華夏新供給經(jīng)濟學研究院首席經(jīng)濟學家賈康：走向“現(xiàn)代國家治理”的財稅配套改革

財稅配套改革是使市場充分發(fā)揮作用的重頭戲

“以政控財，以財行政”的財政分配體系，是以政府體系為主體處理公共資源配置問題，所涉及的是公共事務和政府必須承擔的公共服務職責。大到國家安全、國土開發(fā)，小到老百姓過日子不可缺少的各種公共設施、生活條件，包括教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等，都需要財政作為后盾給予支持。財政在這些領域發(fā)揮作用，又必然影響、輻射、拉動整個社會資源的配置。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）最核心、最濃縮的理念，就是要實現(xiàn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在此，我將該理念簡稱為“現(xiàn)代國家治理”。在這一核心理念之后，《決定》提出了與之對接的另一概念，即“現(xiàn)代市場體系”，并明確了市場在資源配置中的決定性作用。

我在供給側(cè)研究中所提出的新供給經(jīng)濟學框架，十分推崇“守正出奇”的理念：“守正”是指秉持“市場決定論”，這是人類文明發(fā)展到市場經(jīng)濟階段后必須遵循的基本規(guī)律;“出奇”，是指在中國必須在處理好市場與政府的關系中，使政府更好地發(fā)揮作用，創(chuàng)新出奇而致勝。

在“現(xiàn)代市場體系”概念之后，中央強調(diào)了財政的定位——“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，提出了構建“現(xiàn)代財政制度”的命題。這是首次在最高級別的文件中如此強調(diào)財政的重要性。在讓市場充分發(fā)揮作用的配套改革過程中，財政改革必然要被作為重頭戲。實際進程也正如此，在黨的十八屆三中全會召開后，中央政治局首先審批通過的配套改革方案就是財稅改革方案。

財稅改革方案的主要內(nèi)容

中央政治局審批通過的財稅改革方案包括以下三個方面的改革內(nèi)容。

（一）預算管理改革

預算管理改革的內(nèi)容大致包括如下幾個方面：

一是預算管理改革的取向首先強調(diào)透明度和完整性。透明度是指要讓公眾知情，還要逐漸提高信息的細致程度。中央及各地方政府的預算應被公布在網(wǎng)上，接受公眾的質(zhì)詢、監(jiān)督。完整性是指要編制全口徑的預算，所有的政府財力都必須進預算體系，不再允許有預算外資金存在。具體來說，就是要求政府在履行職能的過程中，把相關信息披露出來讓公眾知情，在透明度、完整性后面跟著的是公眾參與，公眾意愿必須有表達的通道、形式，新聞媒體監(jiān)督政府是理所當然的。這是使社會“走向共和”的途徑，最終使公共資源配置的績效得以提升。

二是預算體系包括四個相對獨立又相互協(xié)調(diào)的部分。根據(jù)《中華人民共和國預算法（2018修正）》，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算四個部分。這四個預算相對獨立，但又必須協(xié)調(diào)合成一個預算體系，表現(xiàn)為政府財力通通在預算里統(tǒng)籌安排。

三是要發(fā)展三年期、跨年度的滾動預算。后來，這一提法有調(diào)整，表述改為三年滾動規(guī)劃。編預算，要求預測能提供細致數(shù)據(jù)，而目前我們的預測能力還有待提高，因此調(diào)整為先做粗線條的三年滾動規(guī)劃，以更好地體現(xiàn)瞻前顧后，更好地適應現(xiàn)實生活和發(fā)揮預算對政府履行職能的指導功能。實際上，這種跨年度滾動安排的預算對政府的預測能力提出了相當高的要求，如果政府對三年、五年期的未來經(jīng)濟社會發(fā)展做不出像樣的預測，那也就做不出應有的高水平規(guī)劃和預算。對此，我們必須由粗到細做多年的努力。

四是完善轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付是財政體制的重要組成部分。在我國這樣區(qū)域差異非常明顯的大國，轉(zhuǎn)移支付應該處理為中央和省兩級自上而下發(fā)揮維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)、推進各個區(qū)域共同富裕等重要功能的制度安排。如何完善轉(zhuǎn)移支付？最重要的是，一般性轉(zhuǎn)移支付的具體機制應該是比較客觀的因素法，用統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以代入的一系列指標形成計算公式，而不是“跑部錢進”¹。下級在收到一般性轉(zhuǎn)移支付后，有權將其與本級的收入合在一起統(tǒng)一安排使用，上級不對資金用途作具體要求。另外一種是專項轉(zhuǎn)移支付，上級在轉(zhuǎn)移支付給下級時已規(guī)定好資金用途?？傮w來說，建議降低專項轉(zhuǎn)移支付的比重，可以合并的專項要合并，特別是不能在地方拿專項轉(zhuǎn)移支付時要求其承諾配套資金。

