《南京市農(nóng)田水利條例》立法后評(píng)估

鄭斯尹，陳莉莎，丁鳴鳴

(1.南京市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)院股份有限公司，江蘇 南京 210000；2.南京市水務(wù)局，江蘇 南京 210000；3.河海大學(xué)水利水電學(xué)院，江蘇 南京 210000)

評(píng)估是指法律施行一段時(shí)間后，采用多種方式進(jìn)行調(diào)查研究，對(duì)法律的實(shí)施績(jī)效進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，對(duì)法律中所設(shè)計(jì)的制度進(jìn)行評(píng)判，并針對(duì)法律自身的缺陷及時(shí)加以矯正和修繕[1]。地方立法是我國立法體制中的重要組成部分[2]，《南京市農(nóng)田水利條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)于2016年1月1日起施行。此前，國家及江蘇省尚沒有一部統(tǒng)一、專門性的農(nóng)田水利法律法規(guī)，在這樣的背景下，南京市決定制定一部具有地方特色、針對(duì)性和可操作性的農(nóng)田水利條例?！稐l例》滿足了南京市農(nóng)田水利管理工作需求，施行近兩年來取得一定成效。文章針對(duì)《條例》的立法質(zhì)量和實(shí)施情況兩個(gè)層面進(jìn)行立法后評(píng)估。

1 后評(píng)估體系構(gòu)建

1.1 評(píng)估主體

本次后評(píng)估工作采用多元主體模式。多元主體模式是指立法后評(píng)估的組織者，實(shí)施者和參與者是有兩個(gè)以上不同性質(zhì)的主體結(jié)構(gòu)形式[3]。在缺乏成熟依法成立獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)的現(xiàn)階段，采取第三方機(jī)構(gòu)+內(nèi)部機(jī)構(gòu)+專家的評(píng)估主體形式，能最大程度克服單一評(píng)估主體認(rèn)識(shí)片面、專業(yè)局限以及評(píng)價(jià)主觀的問題，使得評(píng)估結(jié)果公正客觀，可靠科學(xué)。因此，南京市水務(wù)局委托第三方南京市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)院股份有限公司開展《條例》立法后評(píng)估。

1.2 評(píng)估方法

《條例》后評(píng)估采用查找資料、調(diào)研座談、問卷調(diào)查、專家咨詢等方式，制訂《條例》后評(píng)估工作方案，確定評(píng)估內(nèi)容及要點(diǎn)、實(shí)施步驟及質(zhì)量保障措施，形成評(píng)估結(jié)論。

1.3 評(píng)估指標(biāo)

評(píng)估主要對(duì)《條例》的立法質(zhì)量和實(shí)施情況兩個(gè)層面進(jìn)行評(píng)價(jià)，選取合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性、規(guī)范性及實(shí)效性等指標(biāo)進(jìn)行分析。

2 立法質(zhì)量評(píng)價(jià)

立法質(zhì)量指一部法律、法規(guī)或規(guī)章等在立法的合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性、規(guī)范性等方面表現(xiàn)出來的水平。

2.1 合法性

調(diào)查問卷顯示，98.78%的“部門”調(diào)查對(duì)象認(rèn)為《條例》不存在與上位法相沖突的問題，且其制定符合法定程序且未超越立法權(quán)限，如圖1所示。

圖1 是否與上位法相沖突

經(jīng)調(diào)查分析，《條例》的各項(xiàng)規(guī)定與《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國行政處罰法》及《中華人民共和國水法》等上位法的相關(guān)規(guī)定基本一致。但與國家《農(nóng)田水利條例》個(gè)別條款的表述存在出入，建議對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)一步商榷。

(1)《條例》第十三～十六條有關(guān)建設(shè)和驗(yàn)收的規(guī)定中，工程設(shè)施驗(yàn)收合格后，國家《農(nóng)田水利條例》規(guī)定由“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門”組織造冊(cè)存檔，而《條例》規(guī)定由“區(qū)人民政府”登記造冊(cè)，這一表述有待商榷。

