行政公益訴訟訴前程序研究

李坤輝

摘 要：行政公益訴訟訴前程序是提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序，在實(shí)踐中97.2%的案件都是通過(guò)訴前程序得以解決。以檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系為視角對(duì)行政訴前程序中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，問(wèn)題具體表現(xiàn)為立法權(quán)對(duì)檢察權(quán)、行政權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行了一定的限制，但在實(shí)踐中還是存在檢察權(quán)與行政權(quán)的相互干預(yù)的情況，檢察權(quán)也存在擴(kuò)張的傾向。在維護(hù)公益上應(yīng)遵循行政權(quán)優(yōu)先的原則，采取必要措施限制檢察權(quán)的擴(kuò)張，減少行政權(quán)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的干預(yù)，適時(shí)引入第三方機(jī)制限制檢察權(quán)的自由裁量權(quán)。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;訴前程序;司法權(quán);行政權(quán)

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2019）05 — 0109 — 04

2017年新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，這標(biāo)志著行政公益訴訟制度被正式確立，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起公益訴訟的方式維護(hù)公共利益有了明確的法律依據(jù)，也預(yù)示著“官告官”將成為新常態(tài)?！缎姓V訟法》第二十五條規(guī)定，人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)環(huán)保、食藥、國(guó)土、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法形式職權(quán)或者不作為，導(dǎo)致國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到損害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。在維護(hù)“兩益”上，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴前程序的方式行使檢察權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。

一、行政公益訴訟訴前程序的實(shí)踐情況

2018年1-12月份全國(guó)共辦理行政公益訴訟訴前程序案件10萬(wàn)余件，相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)7萬(wàn)余件，占到期案件的97.2%;行政機(jī)關(guān)逾期未糾正違法或履行職責(zé)的2千余件，占2.85%;尚未到兩個(gè)月回復(fù)期限的3萬(wàn)余件，占28.33%，提起行政公益訴訟3千件。從涉及的案件領(lǐng)域來(lái)看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域約占52%左右，食品藥品安全領(lǐng)域約占37%，國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域約占2%，國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域約占9%。

全國(guó)的基層院都解決了訴前程序案件空白，通過(guò)辦案數(shù)據(jù)可以看出在到期案件中有97.2%的案件通過(guò)訴前程序解決，從而避免了提起行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴前檢察建議的形式督促行政機(jī)關(guān)通過(guò)自我糾錯(cuò)的方式實(shí)現(xiàn)了保護(hù)公益的目的，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了雙贏共贏多贏，也實(shí)現(xiàn)了政治效果、法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

二、檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系

檢察權(quán)與行政權(quán)之間是分工、監(jiān)督、配合的關(guān)系。檢察權(quán)與行政權(quán)都各自在其法定的范圍內(nèi)運(yùn)行，在法律運(yùn)行上具體分工不同，行政權(quán)負(fù)責(zé)執(zhí)行落實(shí)法律，檢察權(quán)負(fù)責(zé)對(duì)法律的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督;檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政權(quán)執(zhí)行法律的情況履行監(jiān)督職責(zé);在維護(hù)公共利益方面，檢察權(quán)與行政權(quán)的目標(biāo)是一致的，就是通過(guò)相互配合相互協(xié)作共同維護(hù)好法律的實(shí)施，共同維護(hù)公共利益。

檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)訴前檢察建議對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是一種外部監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)對(duì)來(lái)自于外部的監(jiān)督都天然的有抵觸情緒，外在表現(xiàn)為不配合，很容易導(dǎo)致外部監(jiān)督收效甚微，甚至耗費(fèi)司法資源。行政公益訴訟與傳統(tǒng)的行政訴訟有較明顯的區(qū)別，行政公益訴訟突破了傳統(tǒng)的行政訴訟的范圍，提起訴訟的主體不是行政行為的相對(duì)人，而是法定的維護(hù)國(guó)家利益和公共利益的檢察機(jī)關(guān)，在維護(hù)“兩益”職責(zé)上，提起行政公益訴訟的主體具有唯一的，只能由檢察機(jī)關(guān)來(lái)行使。但是從整體上看，公益訴訟所依賴的是行政權(quán)，而不是立法權(quán)也不是司法權(quán)?！?〕