除以上幾方面，預算管理改革還包括加強執(zhí)行管理、規(guī)范地方債務及規(guī)范稅收優(yōu)惠等方面的內(nèi)容。

（二）稅制改革

稅收要解決政府發(fā)揮職能所需的錢從哪里來、怎么來的問題。這一輪稅制改革方案規(guī)定了六大任務，截至2019年5月，這六大任務還有一些待完成的事項。分別來看：

一是營業(yè)稅改增值稅，簡稱營改增。這項改革已自2016年 5月1日起全面推行。

二是消費稅改革。消費稅具體怎么改，還有待有關部門推出方案。

三是資源稅改革。這項改革在比較普遍地按照從量征收變成從價征收，可以更好地適應市場經(jīng)濟中自然資源要素價值表現(xiàn)、比價關系演變規(guī)律的同時，做了擴大覆蓋面的努力。例如，先在河北試點征收水資源稅，然后擴大到十個省級行政區(qū)域，前瞻是全面鋪開，盡可能地把水資源及其他自然資源統(tǒng)統(tǒng)納入資源稅調(diào)節(jié)的覆蓋范圍。

四是環(huán)境保護稅改革。在《環(huán)境保護稅法》正式發(fā)布后，由環(huán)保部門和稅務部門配合，于2018年開始以“費改稅”負擔平移的設計原則依法征收環(huán)境保護稅。說是負擔平移，實際上因為稅務部門的管理比原來環(huán)保部門的管理更有約束效應，所以對于排污主體來說，壓力增大了。未來，環(huán)境保護稅還要進一步優(yōu)化，以對接環(huán)境稅制體系更全面的建設。

五是個人所得稅改革。2018年，個人所得稅新一輪改革正式啟動，在“綜合”機制與稅率、專項附加扣除、起征點等方面，都有明顯進步和改善。

六是房地產(chǎn)稅改革。對于房地產(chǎn)稅，中央要求加快立法，但怎么改，還沒有正式啟動立法程序。

總的來說，目前六大任務中的一半左右，仍需我們攻堅克難，繼續(xù)推進“稅收法定”軌道上的改革。

（三）優(yōu)化調(diào)整中央地方體制

優(yōu)化調(diào)整中央地方體制包括理順事權和理順收入劃分。在事權方面，按道理來說，應該是從劃分原則一直對接到可操作的狀態(tài);在收入劃分方面，最關鍵的是處理好分稅制概念下稅基怎樣合理化配置。

優(yōu)化調(diào)整中央地方體制未來應該是財稅改革邏輯鏈條上最靠前的部分——財稅改革首先要解決的是財政管理體制合理化的問題。財政管理體制看起來是中央和地方的財力分配問題，但我的研究結(jié)果認為，一開始就應在認識的起點上強調(diào)，財政管理體制是把政府和企業(yè)、中央和地方、公權主體和公民（包括作為自然人的納稅人）三大關系匯合在一起來加以優(yōu)化、處理和把握的一套制度安排。

1994年開始實施的財稅體制改革以分稅制為核心，實現(xiàn)了中央和地方的經(jīng)濟性分權。在分稅制下，最值得肯定的首先還不是中央和地方的關系變化，而是所有的企業(yè)無論大小、不分經(jīng)濟性質(zhì)、不看行政級別、不講隸屬關系，作為市場法人在稅法面前一律平等，依法該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅。這樣一來，真正劃出了公平競爭的“一條起跑線”，打開了之后企業(yè)跨隸屬關系、跨行政區(qū)劃兼并重組的廣闊天地。另外，居民作為自然人，其收入由規(guī)范的個人所得稅來調(diào)節(jié)，也是在1994年形成較清楚的框架的。

1994年之后，分稅制帶來了政府間財政關系的新格局。依法的稅收和非稅收入合在一起，是財政收入的來源，分為中央的本級收入和收入劃分原則下的地方收入兩大塊。在全國財政收入的大盤子里，中央拿的部分在開始階段是一半或一半出頭，現(xiàn)在是一半略低，即中央財政收入占全國財政收入的45%左右。同時，中央本級支出占全部財政支出的比重之前是近20%，最近一兩年只有15%，地方支出占85%。于是就有人說，地方擁有這么大的事權，卻只有這么小的財權，這不是證明體制不合理嗎？這個說法存在實質(zhì)性的偏差，因為其沒有理解到全國各地區(qū)現(xiàn)實差異所造成的“橫向不平等”極其明顯，需要中央政府來安排一套縱向調(diào)整機制，以校正橫向不平等。

