我國地方政府債券發(fā)行的新特征及發(fā)展建議

李超 程強(qiáng)

摘要：今年，我國地方政府債券發(fā)行呈現(xiàn)出較多新特征，這體現(xiàn)出我國穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)的政策取向。為促進(jìn)我國地方政府債券市場的發(fā)展，建議進(jìn)一步豐富債券品種，完善市場化發(fā)行及定價(jià)機(jī)制，提升二級市場流動(dòng)性，加快財(cái)稅體制改革，強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：地方政府債券 ?市場化定價(jià)機(jī)制 ?穩(wěn)增長 ?防風(fēng)險(xiǎn)

自2015年新預(yù)算法實(shí)施以來，我國地方政府債券發(fā)行規(guī)模逐漸增加，地方政府債券已經(jīng)逐漸成為地方政府融資的重要渠道。用好這一融資渠道，有助于我國宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。

我國地方政府債券發(fā)行的新特征

今年3月發(fā)布的《政府工作報(bào)告》提出，“有效發(fā)揮地方政府債券作用”“為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持，也為更好防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件”。

從今年我國地方政府債券發(fā)行的實(shí)際情況來看，呈現(xiàn)出以下新特征：

第一，地方政府債券新增規(guī)模大幅提高。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，今年我國新增地方政府債務(wù)限額30800億元，其中一般債務(wù)9300億元、專項(xiàng)債務(wù)21500億元。近年來，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力較大。地方政府債券規(guī)模的增加，有助于緩解地方政府基建投資資金來源壓力。今年1—4月，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長4.4%，比去年全年加快0.6個(gè)百分點(diǎn)。地方政府債券融資資金的不斷投入，將為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力保障。

第二，提前下達(dá)部分債券額度。根據(jù)2018年12月29日發(fā)布的第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議決定，在2019年3月全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)當(dāng)年地方政府債務(wù)限額之前，授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)2019年地方政府新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專項(xiàng)債務(wù)限額8100億元，合計(jì)13900億元;授權(quán)國務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額（包括一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額）。筆者認(rèn)為，此舉體現(xiàn)出政策的創(chuàng)新性。從以往地方政府債券的發(fā)行時(shí)點(diǎn)來看，由于每年地方政府債券限額的審批時(shí)間較晚，審批后的集中發(fā)行容易對市場形成一定沖擊。而今年提前下達(dá)債務(wù)限額，有利于平滑地方政府債券發(fā)行進(jìn)度，避免對市場造成供給沖擊。此外，重點(diǎn)項(xiàng)目在年初集中開工時(shí)往往資金需求較大，這樣的發(fā)行安排可以保證項(xiàng)目“早安排、早開工、早落地”。

第三，發(fā)行節(jié)奏明顯加快。除國務(wù)院提前下達(dá)地方政府債券發(fā)行額度以外，各地方政府與發(fā)行保薦機(jī)構(gòu)的合力推動(dòng)也是今年地方政府債券發(fā)行節(jié)奏加快的原因。從月度看，今年1—3月地方政府債券分別發(fā)行4180億元、3642億元和6245億元，均明顯高于去年月度平均發(fā)行規(guī)模。此外，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模占比較高也是今年一季度地方政府債券發(fā)行的重要特征。今年一季度末，地方政府專項(xiàng)債券占比已超過50%。從結(jié)構(gòu)來看，新增專項(xiàng)債券占比由1月的34%升至3月的57%;3月，收益自求平衡的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券在新增專項(xiàng)債券中的占比接近100%。

第四，地方政府債券試點(diǎn)在銀行柜臺市場發(fā)行，銷售火爆。今年3月16日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開展通過商業(yè)銀行柜臺市場發(fā)行地方政府債券工作的通知》（財(cái)庫〔2019〕11號），指出地方政府公開發(fā)行的一般債券和專項(xiàng)債券，可通過商業(yè)銀行柜臺市場在本地區(qū)范圍內(nèi)（計(jì)劃單列市政府債券在本省范圍內(nèi)）發(fā)行。浙江省、寧波市、四川省、陜西省、山東省及北京市是首批試點(diǎn)地區(qū)。這標(biāo)志著地方政府債券市場面向個(gè)人及中小投資者全面開放。發(fā)行渠道的拓寬有助于地方政府債券更加順利地發(fā)行，也為個(gè)人投資者和中小投資者提供了更多的選擇。由于地方政府債券具有“準(zhǔn)利率債”的特點(diǎn)，投資者對其接受度較高。從上述試點(diǎn)地區(qū)的銷售情況來看，地方政府債券受到了投資者的追捧。

我國地方政府債券市場發(fā)展現(xiàn)狀

地方政府債券市場是我國債券市場的重要組成部分。近年來，我國不斷加強(qiáng)地方政府債券市場建設(shè)，推動(dòng)了市場的快速發(fā)展。在發(fā)行方面，我國地方政府債券發(fā)行的市場化程度不斷提升，除部分債券實(shí)行定向承銷發(fā)行外，大部分地方政府債券實(shí)行公開招標(biāo)發(fā)行。在品種方面，地方政府債券期限品種較為豐富，已包括1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年期等多個(gè)品種，為投資者提供了多樣的選擇。在二級市場流動(dòng)性方面，隨著發(fā)行定價(jià)更加科學(xué)、合理，提升了地方政府債券對投資者的吸引力，二級市場交易活躍度有所提升。

目前，我國地方政府債券市場在以下方面還有待完善。一是品種還有待拓展，還沒有超短期和超長期的債券品種，債券期限與項(xiàng)目建設(shè)期限的匹配度還不夠。二是在信用評級、信息披露等方面有待完善。三是地方政府債券的二級市場流動(dòng)性還有待進(jìn)一步提升。近年來，我國在政策層面積極鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司、基金公司、社會(huì)保險(xiǎn)基金等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者參與投資地方政府債券，發(fā)展柜臺業(yè)務(wù)，投資者類型已日益豐富，在一定程度上促進(jìn)了市場流動(dòng)性的提升。四是一些地方政府仍存在違規(guī)擔(dān)保和變相舉債的沖動(dòng)，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)仍然較重。

相關(guān)建議

第一，進(jìn)一步豐富債券品種。建議進(jìn)一步豐富地方政府債券品種，使地方政府項(xiàng)目建設(shè)融資需求與債券期限更好地匹配。

第二，完善地方政府債券的信用評級和信息披露機(jī)制。建議完善地方政府債券信用評級和信息披露機(jī)制，更好地發(fā)揮地方政府債券的市場化融資功能。

第三，提升地方政府債券二級市場流動(dòng)性。建議繼續(xù)鼓勵(lì)各類機(jī)構(gòu)參與地方政府債券市場，使投資者更加多元化;建立統(tǒng)一、完備、高效、流動(dòng)性強(qiáng)的二級市場，減少交易成本，提升市場效率。

第四，加快財(cái)稅體制改革，強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理。地方政府債務(wù)問題出現(xiàn)的根本原因是地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等。要解決這一問題，需要調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，培育地方稅源，加強(qiáng)地方稅權(quán)，理順稅費(fèi)關(guān)系，逐步建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方財(cái)稅體系。只有這樣，才能避免地方政府在項(xiàng)目資金籌措時(shí)過度依賴土地出讓收入和隱性債務(wù)收入。此外，建議相關(guān)部門加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，依法依規(guī)管理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。

作者單位：華泰證券

責(zé)任編輯：馬致遠(yuǎn) ?鹿寧寧