漢中漢江流域水環(huán)境保護(hù)的法律思考

梁惠

漢中漢江段是國家和省內(nèi)南水北調(diào)工程的重要水源地。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)，是保護(hù)好水環(huán)境的重要手段。樹立依法治水的理念，建立完善的法律體系以及強(qiáng)有力的執(zhí)法力度和管理手段，對保護(hù)好漢中漢江段水環(huán)境至關(guān)重要。

在工業(yè)文明的發(fā)展過程中，受人類中心思想的支配，人們認(rèn)為自然資源是我們理所應(yīng)當(dāng)免費(fèi)享受的。我們賴以生存的存量有限的淡水資源，由于人口增多，經(jīng)濟(jì)粗放式發(fā)展，水資源被無度使用。這種無度地使用水資源導(dǎo)致的惡果是，人均水資源占有量愈來愈少。人類的發(fā)展要遵循與自然的和諧共生，也不能無視自己的足跡，水資源的保護(hù)刻不容緩。

漢中漢江流域水環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)分析

漢江是長江最大的支流，全長1537公里，總流域面積9.52萬平方公里。漢中市水資源豐富，全市多年平均自產(chǎn)徑流量144.1億立方米，其中漢江流域99.8億立方米，占69.3%;多年平均地下水資源量31.75億立方米，其中漢江流域23.84億立方米，地表水與地下水重復(fù)計算量29.6億立方米;多年平均水資源總量146.25億立方米，其中漢江流域102.53億立方米，占70.1%。此外，漢中市還有73.5億立方米的入境水，全市人均自產(chǎn)水資源量近4000立方米，約為全國和全省人均的兩倍和三倍。國家南水北調(diào)中線工程水源地丹江口水庫69%的水來源于漢水源區(qū)。因此，漢中漢江水源區(qū)水質(zhì)質(zhì)量問題，是關(guān)系到南水北調(diào)工程是否順利實(shí)施，漢中漢江流域水生態(tài)環(huán)境是否得以保護(hù)的問題。

漢中漢江水環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀分析

（一）水環(huán)境質(zhì)量

根據(jù)漢中市環(huán)保局2017年發(fā)布的全市水環(huán)境質(zhì)量檢測結(jié)果，2017年上半年全市監(jiān)測的55個河流、湖庫斷面（點(diǎn)位）均為Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)。與上年同期相比，水質(zhì)無明顯變化。

漢江干流8個斷面中，烈金壩斷面為Ⅰ類水質(zhì)，漢江橋閘斷面為Ⅲ類水質(zhì)，其余6個斷面均為Ⅱ類水質(zhì)，同比水質(zhì)保持穩(wěn)定。漢江支流29個斷面均為Ⅱ類水質(zhì)，濂水河濂水橋斷面同比水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)，其余斷面水質(zhì)保持穩(wěn)定。嘉陵江干流4個斷面均為Ⅱ類水質(zhì)，同比水質(zhì)保持穩(wěn)定。嘉陵江干流10個斷面中，八渡河譚家院斷面為Ⅰ類水質(zhì)，八渡河入嘉陵江口斷面為Ⅲ類水質(zhì)，東渡河入嘉陵江口斷面氨氮超過水域功能區(qū)劃Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)0.81倍，為Ⅲ類水質(zhì)，其余7個斷面均為Ⅱ類水質(zhì)。東渡河入嘉陵江口斷面同比水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)，其余斷面水質(zhì)保持穩(wěn)定。

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，漢中市工業(yè)廢水的排放量逐年增大，而且分布的面也在不斷擴(kuò)大。這些工業(yè)廢水含有比較多的化學(xué)成分，由于成分復(fù)雜、也是非常不易凈化、難以處理。近年來，隨著《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)保法律法規(guī)的力度加大，限期治理污染嚴(yán)重的污染源，查處環(huán)境違法行為，水環(huán)境質(zhì)量得到改善，但是仍存在不少的問題，環(huán)境保護(hù)的形勢仍然嚴(yán)峻。