檢察權(quán)通過(guò)行政公益訴訟訴前程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。行政公益訴訟訴前程序具有法律監(jiān)督的屬性，按照法律規(guī)定訴前程序是提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序，正是由于訴前程序以提起公益訴訟作為后盾，這才使得檢察建議這種柔性監(jiān)督手段具備了剛性。2019年最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（高檢發(fā)釋〔2019〕1號(hào)）中規(guī)定，檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，是保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要方式，明確了檢察建議具有法律監(jiān)督的屬性，在實(shí)踐辦案中也存在著將行政公益訴訟訴前程序司法化的傾向，通過(guò)將訴前程序司法化、案件化辦理來(lái)提升訴前檢察建議的權(quán)威性。

三、實(shí)踐中行政公益訴訟訴前程序存在的問(wèn)題

通過(guò)行政公益訴訟的實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)取得了一定的寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也存在著或多或少的問(wèn)題。本文從檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系角度出發(fā)，對(duì)檢察權(quán)與行政權(quán)在訴前程序運(yùn)行過(guò)程中的不同表現(xiàn)分析訴前程序中存在的問(wèn)題。

（一）檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)

為了規(guī)范限制檢察權(quán)在行政公益訴訟的行使，在立法時(shí)對(duì)檢察權(quán)的行使就做了限制，規(guī)定了訴前程序、限定了提起訴訟的領(lǐng)域等。檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，這種監(jiān)督發(fā)生在行政監(jiān)管缺位導(dǎo)致“公有地的悲劇”發(fā)生，這時(shí)就需要檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)來(lái)維護(hù)公共利益。2018年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件五百余件，占訴前程序案件的0.58%，盡管訴前程序結(jié)案的案件數(shù)量龐大，但案件的范圍也僅限于法律規(guī)定的“四大領(lǐng)域”之內(nèi)，這并不意味著這四大領(lǐng)域之外沒(méi)有損害“兩益”的違法情形存在，檢察機(jī)關(guān)能否對(duì)四大領(lǐng)域之外進(jìn)行監(jiān)督，尚無(wú)明確依據(jù)。

在行政公益訴訟訴前程序中，行政權(quán)的救濟(jì)途徑未明確。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，對(duì)于檢察檢察建議的內(nèi)容能否提出異議、復(fù)議，目前尚無(wú)權(quán)威做法。部分檢察建議在未對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)的情況下就發(fā)出檢察建議，導(dǎo)致建內(nèi)容和實(shí)際情況存在較大的偏差。對(duì)建議內(nèi)容是否整改到位，檢察機(jī)關(guān)有絕對(duì)的自由裁量權(quán)，目前尚無(wú)明確的標(biāo)準(zhǔn)和可操作的指引，對(duì)是否整改到位缺少客觀的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)能否啟動(dòng)訴權(quán)，是否有必要啟動(dòng)訴權(quán)缺少監(jiān)督，缺少能夠限制檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使的制約機(jī)制。

（二）檢察權(quán)存在擴(kuò)張的傾向

檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，只能通過(guò)擴(kuò)展刑事、民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)來(lái)履行監(jiān)督權(quán)，就行政公益訴訟實(shí)踐表現(xiàn)而言，檢察權(quán)存在擴(kuò)張的傾向，檢察權(quán)通過(guò)加大對(duì)案件的辦理來(lái)擴(kuò)大對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。通過(guò)行政公益訴訟訴前程序結(jié)案的案件的數(shù)量多，除了行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)整改到位通過(guò)訴前程序結(jié)案外，也有檢察系統(tǒng)內(nèi)部的原因，這些案件數(shù)量都是在自上而下層層下達(dá)的辦案任務(wù)，尤其是在年底，有的基層院案件數(shù)量出現(xiàn)井噴式上升，就是為了年底的考核任務(wù)。上級(jí)院為了完成任務(wù)層層簽訂責(zé)任狀、實(shí)行所謂的“一票否決”，要求解決訴前程序案件空白，這樣就會(huì)產(chǎn)生為了完成考核任務(wù)而發(fā)出大量的檢察建議，更為嚴(yán)重的為了數(shù)量而辦案。

檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督是以提起訴訟為保障。通過(guò)訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍然拒不履行法定職責(zé)或拒不整改導(dǎo)致“兩益”處于持續(xù)受損狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴訟程序。起訴內(nèi)容與檢察建議內(nèi)容是否一致，直接影響到案件的成敗。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)檢察建議的內(nèi)容是一種違法行為，到起訴時(shí)起訴書(shū)的內(nèi)容變成了存在另一種違法行為，出現(xiàn)了檢察建議內(nèi)容與起訴請(qǐng)求的內(nèi)容嚴(yán)重不一致的情況。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人處于“原告”地位，對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)行使起訴權(quán)，對(duì)于起訴后判決前整改到位的，要撤回起訴還是判決確認(rèn)違法？實(shí)踐中也存在檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)過(guò)多干預(yù)的情形，檢察機(jī)關(guān)為了追求“勝訴率”，把起訴后判決前整改到位的案件，變更訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)違法，以此來(lái)贏得檢察機(jī)關(guān)“勝訴”。

（三）行政權(quán)對(duì)檢察權(quán)的干預(yù)

檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)通過(guò)行政公益訴訟的方式進(jìn)行監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)為了避免被訴上法庭，通常會(huì)對(duì)檢察權(quán)的行使和運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)，讓檢察權(quán)妥協(xié)。行政權(quán)更多的使用“軟暴力”的方式對(duì)抗檢察權(quán)的運(yùn)行，訴前程序中的檢察建議一般包含案件線索來(lái)源、依法調(diào)查案件認(rèn)定的事實(shí)證據(jù)、存在的違法情況、建議的內(nèi)容及法律依據(jù)、被建議單位書(shū)面回復(fù)的期限等內(nèi)容。訴前程序案件中，也有極少數(shù)案件明明行政機(jī)關(guān)沒(méi)有整改到位，但是在行政機(jī)關(guān)的干預(yù)下，檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)好與當(dāng)?shù)卣g的關(guān)系，未能提請(qǐng)?jiān)V訟。在已經(jīng)起訴的案件中，也有極少數(shù)案件是在行政機(jī)關(guān)的干預(yù)下，檢察機(jī)關(guān)以撤回起訴處理。

檢察機(jī)關(guān)在履行訴前程序過(guò)程中，要對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職情況及“兩益”的損害范圍進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中產(chǎn)生的行政執(zhí)法卷宗等資料，檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)行調(diào)閱、復(fù)印，行政機(jī)關(guān)拒不配合，檢察機(jī)關(guān)如何處置法律規(guī)定尚不明確。除了查閱、調(diào)閱相關(guān)執(zhí)法卷宗外，對(duì)于專業(yè)性的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)損害情況進(jìn)行委托鑒定，比如需要對(duì)環(huán)境的損害范圍、程度、修復(fù)費(fèi)用等進(jìn)行鑒定，但是鑒定費(fèi)動(dòng)輒數(shù)十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)，鑒定費(fèi)用需要由哪個(gè)部門(mén)承擔(dān)，還無(wú)法可依。

四、完善行政公益訴訟訴前程序的思考

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度是中國(guó)獨(dú)創(chuàng)的制度，并沒(méi)有國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)做法可以借鑒，只能通過(guò)實(shí)踐來(lái)探索完善。通過(guò)對(duì)實(shí)踐中存在問(wèn)題的分析，筆者以檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系為視角，認(rèn)為在維護(hù)公益上應(yīng)遵循行政權(quán)優(yōu)先原則，采取必要措施限制檢察權(quán)的擴(kuò)張，減少行政權(quán)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的干預(yù)，適時(shí)引入第三方機(jī)制限制檢察權(quán)的自由裁量權(quán)。

