政策性金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化運(yùn)作的邊界

郭宏宇

編者按：商業(yè)化運(yùn)作是當(dāng)前政策性金融機(jī)構(gòu)的主要改革方向。但是，商業(yè)化運(yùn)作并非無限向商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)靠攏，使得政策性金融機(jī)構(gòu)變?yōu)榧兇獾纳虡I(yè)性金融機(jī)構(gòu)甚至比商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)更加商業(yè)化的機(jī)構(gòu)。這就需要為政策性金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化運(yùn)作設(shè)定邊界，使其真正有效地開展政策性金融業(yè)務(wù)。本文借鑒了日本政策投資銀行的商業(yè)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為治理機(jī)制要始終以重大經(jīng)營(yíng)方針的決定權(quán)為邊界，負(fù)債業(yè)務(wù)要始終以政府信用和資金的充分運(yùn)用為邊界，資產(chǎn)業(yè)務(wù)要始終以商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的有效區(qū)間為邊界，這才能使得政策性金融機(jī)構(gòu)在商業(yè)化運(yùn)作改革中保持政策性業(yè)務(wù)的“初心”。

商業(yè)化運(yùn)作是政策性金融機(jī)構(gòu)提高政策性金融資源使用效率的必由之路。當(dāng)前，全球主要經(jīng)濟(jì)體的政策性金融機(jī)構(gòu)大多進(jìn)行了商業(yè)化改革，在財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)等方面向商業(yè)銀行靠攏，部分政策性金融機(jī)構(gòu)則直接改制為商業(yè)銀行。但是，商業(yè)化改革的主要目的并非取消政策性金融業(yè)務(wù)，而是提高政策性金融資源的使用效率，所以商業(yè)化改革后的政策性銀行也并非是純粹意義上的商業(yè)銀行。因此，商業(yè)化運(yùn)作后的政策性金融機(jī)構(gòu)需要在治理機(jī)制和經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)方面設(shè)定邊界，以避免商業(yè)性業(yè)務(wù)對(duì)政策性業(yè)務(wù)的侵蝕，從而確保政策性金融資源用于政策性項(xiàng)目并實(shí)現(xiàn)政府的政策意圖。

治理機(jī)制邊界：重大經(jīng)營(yíng)方針的決定權(quán)

商業(yè)化運(yùn)作必然伴隨著治理機(jī)制的改革。與商業(yè)化之前相比，政策性金融機(jī)構(gòu)在公司治理方面以股東的訴求來代替行政命令，并通過“股東大會(huì)—董事會(huì)”的治理機(jī)制來保證其經(jīng)營(yíng)符合股東的訴求。但是，即使政府在政策性金融機(jī)構(gòu)占據(jù)100%的股權(quán)，政策意圖也難以在完全商業(yè)化的公司治理模式下得到充分體現(xiàn)。原因之一，是政策性金融與股東權(quán)益最大化目標(biāo)存在根本的沖突——前者的著眼點(diǎn)是社會(huì)利益，后者的著眼點(diǎn)是股東自身的利益，而商業(yè)化的公司治理模式，是建立在對(duì)股東自身利益的有效衡量及經(jīng)營(yíng)者行為與股東利益的有效關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)之上的。原因之二，是股東角色的虛化——政府需要選擇代理人來擔(dān)任股東，導(dǎo)致在“股東—經(jīng)營(yíng)者”之外又增加了“政府—股東”的“委托—代理”問題。此外，如果以民營(yíng)化為方向進(jìn)一步推進(jìn)商業(yè)化運(yùn)作，則可能在政策性金融機(jī)構(gòu)引入非政府股東，股東大會(huì)和董事會(huì)更難以代表政府來完全實(shí)現(xiàn)政策意圖。