（二）工業(yè)污染物排放和處理現(xiàn)狀

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，漢中城市生活污水年生產(chǎn)量最高達(dá)4000萬噸，生活污水幾乎直接排入了漢江或漢江支流，嚴(yán)重污染了河流。還有一部分污水滲入地面下，對地下水造成嚴(yán)重污染。“十二五”期間，漢中開展了對沿漢江流域的冶金、醫(yī)藥、化工、建材、食品釀造等工業(yè)企業(yè)廢水、大氣污染源治理工作。完成了12家重點(diǎn)企業(yè)廢水治理項目、8家重點(diǎn)企業(yè)（生產(chǎn)線）脫硝工程項目，并關(guān)停58家污染嚴(yán)重企業(yè)，淘汰18條落后工藝生產(chǎn)線。全市11個縣建成城市生活污水、生活垃圾處理廠并投入運(yùn)行;全市176個鎮(zhèn)（辦）中，16個鎮(zhèn)（辦）建成生活污水處理設(shè)施，145 個鎮(zhèn)（辦）對居民生活垃圾進(jìn)行收集轉(zhuǎn)運(yùn)。截至2016年底，漢中市城鎮(zhèn)生活污水處理得到極大改善，污水處理率達(dá)到了89%，全市城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達(dá)到100%。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和處理現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是農(nóng)家肥被農(nóng)藥、化肥取代，從而污染了土壤以及漢江河流水體環(huán)境。二是農(nóng)村生活的極速變化，生活垃圾、生活污水的排出量也隨之增加，對漢江的水體質(zhì)量產(chǎn)生極大的影響。三是漢江流域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事的生產(chǎn)印染、造紙、化工、建材等都屬于技術(shù)含量低的高污染行業(yè)。據(jù)漢中市環(huán)保局官方資料顯示，到2017年底，全市化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放總量分別為41072噸、33572噸、6892噸和31583噸，分別比2010年減少了8744噸、4874噸、1028噸和3218噸，較2013年下降17.5%、12.6%、12.9%和9.2%，超額完成省政府下達(dá)的“十二五”污染減排任務(wù)。

（四）水土流失治理現(xiàn)狀

由于自然、人為和其他因素的影響，雖然經(jīng)過多年的持續(xù)治理，漢中市水土流失問題還比較嚴(yán)重。依據(jù)《全國水土保持規(guī)劃國家級水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)復(fù)核劃分成果》，漢中市的11個縣區(qū)均位于丹江口庫區(qū)及上游國家級水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)內(nèi)。根據(jù)最新衛(wèi)星圖片資料顯示，漢中市尚有水土流失面積5902平方公里，涉及11個縣區(qū)，年土壤侵蝕總量高達(dá)3900萬噸。嚴(yán)重的水土流失，給居住環(huán)境帶來的是洪水頻發(fā)、山體崩塌、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生。這些自然災(zāi)害致使大量的泥沙進(jìn)入河道，沖向下游，還會危及河段流域生態(tài)安全，從而南水北調(diào)也面臨危機(jī)。

完善漢中漢江段水環(huán)境保護(hù)法律制度的建議

（一）完善漢中漢江段水環(huán)境保護(hù)的法律體系

要改善和加強(qiáng)水環(huán)境的保護(hù)就必須修訂和完善相關(guān)的法律、法規(guī)，為水環(huán)境保護(hù)提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。對一些不適宜或存在嚴(yán)重缺陷的法律法規(guī)應(yīng)及時進(jìn)行修改或廢除，及時填補(bǔ)水環(huán)境保護(hù)中的法律盲點(diǎn)的空白。從目前漢中水源區(qū)環(huán)境立法來看，明顯很欠缺，當(dāng)然，這也是我國區(qū)域環(huán)境立法普遍存在的問題。我認(rèn)為，首先要盡快建立起《漢中漢江水環(huán)境與資源保護(hù)條例》以及《漢中可持續(xù)發(fā)展條例》，對沒有進(jìn)行環(huán)境影響項目評價的建設(shè)項目，不允許擅自開工;對污染嚴(yán)重的企事業(yè)應(yīng)責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)等。其次，應(yīng)充分考慮法律法規(guī)實(shí)際應(yīng)用性，要具有可操作性，為漢中漢江水環(huán)境保護(hù)的法制建設(shè)提供長效可行的法制機(jī)制。

