城市化進(jìn)程中的基層社會(huì)治理動(dòng)向之特殊形態(tài)社區(qū)治理

陳承新

城市化必須科學(xué)合理地規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)，有序發(fā)展，不能運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)。面向現(xiàn)實(shí)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，改善村改居社區(qū)的治理方式、治理環(huán)境、治理?xiàng)l件，實(shí)現(xiàn)村改居社區(qū)的有效治理，才能為城市化的進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

一、歷史視角下的城市化和特殊形態(tài)社區(qū)

談?wù)撝袊幕鶎由鐣?huì)治理，需要通透縱深的大歷史觀，需要把基層社會(huì)治理放到歷史長河中去考量和評價(jià)。從歷史發(fā)展角度考量基層社會(huì)治理，無法回避城市化這一歷史背景。

隨著現(xiàn)代化的生發(fā)和深入，城市化的洪流展現(xiàn)出勢不可擋之勢，它不僅在城市的周邊區(qū)域擴(kuò)展，而且也沖向以前曾經(jīng)封閉的小村。早在19世紀(jì)，置身于工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中的馬克思就在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判》中敏銳指出，“現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化，而不像古代，是城市鄉(xiāng)村化。”1

中國的城市化主要是在國家行政力量推動(dòng)下進(jìn)行的，特別是地方政府所推動(dòng)的城市化。這與歐美國家的城市化路徑有著很大的不同。歐美國家的城市化和工業(yè)化基本相伴而生，也成為現(xiàn)代化的兩個(gè)顯著特征?！暗谝淮巍⒌诙纬鞘谢顺钡膭?dòng)力完全靠工業(yè)化推動(dòng)，第三次浪潮是工業(yè)化和全球化，而我國的城市化同時(shí)伴隨著工業(yè)化、信息化、全球化和市場化，城市化動(dòng)力與前兩次相比更為復(fù)雜?！?中國很多地區(qū)的城市化，特別是內(nèi)陸地區(qū)，主要是以城市土地?cái)U(kuò)展的方式開展，類似“攤大餅”城市化。這種城市化沒有同等規(guī)模的工業(yè)化陪伴，沒有當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，沒有人的城市化，隨之帶來農(nóng)民就業(yè)難、土地資源浪費(fèi)、新建城鎮(zhèn)社區(qū)治理混亂等許多問題。對應(yīng)不同的人群和社區(qū)資源，這般城市化進(jìn)程也孕育產(chǎn)生了很多不同于以往體制下的、具備特殊形態(tài)的社區(qū)，它們的治理方式、治理制度、治理績效和挑戰(zhàn)應(yīng)對也成為當(dāng)代中國基層社會(huì)治理必須直面的話題。換言之，城市化進(jìn)程中的基層特殊形態(tài)社區(qū)治理動(dòng)向也影響著當(dāng)代中國基層社會(huì)治理的形態(tài)、績效和走向。

上述特殊形態(tài)社區(qū)中有一類突出的產(chǎn)物。因城市區(qū)域擴(kuò)展而被動(dòng)卷入城市的村莊就有了一個(gè)中國特色的名字——“村改居”社區(qū)，居住在城市社區(qū)卻不是市民，也不享有市民所獲得的國家提供的各種保障。作為居住在城市的農(nóng)民，生活在祖先耕作了幾千年的土地上，卻再也沒有一寸土地可以讓他耕耘、播種、收獲，享受農(nóng)耕之樂。這就是村改居社區(qū)和它的居民，非農(nóng)非工，非城非鄉(xiāng)，徘徊在城鄉(xiāng)之間的社區(qū)和它的居民。這種復(fù)雜性也使這種類型的社區(qū)治理既不同于鄉(xiāng)村社區(qū)的治理，也不同于城市社區(qū)的治理。