因此，政府需要被賦予重大經(jīng)營(yíng)方針的決定權(quán)，以避免商業(yè)化運(yùn)作之后商業(yè)性業(yè)務(wù)對(duì)政策性業(yè)務(wù)的侵蝕。這通常是通過立法或授權(quán)立法中的超級(jí)治理權(quán)限來實(shí)現(xiàn)的。日本政策投資銀行的成立以《株式會(huì)社日本政策投資銀行法》為法律依據(jù)。在該法律第三章《雜則》中，主務(wù)大臣作為政府的代表被賦予了監(jiān)督、監(jiān)察方面的巨大權(quán)限，包括重要職務(wù)任命、條款變更、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)及企業(yè)運(yùn)作的基本方針等等。從日本政策投資銀行的治理結(jié)構(gòu)來看，主務(wù)大臣的治理權(quán)限是獨(dú)立于標(biāo)準(zhǔn)的公司治理結(jié)構(gòu)之外并且位居其上的超級(jí)權(quán)限，足以保證在股東大會(huì)不完全代表政府政策意圖時(shí)仍然保持政府對(duì)日本政策投資銀行重大經(jīng)營(yíng)方針的直接干預(yù)能力。

政府對(duì)重大經(jīng)營(yíng)方針決定權(quán)的有效行使建筑在與之相適應(yīng)的業(yè)務(wù)部門設(shè)置之上。當(dāng)賦予政府超級(jí)治理權(quán)限時(shí)，“委托—代理”鏈條進(jìn)一步延長(zhǎng)，加之社會(huì)利益難以通過股價(jià)等指標(biāo)來直觀衡量，公司治理的難度進(jìn)一步增加。為保證重大經(jīng)營(yíng)方針決定權(quán)的有效行使，業(yè)務(wù)部門的績(jī)效需要與政策性金融目標(biāo)有著更加直觀的關(guān)聯(lián)，以便對(duì)業(yè)務(wù)發(fā)展產(chǎn)生有效反饋。因此，按照客戶設(shè)置業(yè)務(wù)部門要比按照業(yè)務(wù)設(shè)置業(yè)務(wù)部門更加適合商業(yè)化的政策性金融機(jī)構(gòu)。作為日本開發(fā)銀行的繼承者，日本政策投資銀行的政策性業(yè)務(wù)主要是振興產(chǎn)業(yè)與發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，其業(yè)務(wù)部門同樣按照客戶所在行業(yè)和所在地區(qū)進(jìn)行設(shè)置，如面向化學(xué)、材料、金屬等行業(yè)的企業(yè)金融第1部和面向北海道地區(qū)的北海道分店等等。這樣，各個(gè)業(yè)務(wù)部門的資源配置便直觀地反映出預(yù)定的經(jīng)營(yíng)方針，各個(gè)業(yè)務(wù)部門的績(jī)效也直接顯示出經(jīng)營(yíng)方針是否得以實(shí)現(xiàn)。至于落實(shí)經(jīng)營(yíng)方針時(shí)的其他政策要求，如《株式會(huì)社日本政策投資銀行法》中專門提出“特定投資業(yè)務(wù)”，則通過與業(yè)務(wù)部門相獨(dú)立的“特定投資業(yè)務(wù)監(jiān)測(cè)板”來進(jìn)行監(jiān)督。（注：特定投資業(yè)務(wù)即通過對(duì)特定事業(yè)活動(dòng)的投資業(yè)務(wù)來發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高其經(jīng)濟(jì)活力和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。）

負(fù)債業(yè)務(wù)邊界：政府信用和資金的充分運(yùn)用

對(duì)負(fù)債業(yè)務(wù)進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，其目的在于通過市場(chǎng)化的方式融入資金，以緩解政府的出資壓力。但是，不依托政府信用的負(fù)債并不適合政策性金融機(jī)構(gòu)，只能作為補(bǔ)充的融資方式。當(dāng)政策性金融業(yè)務(wù)的低效率問題被高度重視的時(shí)候，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的銀行業(yè)務(wù)通常也面臨著金融脫媒的壓力，成為競(jìng)爭(zhēng)中的“紅?！保枰柚婵罟ぞ叩膭?chuàng)新來提高存款利率或是增加存款業(yè)務(wù)中的服務(wù)內(nèi)容，以吸引更多的存款，而商業(yè)銀行在存款工具上的創(chuàng)新能力通常依托其資產(chǎn)管理能力或業(yè)務(wù)的后臺(tái)運(yùn)營(yíng)能力，既有的零售網(wǎng)點(diǎn)規(guī)模更不是政策性金融業(yè)務(wù)所能具備的。