(2)《條例》第十八條中確定農(nóng)田水利工程管理主體規(guī)定的第二項(xiàng)“(二)政府補(bǔ)助或者集體投資的小型農(nóng)田水利工程，按照受益和影響范圍，鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)或者村集體經(jīng)濟(jì)為管理主體，涉及多個(gè)鎮(zhèn)(街道)的，由共同上一級(jí)人民政府水行政主管部門管理”，首先在小型農(nóng)田水利工程投資主體表述中上缺失了“政府投資”。

(3)在管理主體界定上，與上位法及實(shí)際狀況均不一致，缺失了“農(nóng)民用水合作組織”、“農(nóng)民”等管理主體。

以上問題主要是因?yàn)椤稐l例》草擬之初，國家《農(nóng)田水利條例》尚未出臺(tái)，建議進(jìn)一步完善。

2.2 合理性

調(diào)查問卷結(jié)果顯示，超過98%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為《條例》的頒布十分必要；超過96%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為《條例》符合本市實(shí)際，充分的考慮了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)田水利的要求；超過94%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為《條例》制定的罰則合理，與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度等相當(dāng)；超過97%的“公眾”調(diào)查對(duì)象認(rèn)為占用農(nóng)田水利工程的審批程序符合公開、公平、公正及高效的原則，如圖2—4所示。由此可見，管理階層和社會(huì)公眾普遍認(rèn)為《條例》能夠體現(xiàn)公平、正義原則，相關(guān)規(guī)定必要且適當(dāng)。

圖2 頒布是否必要

圖3 是否符合實(shí)際及發(fā)展要求

圖4 罰則是否與違法行為相當(dāng)

公平、正義評(píng)價(jià)：《條例》第二條規(guī)定“本市行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)田水利規(guī)劃、建設(shè)、管理、保護(hù)等活動(dòng)，適用本條例。”第七條第三款規(guī)定“編制農(nóng)田水利規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)征求村民委員會(huì)(社區(qū)居委會(huì))、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)民等相關(guān)組織和個(gè)人的意見?！钡诙l規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得擅自占用農(nóng)田水利工程”?？梢姡凶匀蝗?、法人和其他單位在適用《條例》時(shí)，具有平等的資格，享有平等的權(quán)利，履行平等的義務(wù)。如圖5所示。

圖5 審批是否公開、公平、高效

行政合理性評(píng)價(jià)：《條例》最直接的立法目的是加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)和管理。針對(duì)該立法目的，《條例》從規(guī)劃、建設(shè)、驗(yàn)收、管理、監(jiān)督角度分別設(shè)置了相應(yīng)的制度和措施。這些制度和措施，是實(shí)現(xiàn)立法目的的重要且必要手段和途徑，實(shí)施過程中未損害相對(duì)人的權(quán)益，因此，符合行政合理性的要求。

法律責(zé)任合理性評(píng)價(jià)：在農(nóng)田水利建設(shè)和管理工作中，違法行為的發(fā)生主要集中于在農(nóng)田水利工程管理范圍內(nèi)進(jìn)行法律法規(guī)規(guī)定的禁止活動(dòng)。對(duì)此，《條例》第三十二條～三十三條規(guī)定使不同性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度、管理者和管理相對(duì)人的違法行為都有了對(duì)應(yīng)的罰則，基本達(dá)到法律責(zé)任合理性的要求。

2.3 協(xié)調(diào)性

調(diào)查問卷結(jié)果顯示，98.78%的“部門”調(diào)查對(duì)象認(rèn)為《條例》不存在與同位法相沖突的問題，且其制定符合法定程序且未超越立法權(quán)限。如圖6所示。

圖6 是否與其同位法律法規(guī)相沖突

經(jīng)調(diào)查分析，《條例》各項(xiàng)規(guī)定與《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》《南京市水利工程管理和保護(hù)辦法》等同位法協(xié)調(diào)性較好。但《條例》與《江蘇省小型農(nóng)田水利工程管理辦法(試行)》存在一定矛盾。《江蘇省小型農(nóng)田水利工程管理辦法(試行)》第三條規(guī)定“縣、鄉(xiāng)級(jí)人民政府是小型農(nóng)田水利工程設(shè)施管理的責(zé)任主體”，第八條規(guī)定“工程產(chǎn)權(quán)所有者是工程的管理主體”，與《條例》第十八條“政府補(bǔ)助或者集體投資的小型農(nóng)田水利工程，按照收益和影響范圍，鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)或者村集體經(jīng)濟(jì)組織為管理主體，涉及多個(gè)鎮(zhèn)(街道)的，由投資者按照約定確立管理主體”的規(guī)定存在在一定矛盾。但《江蘇省小型農(nóng)田水利工程管理辦法(試行)》制定稍早，《條例》的該項(xiàng)規(guī)定是為推進(jìn)農(nóng)田水利改革，與實(shí)際狀況相符。