（二）建立依法治水的理念以及特定流域的法律體系

盡管我們國家有《環(huán)境法》《水法》《河道管理條例》等法律，都涉及了對水流域環(huán)境資源的保護(hù)，但是作為區(qū)域特征的漢中漢江段卻沒有專門的、具有可操作性的管理法律法規(guī)。2015年4月，國家出臺了《水污染防治行動計劃》，簡稱“水十條”。漢中漢江段，專門成立了流域管理機(jī)構(gòu)并制訂、實(shí)施了漢江流域污染防治三年行動計劃;另外，也實(shí)行了“河長制”，讓黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭，落實(shí)屬地責(zé)任，對該區(qū)域的水環(huán)境進(jìn)行修復(fù)、改善的制度。河長制，讓無人管、被肆意污染的河流得到了有效的管理和保護(hù)。這些制度的相繼出臺，產(chǎn)生了一定的約束力，但相配套的、系統(tǒng)的法律體系有待建立。因此借鑒美國對區(qū)域河流的管理、保護(hù)的辦法，其最大的特點(diǎn)就是給予流域管理機(jī)構(gòu)立法保障。

（三） 完善漢江流域水環(huán)境保護(hù)的管理手段。

首先，從目前漢中水源區(qū)環(huán)境立法來看，明顯很欠缺，當(dāng)然，這也是我國區(qū)域環(huán)境立法普遍存在的問題。所以，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域特點(diǎn)，建立起漢中漢江區(qū)域的生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)條例，其具體的措施要對沿漢江的建設(shè)項目嚴(yán)格管理，如允許開工建設(shè)的，應(yīng)該通過環(huán)境影響項目評價，對沒有進(jìn)行環(huán)境影響項目評價的建設(shè)項目，不能讓其開工;沿江采砂、采礦等企業(yè)，應(yīng)制定相應(yīng)的條例與標(biāo)準(zhǔn)，如有對河流污染嚴(yán)重的企事業(yè)，應(yīng)責(zé)令限制停產(chǎn)并有對應(yīng)的處罰條例，以保證水源區(qū)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

其次，完善河長制、湖長制的法律地位。河長制、湖長制的施行是踐行習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”，落實(shí)綠色發(fā)展理念，保護(hù)漢江生態(tài)環(huán)境的重要手段。國家在《水污染防治法》中已經(jīng)作出了相應(yīng)的規(guī)定，但為了維護(hù)漢江河水的生態(tài)健康，應(yīng)通過法律形式進(jìn)一步規(guī)范河長制、湖長制，以強(qiáng)化對河、湖管理保護(hù)的法律責(zé)任。

最后，建議完善環(huán)境影響評價制度。漢中漢江周邊，很多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目，尤其是畜禽養(yǎng)殖業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，對水環(huán)境會產(chǎn)生很大的影響。但是目前我國環(huán)境影響評價對象體系還沒有包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目。所以，要將一些對水環(huán)境會產(chǎn)生影響的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目納入環(huán)境影響評價對象之列。

（四）加強(qiáng)漢中漢江水環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法力度

必須加大水源區(qū)生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法監(jiān)管力度。這就要求在執(zhí)法過程中一定要有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，一切行為都要以法律為準(zhǔn)繩，任何超越法律允許的范圍，都將受到法律的制裁。一是當(dāng)?shù)卣淹怀霏h(huán)境問題作為環(huán)保目標(biāo)責(zé)任考核的重要內(nèi)容來對待，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。環(huán)境保護(hù)部門要做好生態(tài)和環(huán)境污染方面的執(zhí)法監(jiān)管工作，依法督促企業(yè)把環(huán)境保護(hù)的責(zé)任措施落到實(shí)處。二是在執(zhí)法監(jiān)管上，重點(diǎn)排查水源區(qū)排污單位污染排放及環(huán)境守法、各類資源開發(fā)利用活動對生態(tài)環(huán)境影響、違法違規(guī)建設(shè)項目清理。要完善環(huán)境執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，對惡意違法行為，必須依法從嚴(yán)從重處罰，對涉嫌犯罪的要及時移送司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。

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作者簡介

梁 惠 中共漢中市漢臺區(qū)委黨校講師