這些年，我們特別看重財政為維系全局而做的政府間轉(zhuǎn)移支付，在縱向的財力分配上，中央本級拿到的錢明顯多于本級支出需要，騰出來一塊財力，做自上而下、區(qū)別對待的轉(zhuǎn)移支付。這不是過去條塊分割情況下行政性分權的結(jié)果，而是把依法的稅基盡可能合理配置之后，使中央獲得履行中央政府職能更好的財力保障，更有利于使之發(fā)揮維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)的作用，所以總體來說是值得肯定的。從全球其他經(jīng)濟體來看，這種情況有共性。比如美國，在財力大盤子中，聯(lián)邦拿70%，支出正好反過來，州和地方層級支出占政府總支出的70%;日本的中央和地方之間財力分配，也是這樣的格局。

關于這個制度安排，分稅制恰恰是它的優(yōu)點。如果分稅制能貫徹到底，即中央對省級如此，省以下也一樣，省一級在完成本級支出安排以后，以多出的財力自上而下支持下面各級，以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡的目的，分稅制的正面效應就能得到更充分的發(fā)揮。至于說要怎么樣優(yōu)化這一機制，肯定要針對其中不完善之處，動態(tài)地進行改進。如專項轉(zhuǎn)移支付比重過高、項目過細，及對地方提出資金配套要求促使地方弄虛作假等，就是要改進之處。

除了前面所說的自上而下轉(zhuǎn)移支付之外，中國還發(fā)展了橫向轉(zhuǎn)移支付，如“對口支援”就是中央牽頭安排的橫向轉(zhuǎn)移支付;以后還會發(fā)展“生態(tài)補償”，這是按經(jīng)濟原則做的橫向轉(zhuǎn)移支付。

現(xiàn)在必須認清楚，搞市場經(jīng)濟，財政體制必須是分稅制為基礎的分級財政。認清楚這一條后，就必須堅定不移地繼續(xù)按照1994年的基本框架往下深化改革，而深化改革要“攻堅”的關鍵問題，就是要使分稅制在省級以下落地，以使其正面效應得以充分發(fā)揮。

1994年以后，分稅制在省級以下為什么遲遲不能落地？對此，只有做出中肯分析，找到問題癥結(jié)，才能對癥下藥。我們做了廣泛調(diào)研，認為其實病理分析很簡單，就是五級框架（即中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級）使省級以下分稅制無解。其他經(jīng)濟體搞分稅制匹配市場經(jīng)濟，都是三級框架，比如說聯(lián)邦制的美國是三級，單一制的日本是三級，法國、英國稅基配置大同小異，也都是三級，沒有哪國經(jīng)驗涉及五級框架的分稅制。而1994年中國已經(jīng)是五級框架，五級合在一起怎么分稅？當時寄希望于地方自己試，走出中國特色的五級分稅之路，但最終這條路沒有走通。在這一嘗試過程中，我們碰到了三大問題，即基層財政收入困難、地方隱性負債和土地財政短期行為。但這些問題或弊病不是分稅制造成的，是分稅制在省級以下落地受阻帶來的。

如果說省級以下還有四級、合在一起五級分稅無解的話，能不能想辦法讓它有解？其實解決路徑已經(jīng)呼之欲出。一個就是農(nóng)村稅費改革之后，一般的農(nóng)村區(qū)域?qū)嵭朽l(xiāng)財縣管，實際上是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政廢了——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級變成縣級財政下管的預算單位。在中國廣大的地方基層，鄉(xiāng)財縣管已經(jīng)被推開²，這樣就減了一級。

另一個是以浙江經(jīng)驗為基礎的財政省直管縣。2012年，財政部要求全國省級行政區(qū)域除了少數(shù)民族地區(qū)之外通通推行省直管縣，有些地方至今還停留在試點，沒有完全鋪開，但這個方向是既定的。從分稅制來說，上面是中央，下面是省和市縣兩個平臺，合在一起三級，于是便有了可借鑒的國際經(jīng)驗，我們就可能提出比較像模像樣的分稅制在省級以下落實的方案了。