2.4 可操作性

調(diào)查問卷結(jié)果顯示，95.12%的“部門”調(diào)查對(duì)象認(rèn)為《條例》規(guī)定要求的配套制度較為完備；91.46%認(rèn)為農(nóng)田水利工程管理職責(zé)權(quán)限劃分較為明確；95.73%認(rèn)為《條例》能有針對(duì)性地、有效地解決農(nóng)田水利管理中存在的問題。如圖7—10所示。由此可見，“部門”調(diào)查對(duì)象對(duì)《條例》在工作中的應(yīng)用有較高的認(rèn)可度，但也有61.59%認(rèn)為存在不好執(zhí)行或無法執(zhí)行的具體規(guī)定，主要反映為在《條例》中一些制度和措施部分群眾理解有困難，在執(zhí)行過程中存在土地手續(xù)辦理有難度等情況。

圖7 配套制度是否完備

圖8 管理職責(zé)劃分是否明確

圖9 能否針對(duì)性、有效地解決農(nóng)田水利中的問題

圖10 是否存在不好執(zhí)行或無法執(zhí)

綜上，《條例》規(guī)定的條款整體上具有較強(qiáng)的可操作性，但由于頒布實(shí)施時(shí)間較短，與實(shí)際工作仍處在磨合期，各項(xiàng)制度和措施的落實(shí)還需加緊。

2.5 技術(shù)性

調(diào)查問卷結(jié)果顯示，98.17%的“部門”調(diào)查對(duì)象認(rèn)為《條例》不存在前后表述矛盾、邏輯不嚴(yán)密的情況；1.83%認(rèn)為尚且存在問題，主要爭(zhēng)議集中在第十七條與第十八條前后有關(guān)表述在理解上存在矛盾，不夠嚴(yán)密。大部分對(duì)《條例》立法技術(shù)性評(píng)價(jià)較高，但其中24.39%認(rèn)為《條例》存在條款結(jié)構(gòu)不完整，內(nèi)在邏輯性較弱的地方，28.05%認(rèn)為《條例》存在表述不準(zhǔn)確或存在引起歧義的地方。如圖11—13所示。

圖11 是否存在前后表述矛盾、邏輯不嚴(yán)密的情況

圖12 是否存在條款結(jié)構(gòu)不完整、內(nèi)在邏輯性較弱的地方

圖13 是否存在表述不準(zhǔn)確或存在引起歧義的地方

邏輯結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)：《條例》第一～六條對(duì)立法目的及立法依據(jù)、法律適用范圍、方針原則、組織領(lǐng)導(dǎo)部門及其職責(zé)分條進(jìn)行了規(guī)定，屬“總則”范疇。農(nóng)田水利規(guī)劃是開展農(nóng)田水利建設(shè)和管理的基礎(chǔ)，因此第一個(gè)領(lǐng)域?yàn)橐?guī)劃，為《條例》第七～九條。規(guī)劃完成后需要進(jìn)行落實(shí)，因此第二個(gè)領(lǐng)域定為建設(shè)，為《條例》第十～十六條。建設(shè)完成后工程運(yùn)行需要進(jìn)行管理和維護(hù)工作，因此第三個(gè)領(lǐng)域定為管護(hù)，為《條例》第十七～三十三條。

綜上，《條例》雖然沒有分章節(jié)，但是各項(xiàng)規(guī)定脈絡(luò)較為清晰，每條的內(nèi)容具有相對(duì)的獨(dú)立性和完整性，相互之間又存在內(nèi)在聯(lián)系，整體邏輯結(jié)構(gòu)較為科學(xué)、合理。