因此，商業(yè)化運(yùn)作之后的政策性金融機(jī)構(gòu)仍然會(huì)在整體上保留對(duì)政府信用與資金的依賴，以保證其融資能力并形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而具有顯著區(qū)別于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的負(fù)債結(jié)構(gòu)。盡管由于各個(gè)國(guó)家金融市場(chǎng)存在差異，對(duì)政府信用和資金的依賴方式也會(huì)不同，但是在高度依賴政府信用和資金這一點(diǎn)上所有的政策性金融機(jī)構(gòu)都是高度一致的。日本政策投資銀行的負(fù)債結(jié)構(gòu)尤其典型。由于日本公司債券市場(chǎng)相對(duì)不發(fā)達(dá)，對(duì)直接的財(cái)政資金的依賴程度顯著高于政府信用。2018財(cái)年末，日本政策投資銀行的借款占全部負(fù)債的比重為62%，遠(yuǎn)高于其他負(fù)債類別（如圖1）。其中，來自財(cái)政投融資基金的借款為45，244.59億日元，占全部借款的比重為53.68%。因此，日本政策投資銀行的融資對(duì)政府資金有著極高的依賴程度。

即使是市場(chǎng)化方式發(fā)行債券，政策性金融機(jī)構(gòu)也對(duì)政府信用高度依賴，表現(xiàn)為債券發(fā)行極端依賴政府提供的顯性或隱性擔(dān)保。日本的債券分為“債券”和“社債”兩個(gè)大的類別，前者包括政府保證債券和政府機(jī)構(gòu)債券，后者包括普通公司債券和特定公司債券。在日本政策投資銀行發(fā)行的債券之中，比重最高的是政府保證債券，此類債券無論有無第三方的擔(dān)保，均由政府作為最終的擔(dān)保方，是顯性的政府信用。公司債券雖然在名義上沒有政府擔(dān)保，但是在日本政策投資銀行發(fā)行的公司債券中，比重最高的是無擔(dān)保債務(wù)，而無擔(dān)保的債券通常只有在隱含著政府擔(dān)保時(shí)才會(huì)被市場(chǎng)所接受，所以公司債券在實(shí)質(zhì)上具有政府所提供的隱性政府信用（如表1）。債券發(fā)行對(duì)政府信用的高度依賴表明，政府信用是政策性金融機(jī)構(gòu)不可或缺的融資前提，即使已經(jīng)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，負(fù)債業(yè)務(wù)也會(huì)自然延伸至政府信用充分利用為止。

資產(chǎn)業(yè)務(wù)邊界：商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的有效區(qū)間

資產(chǎn)業(yè)務(wù)是商業(yè)化運(yùn)作的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的主要領(lǐng)域，對(duì)業(yè)務(wù)范圍的界定格外重要?？傮w來看，隨著商業(yè)化運(yùn)作的深入，政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系也從幾乎無競(jìng)爭(zhēng)到適度競(jìng)爭(zhēng)，但是，政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍應(yīng)當(dāng)始終處于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的有效區(qū)間之外。

