解釋，盡量遵從上位法的立法本意，有助于實現(xiàn)其制度目標。

地方環(huán)境立法創(chuàng)新的基本定位和重點領域

明確了地方環(huán)境立法創(chuàng)新的基礎，還需要進一步發(fā)現(xiàn)其創(chuàng)新的空間、具體做好地方環(huán)境法律規(guī)則的設計。具體來說，地方環(huán)境立法的創(chuàng)新需要明確其針對具體制度、填補立法空白的基本定位，并且根據(jù)各地實際需要確定具體的地方環(huán)境立法重點領域。

地方環(huán)境立法應當堅持針對具體制度設計創(chuàng)新性的操作規(guī)則、針對上位法的立法空白設計創(chuàng)新性的引領制度，在地方立法創(chuàng)新的兩個層次上都有作為。首先，地方環(huán)境立法要致力于貫徹落實《環(huán)境保護法》以及各環(huán)境單行法、環(huán)境行政法規(guī)規(guī)定的基本制度。基于這一定位，地方環(huán)境立法特別是設區(qū)的市不宜再制定與國家法對應的地方立法，而應當針對國家法規(guī)定的基本環(huán)境保護法律制度，制定具體制度操作規(guī)則。其次，地方環(huán)境立法應當在國家法未規(guī)定的制度領域下功夫，創(chuàng)制實驗性、前瞻性的環(huán)境保護制度，為國家立法積累經(jīng)驗、填補當前的上位法立法空白。當然，填補立法空白的地方立法須注意其創(chuàng)新不違背法律原則和精神，開展雖無直接法律依據(jù)但有抽象法律依據(jù)的創(chuàng)新。

基于上述分析和當前地方環(huán)境保護、環(huán)境立法的實踐，可以從不同角度發(fā)掘和確定地方環(huán)境立法的重點領域，各地已經(jīng)開展的環(huán)境立法基本反映了社會的環(huán)境法制需求，但也需要更具前瞻性和理論高度、更切合實際的調(diào)整。綜合來看，環(huán)境行政處罰的職權(quán)分配和規(guī)范約束、環(huán)境標準和總量控制等環(huán)境法基本制度的操作規(guī)則、各地特殊自然區(qū)域的保護等應當成為地方環(huán)境立法的重點領域。