如果這么分析，財政體制改革基本思路應該是按照三級扁平化的框架，結(jié)合大部制改革、扁平化改革，貫徹“財權與事權相順應，財力與事權相匹配”的原則，在促進基本公共服務均等化的取向下，從理清事權開始，落到支出責任的合理化?；舅悸房杀硎鰹椋涸谌壙蚣芟?，每級政權得到最高權力機構授權的事權，并使事權形成具體的一覽表;每一級政權有一級事權，后面跟著的是一級財權，財權最關鍵的是稅基，因為它是依法穩(wěn)定、大宗的收入來源;最后再帶出三級框架下每一級的預算。

現(xiàn)代意義上的預算必須結(jié)合中國的客觀需要，讓它透明、完整、事前決定、有充分的公眾參與，經(jīng)過最高權力機構審批以后形成有法律效力的執(zhí)行文件，并得到嚴格執(zhí)行，而且以后要編制三年滾動預算，貫徹績效考評的原則和問責機制。這一套制度安排如能環(huán)環(huán)相扣打通了，當然還要匹配上國有資產(chǎn)管理的產(chǎn)權——我國在前些年實際上已經(jīng)明確了，中央、省、市縣（就是按照三級）配備國有資產(chǎn)管理的人格化代表機構，即國資委、國資局、國資辦，負責編制國有資本預算。國有資本預算也是三級扁平化的框架，是預算體系的一個有機組成部分。還有就是舉債權，在《預算法》修訂后，地方的舉債權首先體現(xiàn)在省級，省級拿到資金后再分配給市縣。未來不完全排除一種可能，即在市場經(jīng)濟成熟后，市縣在一定約束情況下可以舉債，這一問題還有待探討。

總體來說，在三級框架下貫徹“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產(chǎn)權、一級舉債權”的制度建設要領，再加上自上而下兩級轉(zhuǎn)移支付和輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付，就可以達到“財權與事權相順應，財力與事權相匹配”的較為理想的分稅制境界。這個境界一定是服務于全局資源配置優(yōu)化、長治久安的。

財稅配套改革要服務全面深化改革

在已有的探索、黨的十八屆三中全會給出指導，以及中央政治局審批通過的配套改革方案執(zhí)行的基礎上，黨的十九大報告結(jié)合現(xiàn)實情況，對財稅改革有言簡意賅的指導性表述，即“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系”。由此可見，在財稅配套改革的三大任務中，現(xiàn)階段排在第一位的是建立現(xiàn)代財政制度，理順中央和地方的財政關系。

在財稅配套改革承擔著服務全局重任的前提下，我們應順應黨的十九大以后的發(fā)展大勢，在回應市場主體訴求的同時，做好宏觀政策協(xié)調(diào)，如財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)。宏觀的協(xié)調(diào)是一定要在服務全局的意識下盡量擺脫部門自己的局限性，在服務全局、服務配套改革的視角下把握好部門工作。

在宏觀層面兩大政策（即財政政策和貨幣政策）的協(xié)調(diào)配合中，一定要強調(diào)以配套改革來保障政策合理實施，這其中就要特別注意優(yōu)化區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、投融資機制、預算硬約束及各種各樣的政策組合。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出系統(tǒng)部署，要求到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。因此在理念上我們應強調(diào)，財稅改革一定要服務全面深化改革，要在攻堅克難方面有清醒的大局意識、擔當意識、機遇意識，爭取有所作為，力爭取得決定性成果。雖然現(xiàn)在從實際情況來看，一些硬骨頭還沒有被啃下來，時間表可能會往后移一移，但我們在大方向上要堅定不移，不要太計較時間表是2020年還是2022年。不過，拖到2030年是肯定不行的，那樣跨越中等收入陷井可能就沒有后勁了，實現(xiàn)現(xiàn)代化全局不允許以這種態(tài)度拖延。所以我們別無選擇，要力爭在審時度勢的情況下，積極主動取得財稅改革的決定性成果。

注：

1.所謂“跑部錢進”，是指地方工作人員自己，或利用地方駐京辦的關系網(wǎng)，在各部委部門跑動“溝通”，以達到要項目要資金的目的。

2.特別發(fā)達的地方如廣東東莞，另當別論。東莞原來是縣，后來上升為地級市，下面并沒有設區(qū)，還是那么多鎮(zhèn)，以后怎么歸并這些鎮(zhèn)、是否考慮市以下設區(qū)建制等還需具體研究，不能套用鄉(xiāng)財縣管方式。

特約編輯：胡媛

責任編輯：羅邦敏 ?鹿寧寧