政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)定位變化決定了資產(chǎn)業(yè)務(wù)邊界的變動(dòng)。從日本開發(fā)銀行到日本政策投資銀行，業(yè)務(wù)定位中越來越凸顯與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)。日本開發(fā)銀行成立初期，業(yè)務(wù)定位為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)重建與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，側(cè)重于補(bǔ)充重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)所需的發(fā)展資金即提供基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金。在資本短缺和民間資本極少涉足基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的背景之下，與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域極少交疊，資產(chǎn)業(yè)務(wù)邊界的問題并不突出。但是，隨著日本開發(fā)銀行的業(yè)務(wù)定位轉(zhuǎn)向推動(dòng)社會(huì)發(fā)展融資、變革產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，其資產(chǎn)業(yè)務(wù)便需要與其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)合作或競(jìng)爭(zhēng)，并且需要借助市場(chǎng)上的金融工具。此時(shí)的資產(chǎn)業(yè)務(wù)邊界問題便逐漸凸顯出來。在日本政策投資銀行成立之后，“地區(qū)、環(huán)境、技術(shù)”成為優(yōu)先領(lǐng)域，其資金運(yùn)用過程更加注重引入新的金融工具、提供金融解決方案，以及帶動(dòng)民間資本共同投資，資產(chǎn)業(yè)務(wù)的邊界也就更需要明確的界定（見表2）。

資產(chǎn)業(yè)務(wù)的邊界即與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)或合作的領(lǐng)域。政策性金融機(jī)構(gòu)的定位通常是“適度”競(jìng)爭(zhēng)，并以“激勵(lì)”“協(xié)作”為主。其中，“激勵(lì)”與“協(xié)作”?傾向于利用市場(chǎng)機(jī)制來間接實(shí)現(xiàn)，如以特定的金融解決方案帶動(dòng)民間資本共同投資，使政策性金融機(jī)構(gòu)成為公共資本與民間資本協(xié)作的連接方與主導(dǎo)者。日本政策投資銀行為不同的業(yè)務(wù)合作制定了不同的運(yùn)作流程。以特定投資業(yè)務(wù)為例，日本政策投資銀行在吸收國(guó)家產(chǎn)業(yè)投資資金之后，一方面向目標(biāo)企業(yè)進(jìn)行資本性投資，另一方面通過補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等方式鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)向目標(biāo)企業(yè)投資。在向目標(biāo)企業(yè)投資時(shí)，日本政策投資銀行采取優(yōu)先股、次級(jí)貸款等方式，既使商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先獲得收益，形成對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的激勵(lì)，又避免了與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上的直接競(jìng)爭(zhēng)。其最終的政策目標(biāo)，也不局限于發(fā)展目標(biāo)企業(yè)，還包括作為目標(biāo)企業(yè)融資來源的創(chuàng)投資本的發(fā)展（如圖2）。

在商業(yè)化改革之后，政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)邊界主要在與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)或合作領(lǐng)域，而不是具體的業(yè)務(wù)類別。主流的政策性金融機(jī)構(gòu)都在試圖向全部的資產(chǎn)業(yè)務(wù)類別擴(kuò)展業(yè)務(wù)，以向目標(biāo)企業(yè)提供一整套的金融解決方案。在2008年制定的《第一次中期經(jīng)營(yíng)計(jì)劃》中，日本政策投資銀行提出向客戶提供投融資一體型的無縫解決方案。這一方案涵蓋了商業(yè)銀行業(yè)務(wù)和投資銀行業(yè)務(wù)，包括信用貸款、擔(dān)保貸款、次級(jí)貸款、夾層貸款、可轉(zhuǎn)換貸款等一系列貸款及優(yōu)先股、償還型股票、普通股等一系列股權(quán)投資工具，幾乎所有可用的金融工具都包含在內(nèi)（如圖3）。

以競(jìng)爭(zhēng)或合作領(lǐng)域?yàn)檫吔绲馁Y產(chǎn)業(yè)務(wù)邊界劃定方式有著深刻的金融背景，即資本由短缺轉(zhuǎn)為過剩。在資本短缺時(shí)期，長(zhǎng)期資金非常匱乏，政策性金融（尤其是開發(fā)性金融）起到了彌補(bǔ)長(zhǎng)期資金的作用。與之相應(yīng)，資產(chǎn)業(yè)務(wù)以長(zhǎng)期低息貸款（開發(fā)貸款）、認(rèn)購公司債券和向落后地區(qū)的直接股權(quán)投資為主，與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)極少業(yè)務(wù)交疊。但是，在資本過剩時(shí)期來臨之后，企業(yè)不再單純需要資金，而是需要更具有激勵(lì)性，并且與其經(jīng)營(yíng)模式相適應(yīng)的投融資一體化方案。政策性金融資源也不再與民間資本獨(dú)立并行，而是相互混合、相互關(guān)聯(lián)。