表述準(zhǔn)確性評(píng)價(jià)：《條例》中大多數(shù)表述是清晰的，但個(gè)別條款語句不夠明確。第十七條規(guī)定“誰投資、誰管理、誰使用、誰受益”，但第十八條中，工程管理權(quán)既有由市、區(qū)人民政府按規(guī)定確定的，又有按投資者確定的，還有按受益者確定的，并不能簡(jiǎn)單歸納為“誰投資、誰管理”。另外該規(guī)定中“田間的水利工程相關(guān)權(quán)利一并流轉(zhuǎn)”中的“相關(guān)權(quán)利”是哪些并未明確表述，建議明確為“使用權(quán)、管理權(quán)、受益權(quán)”。

法律概念嚴(yán)謹(jǐn)性評(píng)價(jià)：《條例》在法律概念的運(yùn)用方面大部分都能符合嚴(yán)謹(jǐn)性要求，如“市、區(qū)人民政府”、“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)”、“水行政主管部門”、“基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)”、“備案”、“依據(jù)”、“應(yīng)當(dāng)”、“或者”、“委托”等表述，概念精準(zhǔn)，含義單一，符合法律語言的表述習(xí)慣，即具有一定的抽象性，又具有較為明確的指向內(nèi)容?！稐l例》中法律用語前后一致性好，不存在同一個(gè)主題或管理事項(xiàng)使用不同法律概念或同一類型主題或管理事項(xiàng)使用不同表述結(jié)構(gòu)的狀況。

3 實(shí)施情況評(píng)價(jià)

《條例》于2016年頒布實(shí)施以來，在各級(jí)政府、水行政主管部門和社會(huì)各界的共同努力下，在相關(guān)配套文件制定、工程建設(shè)及驗(yàn)收、工程管護(hù)及監(jiān)督執(zhí)法、宣傳和培訓(xùn)等方面做了大量工作，全面貫徹執(zhí)行了法規(guī)內(nèi)容。

3.1 相關(guān)配套文件制定

規(guī)劃編制情況：南京市組織完成了各區(qū)農(nóng)田水利規(guī)劃修編工作，在此基礎(chǔ)上，編制完成《南京市農(nóng)田水利規(guī)劃(修編)暨農(nóng)田水利十三五規(guī)劃專題報(bào)告》，各區(qū)也根據(jù)工作需求先后編制了相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，如江寧區(qū)先后編制了《江寧區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉規(guī)劃》《江寧區(qū)農(nóng)村水利建設(shè)規(guī)劃》《江寧區(qū)高效節(jié)水灌溉總體實(shí)施方案》等。

農(nóng)田水利工程管護(hù)規(guī)范性文件：為更好的進(jìn)行農(nóng)田水利管護(hù)工作，各區(qū)出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范性文件。以江寧區(qū)為例，對(duì)既有《南京市江寧區(qū)小型農(nóng)田水利工程管理辦法》進(jìn)行了修訂，還制定出臺(tái)有《江寧區(qū)農(nóng)村河道長(zhǎng)效管理辦法》《江寧區(qū)農(nóng)村河道長(zhǎng)效管理考核辦法》，列入?yún)^(qū)對(duì)各街道年度農(nóng)田水利建設(shè)考核內(nèi)容。

資金投入及補(bǔ)助政策相關(guān)文件：2016年10月市水務(wù)局、財(cái)政局制定了《南京市水利建設(shè)項(xiàng)目投資市以上財(cái)政補(bǔ)助政策(試行)》《南京市小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行和管護(hù)資金補(bǔ)助辦法(試行)》。各區(qū)人民政府及水行政主管部門也高度重視農(nóng)田水利資金保障，如溧水區(qū)出臺(tái)了《溧水區(qū)水務(wù)建設(shè)項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)辦法》，進(jìn)一步明確和提高了相關(guān)項(xiàng)目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，為保障項(xiàng)目順利實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

以上相關(guān)配套文件是《條例》立法的細(xì)化與延伸，使農(nóng)田水利建設(shè)具有科學(xué)指導(dǎo)有規(guī)劃，資金投入有法保障，管護(hù)工作有章可循。