二、村改居特殊形態(tài)社區(qū)治理的主要問題

社區(qū)的性質(zhì)決定著社區(qū)的治理方式，村改居社區(qū)的復(fù)雜性，決定了治理的困難性。村改居社區(qū)呈現(xiàn)出居住社區(qū)化、生活城市化、職業(yè)非農(nóng)化的特點(diǎn)，城市管理者正努力采取各種措施促使其向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型。但從村委會(huì)轉(zhuǎn)為居委會(huì)，需要什么條件，經(jīng)過什么程序，《村委會(huì)組織法》和《居委會(huì)組織法》并沒有作出詳細(xì)明確的規(guī)定。即使有一般性的文件規(guī)定，實(shí)際操作和執(zhí)行也存在問題。因此，在村委會(huì)改為居委會(huì)的過程中，雖然社區(qū)的名稱改了，但新瓶裝舊酒，治理的結(jié)構(gòu)、治理的方式?jīng)]有較大改變，原有的鄉(xiāng)村非制度因素沒有規(guī)范，這是很多村改居社區(qū)治理績效欠佳的主要原因。

具體而言，首先是規(guī)制供給不足。表現(xiàn)之一是對村改居居民社會(huì)保障的規(guī)制供給不足。例如，中部地區(qū)X市村改居居民雖然在戶籍上轉(zhuǎn)成了非農(nóng)業(yè)戶口，但并沒有享受到市民應(yīng)有的待遇。他們的醫(yī)療保險(xiǎn)仍然要參加新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)也是參加新農(nóng)合社會(huì)保險(xiǎn)。在村改居社區(qū)中，由于X市財(cái)政能力的限制，村改居社區(qū)居民無法享受城鎮(zhèn)居民應(yīng)該享有的失業(yè)救濟(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生保健、教育等社會(huì)保障。

村改居社區(qū)居民在基本保障不穩(wěn)定的情況下，在社區(qū)治理的許多方面不和有關(guān)治理者配合，甚至由于很小的治理失誤就會(huì)導(dǎo)致一些居民上訪或鬧事。因此，政府應(yīng)提供一定的制度救濟(jì)，如農(nóng)民就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)制度、基本醫(yī)療保障制度、最低生活保障制度等，以減緩村改居社區(qū)居民的生活保障焦慮，保持社會(huì)的穩(wěn)定有序。如果政府不提供最低社會(huì)保障金，失去土地后，沒有多少城市謀生技能的村改居居民在面向未來時(shí)只能一片茫然。

其次，村改居社區(qū)黨組織建設(shè)滯后。表現(xiàn)之一是新黨員發(fā)展困難。例如，X市是農(nóng)業(yè)大市，外出務(wù)工人員較多，村改居社區(qū)40歲以下黨員幾乎為零，三年內(nèi)大部分村改居社區(qū)沒有發(fā)展新黨員?；鶎狱h支部領(lǐng)導(dǎo)人員文化水平低、年齡大，除個(gè)別上級(jí)下派的黨支書外，90%以上只有初中文化且平均年齡都在55歲以上。這種組織狀態(tài)和領(lǐng)導(dǎo)人員素質(zhì)肯定跟不上形勢發(fā)展，使黨在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位和能力受到影響。居委會(huì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)和黨支部差不多。

再次，村改居社區(qū)的治理者治理方式和觀念落后，治理能力不足。治理結(jié)構(gòu)的知識(shí)水平和領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)決定社區(qū)治理水平有限，致使農(nóng)民無法得到應(yīng)該享受的發(fā)展成果，這是村改居社區(qū)治理面臨的主要問題。

此外，非制度化的組織參與影響也不容小覷。村改居社區(qū)既由鄉(xiāng)村改制而來，家族對社區(qū)治理的影響不可避免。強(qiáng)勢家族在社區(qū)居于壟斷地位，使社區(qū)的各種資源向該家族集中，其他群體的利益必然受到侵蝕。表面上是制度化的治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行社區(qū)治理，實(shí)質(zhì)上是非制度化的組織進(jìn)行社區(qū)治理，體制內(nèi)的治理者服從和服務(wù)于其家族利益，甚至聽命于家族中掌握資源最多的人，制度化的治理機(jī)構(gòu)組成人員基本上就是強(qiáng)勢家族的人員。除宗族影響村改居社區(qū)的治理外，宗教組織近年來也非?；钴S。宗教是人在困苦無援時(shí)尋求心靈慰藉的一種方式。在內(nèi)地村落社區(qū)，村子里的留守人員多為老人和兒童，在正式組織不能解決他們生活困難問題的時(shí)候，他們自然就轉(zhuǎn)向了宗教。宗教組織雖然不會(huì)明顯地干預(yù)村改居社區(qū)治理，但它的影響也不容忽視。非制度化的組織參與甚至主導(dǎo)社區(qū)治理會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)不利的后果，“一是它導(dǎo)致了體制內(nèi)權(quán)力的弱化……二是民間組織對村莊治理的體制外參與可能導(dǎo)致村莊的不穩(wěn)定。”3家族和宗教組織對社區(qū)治理的干擾使公權(quán)力私有化，權(quán)力的公益性大打折扣，社區(qū)穩(wěn)定實(shí)質(zhì)上是一種脆弱的穩(wěn)定，社區(qū)的民主發(fā)展遲滯不前。