正是以競(jìng)爭(zhēng)或合作領(lǐng)域作為資產(chǎn)業(yè)務(wù)的邊界，所以盡管政策性金融機(jī)構(gòu)可以開展多種類型的資產(chǎn)業(yè)務(wù)，并且許多資產(chǎn)業(yè)務(wù)具有更高的收益率，貸款仍然是政策性金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)業(yè)務(wù)的主要組成部分。政策性金融總是避免和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的大規(guī)模直接競(jìng)爭(zhēng)，而是在引領(lǐng)民間資本的同時(shí)，僅保持“適當(dāng)”的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，并向商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)提供各種經(jīng)驗(yàn)技術(shù)支持。就日本政策投資銀行而言，盡管《株式會(huì)社日本政策投資銀行法》允許其開展廣泛的資產(chǎn)業(yè)務(wù)，但是其主要資產(chǎn)業(yè)務(wù)也仍然集中于貸款（如表3），只是在貸款的行業(yè)上向其業(yè)務(wù)定位所對(duì)應(yīng)的核心產(chǎn)業(yè)高度傾斜。

對(duì)我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化運(yùn)作的啟示

政策性金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化運(yùn)作邊界是不斷變動(dòng)的，但是其基本原則不變，即治理機(jī)制要始終以重大經(jīng)營(yíng)方針的決定權(quán)為邊界，負(fù)債業(yè)務(wù)要始終以政府信用和資金的充分運(yùn)用為邊界，資產(chǎn)業(yè)務(wù)要始終以商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的有效區(qū)間為邊界。

治理機(jī)制方面，我國(guó)的政策性金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定相應(yīng)的監(jiān)督管理辦法，提出了具體的公司治理并建立與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)一致的治理機(jī)制。但是，正如前文所分析，“政府—股東”的“委托—代理”問題仍然存在，在授權(quán)之后，政府對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的控制大多只能通過事后檢查或?qū)徲?jì)來實(shí)現(xiàn)。因此，我國(guó)仍然需要通過專門的立法賦予政府超級(jí)治理權(quán)限，以對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)及運(yùn)作的基本方針進(jìn)行直接的干預(yù)。

負(fù)債業(yè)務(wù)方面，商業(yè)化之后的政策性金融機(jī)構(gòu)仍然要依托其政府信用優(yōu)勢(shì)，成為商業(yè)化進(jìn)程相對(duì)較弱的領(lǐng)域。具體而言，一是不鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入存款市場(chǎng)，在債券市場(chǎng)融資時(shí)也維持其獨(dú)特的金融債券的類別，以形成和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)債券相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng);二是充分挖掘政府信用的潛力，盡可能擴(kuò)大融資空間并降低融資成本;三是將政策性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)充分納入中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的考量，避免大規(guī)模融資所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)過度擴(kuò)張。

資產(chǎn)業(yè)務(wù)方面，在發(fā)展多種資產(chǎn)業(yè)務(wù)的同時(shí)注重和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的協(xié)作，并避免與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)重疊與競(jìng)爭(zhēng)。具體而言，一是鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展多種形式的貸款業(yè)務(wù)、股權(quán)業(yè)務(wù)，以至風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)務(wù)，并鼓勵(lì)發(fā)展投融資一體型業(yè)務(wù);二是鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的協(xié)作，促使其建立較為成熟的協(xié)作模式與協(xié)作流程;三是評(píng)估政策性金融機(jī)構(gòu)開展各類資產(chǎn)業(yè)務(wù)時(shí)同商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，并將政策性金融機(jī)構(gòu)的資源從競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的領(lǐng)域退出，投入到與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)更少競(jìng)爭(zhēng)或更具備互補(bǔ)性的領(lǐng)域。

（作者單位：外交學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)院）