3.2 工程建設(shè)及驗(yàn)收

2017年全市完成6個(gè)農(nóng)田水利重點(diǎn)片、5個(gè)中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣、六合區(qū)新禹河中型灌區(qū)節(jié)水改造，11座農(nóng)村重點(diǎn)泵站、5條農(nóng)村翻水線、50座村級(jí)小泵站的更新改造和14座農(nóng)村重點(diǎn)塘壩的綜合治理。各區(qū)農(nóng)田水利工程從立項(xiàng)到驗(yàn)收，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制和項(xiàng)目公示制，及時(shí)按合同支付工程款，確保工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度。完工后，依法組織竣工驗(yàn)收，及時(shí)移交工程管理主體。

3.3 工程管護(hù)及監(jiān)督執(zhí)法

南京市及各區(qū)陸續(xù)進(jìn)行農(nóng)田水利工程管理范圍劃分并向社會(huì)公告的工作。農(nóng)田水利管理部門進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)水工程管理工作，積極創(chuàng)新管護(hù)模式，增加管理工作的靈活機(jī)動(dòng)性。全市積極開展“以鎮(zhèn)街水利站為基礎(chǔ)，以農(nóng)民用水合作組織為主體，以村級(jí)水管員為有效補(bǔ)充”的農(nóng)田水利工程管護(hù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，現(xiàn)已成立農(nóng)民用水合作組織72個(gè)，參與農(nóng)戶30萬左右，管理灌溉面積130萬余畝。組建南京市水務(wù)綜合行政執(zhí)法總隊(duì)，對(duì)管轄范圍內(nèi)的水工程及設(shè)施等水事活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，組織開展水務(wù)綜合行政執(zhí)法的法律法規(guī)宣傳、執(zhí)法隊(duì)伍學(xué)習(xí)培訓(xùn)、執(zhí)法裝備信息化、規(guī)范化建設(shè)等工作。

3.4 宣傳和培訓(xùn)

宣傳和培訓(xùn)是全面貫徹落實(shí)《條例》的重要舉措，必須從思想上、組織上深入構(gòu)建法律法規(guī)知識(shí)體系，提高管理部門工作人員和社會(huì)群眾的法律意識(shí)和法制觀念，增強(qiáng)各級(jí)政府和社會(huì)組織依法辦事的自覺性，是實(shí)現(xiàn)《條例》立法目的的重要基礎(chǔ)。

圖14 對(duì)《條例》的了解程度

圖15 對(duì)《條例》宣傳力度評(píng)價(jià)

圖16 了解《條例》主要途徑

調(diào)查問卷結(jié)果顯示如圖14—16所示，對(duì)《條例》了解程度上看，48.31%的調(diào)查對(duì)象(“部門”53.05%+“公眾”43.48%)表示比較了解《條例》；44.92%的調(diào)查對(duì)象表示有所了解《條例》；6.77%的調(diào)查對(duì)象表示不了解《條例》。對(duì)《條例》宣傳力度的總體評(píng)價(jià)上看，60.62%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為宣傳力度較大，39.38%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為《條例》的宣傳力度不大，還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。從宣傳途徑上看，“公眾”調(diào)查對(duì)象中79.50%表示由政府部門宣傳、告知了解到《條例》，44.72%表示參加過農(nóng)田水利相關(guān)工作，46.58%表示有通過媒體宣傳報(bào)導(dǎo)了解過《條例》。

綜上，各區(qū)為貫徹落實(shí)《條例》做了很多宣傳與培訓(xùn)工作，取得了初步成效，但《條例》頒布施行時(shí)間較短，在宣傳和培訓(xùn)的廣度、頻率、深度等方面還應(yīng)繼續(xù)增強(qiáng)。

4 結(jié)語

農(nóng)田水利是通過發(fā)展灌溉排水，改善農(nóng)田水利狀況和地區(qū)水利條件，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)、增產(chǎn)為目的的水利工程措施。農(nóng)田水利與農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，很大程度上決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的豐欠?！稐l例》的頒布實(shí)施，是南京市農(nóng)田水利法制建設(shè)的重要里程碑，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化及長(zhǎng)效管護(hù)重要保障之一，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。立法后評(píng)估制度則是解決立法中存在的諸多問題的重要舉措，也是提高立法質(zhì)量的有效途徑[4]，使法律更具有可行性、針對(duì)性，對(duì)于深入貫徹發(fā)展觀、推進(jìn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)田水利長(zhǎng)效管護(hù)具有重要意義。