三、從村改居看城市化下特殊形態(tài)社區(qū)治理

城市化的發(fā)展，需要工業(yè)化的帶動(dòng)和鋪墊。城市化與工業(yè)化之間相互聯(lián)系、相互促進(jìn)、相互制約，工業(yè)化是城市化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支撐，城市化是工業(yè)化發(fā)展的空間形態(tài)。當(dāng)前城市化的發(fā)展需要以農(nóng)業(yè)的發(fā)展為基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)分工的深化，“會(huì)大大促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，進(jìn)而推動(dòng)城市化的高速發(fā)展。”4習(xí)近平總書記在中央城市化工作會(huì)議上指出，城市化要有利于釋放內(nèi)需巨大潛力，有利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于促進(jìn)社會(huì)公平和共同富裕。如果在城市化進(jìn)程中不能做到這四個(gè)“有利于”，就不能急于推進(jìn)城市化，要等條件成熟后再進(jìn)行城市化。要走新型城市化之路，新型城市化是以人為核心的城市化，逐步提高城市人口的數(shù)量，減少農(nóng)村人口的數(shù)量。村改居社區(qū)等特殊形態(tài)社區(qū)的治理也要依循這一思路展開。

要推進(jìn)村改居社區(qū)向新型城市社區(qū)的轉(zhuǎn)變，就必須進(jìn)行治理體制的創(chuàng)新和具體管理制度的創(chuàng)新，“實(shí)現(xiàn)自上而下的國家管理和農(nóng)村社會(huì)的自我管理的良性互動(dòng)，公共財(cái)政支持的公共服務(wù)與民間集資、集勞的社區(qū)自我服務(wù)的互相補(bǔ)充，從而形成管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體?！?

1.國家制度供給

要對村改居社區(qū)治理提供必要支持。首先，制定征地補(bǔ)償?shù)染o密聯(lián)系農(nóng)民利益的主題協(xié)商民主制度，協(xié)商民主制度是對社區(qū)治理體制的創(chuàng)新，有利于緩解矛盾，提高治理效率。要依托協(xié)商民主制度，鼓勵(lì)和保證相關(guān)農(nóng)民利益群體參與，擴(kuò)大政府行動(dòng)的透明度。其次，政府要制定相應(yīng)的財(cái)政制度，把村改居社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)納入政府預(yù)算之內(nèi)。最后，政府要制定相應(yīng)的技能培訓(xùn)制度和針對村改居居民的社會(huì)保障制度，使村改居居民學(xué)有所長，老、病有所養(yǎng)。

在這個(gè)過程中，農(nóng)民制度化參與非常重要。正是由于農(nóng)民權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)和民主法治意識(shí)的提高，他們才尋求通過制度化的政治參與來維護(hù)自己的合法權(quán)益，他們政治參與的積極性才越來越高。村改居社區(qū)公民權(quán)利意識(shí)的覺醒及提高，是社區(qū)居民制度化參與的重要前提，也是社區(qū)治理方式創(chuàng)新的表現(xiàn)。一方面，進(jìn)一步拓寬完善現(xiàn)有體制內(nèi)的農(nóng)民利益表達(dá)渠道，另一方面，通過多渠道加強(qiáng)教育培訓(xùn)服務(wù)、建立鄉(xiāng)村社會(huì)組織等方式，提高農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)表達(dá)成效。利益綜合部門也要根據(jù)農(nóng)民的訴求，依法依規(guī)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.社會(huì)組織參與

社會(huì)組織在創(chuàng)新社會(huì)治理、提供公共服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用。在村改居社區(qū)，除工青婦等體制內(nèi)的社會(huì)組織外，還產(chǎn)生了許多公益性和非公益性的社會(huì)組織。鼓勵(lì)和支持這些社會(huì)組織參與到社區(qū)的各項(xiàng)活動(dòng)中，可以推進(jìn)基層民主的健康發(fā)展。

3.基層黨組織建設(shè)

農(nóng)村黨組織如何在市場經(jīng)濟(jì)和村落民主進(jìn)程中加強(qiáng)自身建設(shè)，以適應(yīng)新形勢的需要，這是對馬克思主義執(zhí)政黨提出的新挑戰(zhàn)。6要從政策和法規(guī)上進(jìn)一步明確基層黨組織和自治組織的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，理順黨組織和自治組織之間的關(guān)系，使雙方在治理中能同心協(xié)力。國家對基層黨組織的支持最重要的是建設(shè)一個(gè)強(qiáng)有力的組織體系，組織建設(shè)是中國共產(chǎn)黨的傳家寶，在革命和建設(shè)中作出了突出貢獻(xiàn)。

在轉(zhuǎn)型期的基層治理中，作為國家意志傳輸渠道的基層黨組織更應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)。首先在制度法律上明確黨組織在基層自治中的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)職能，去除其行政化取向，成為群眾相信和依靠的政治權(quán)威與力量。其次，根據(jù)群眾意見和上級(jí)黨組織的考察，讓那些政治素質(zhì)高、管理組織能力強(qiáng)、廉潔自律、群眾信得過的人擔(dān)任支部書記，整合鄉(xiāng)村治理資源，推動(dòng)基層民主健康發(fā)展。再次，是加強(qiáng)基層黨組織內(nèi)的民主建設(shè)，尤其是民主決策和民主管理。最后，要積極吸收青年人加入黨的基層組織，為黨組織補(bǔ)充新鮮血液，壯大黨組織。

四、結(jié)語

城市化是中國的重要發(fā)展戰(zhàn)略，是中國現(xiàn)代化的必由之路，是解決三農(nóng)問題、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展及擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的推動(dòng)力量。它對于中國的發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。但城市化必須科學(xué)合理地規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)，有序發(fā)展，不能運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)。許多村改居社區(qū)治理問題就是在急躁冒進(jìn)中產(chǎn)生的，也影響了人們對城市化愿景的期許，不利于城市化的進(jìn)一步推進(jìn)。面向現(xiàn)實(shí)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，改善村改居社區(qū)的治理方式、治理環(huán)境、治理?xiàng)l件，實(shí)現(xiàn)村改居社區(qū)的有效治理，才能為城市化的進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。村改居社區(qū)的治理是基層民主建設(shè)的重要組成部分，創(chuàng)新治理方式，不僅有利于社區(qū)的發(fā)展，而且也有利于基層民主建設(shè)。響應(yīng)黨的號(hào)召，在基層社區(qū)治理中積極推進(jìn)協(xié)商民主制度，建立制度化的協(xié)商參與渠道，讓群眾積極參與社區(qū)的治理，推進(jìn)社區(qū)治理機(jī)制的創(chuàng)新，可以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理從善政到善治的發(fā)展。同時(shí)在社區(qū)治理中也要加強(qiáng)黨的組織建設(shè)，可以保證黨對社會(huì)事物的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，鞏固黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)。

當(dāng)前，一些地區(qū)正在主動(dòng)開展村社優(yōu)化，這與城市化進(jìn)程中被動(dòng)形成的村改居有所區(qū)別，但面臨的挑戰(zhàn)有所近似。把握好城市化的特點(diǎn)和社區(qū)形態(tài)的改變，把握好基層社會(huì)治理以人為本的要義，治理對象無論特殊與否，治理都能夠向著正確、適合和有效的方向發(fā)展完善。

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（作者為中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員）

責(zé)任編輯：馬莉莎