（一）在維護(hù)公益上遵循行政權(quán)優(yōu)先原則

在維護(hù)公共利益上，行政機(jī)關(guān)是法律的實(shí)施機(jī)關(guān)，行政權(quán)比檢察權(quán)更有優(yōu)勢(shì)，檢察權(quán)只起到督促作用，對(duì)公共利益的維護(hù)最終還是要落實(shí)到行政權(quán)的運(yùn)行上，因此，在行政公益訴訟中應(yīng)遵循行政權(quán)優(yōu)先的基本原則，檢察權(quán)承擔(dān)補(bǔ)位的作用。行政權(quán)的價(jià)值基礎(chǔ)是效率，針對(duì)行政公益訴訟訴前程序與提起訴訟是否有訴訟時(shí)效的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以參照《民法總則》第一百八十八條第一款規(guī)定，把行政公益訴訟的一般時(shí)效設(shè)定為三年，最長(zhǎng)訴訟時(shí)效可以參照《行政訴訟法》第四十六條第二款的規(guī)定設(shè)定為五年，涉及不動(dòng)產(chǎn)的案件除外。行政公益訴訟的一般時(shí)效設(shè)定為三年、最長(zhǎng)時(shí)效為五年較為妥當(dāng)，既能充分保護(hù)公共利益，又符合效率原則。對(duì)于歷史遺留的涉及行政公益訴訟案件的訴訟時(shí)效問(wèn)題，最早可以追溯到公益訴訟試點(diǎn)開(kāi)始的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，也就是2015年7月1日，在此之前的案件都不宜提起行政公益訴訟，因?yàn)榉ㄒ话悴凰菁凹韧?，?duì)此時(shí)間節(jié)點(diǎn)之前的案件進(jìn)行起訴，有違反一般法理原則之嫌疑。

檢察權(quán)的行使不能夸越法定的邊界，訴前建議是保障行政權(quán)優(yōu)先的重要程序，不能任意逾越。提起行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求與檢察建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)能夠相互對(duì)應(yīng)。提起訴訟之前只有經(jīng)過(guò)訴前程序才能充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、過(guò)濾案件、提高辦案效率的作用，如果不能相互對(duì)應(yīng)，就相當(dāng)于略過(guò)了訴前程序直接提起訴訟，使行政機(jī)關(guān)喪失自我糾錯(cuò)機(jī)會(huì)。對(duì)有學(xué)者主張?zhí)厥獾陌讣梢圆患敖?jīng)過(guò)訴前程序，〔2〕對(duì)特別的不作為案件和一般的作為案件，應(yīng)給予檢察機(jī)關(guān)以自由裁量權(quán)，筆者認(rèn)為在已有法律明確規(guī)定的情況下，不能越過(guò)訴前程序直接起訴行政機(jī)關(guān)。在訴訟過(guò)程中行政機(jī)關(guān)已經(jīng)整改到位，全部訴訟請(qǐng)求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的，檢察機(jī)關(guān)可以變更訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)違法，這樣有利于充分激發(fā)行政機(jī)關(guān)的整改積極性，有利于充分發(fā)揮行政權(quán)在保護(hù)公益上的專業(yè)性職能。

（二）行政權(quán)不得干預(yù)檢察權(quán)運(yùn)行

檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督在一定程度上會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)考核產(chǎn)生不利影響，行政機(jī)關(guān)一旦被提起行政公益訴訟，其主要負(fù)責(zé)人職位就可能面臨被調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)，因此，行政機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督的進(jìn)行協(xié)調(diào)和干擾。訴前程序階段中舉證責(zé)任的分配與行政訴訟中舉證責(zé)任基本相同，由行政機(jī)關(guān)對(duì)其行政行為的合法性和合理性承擔(dān)舉證責(zé)任。調(diào)取行政執(zhí)法證據(jù)為主、檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)補(bǔ)充調(diào)查取證，〔3〕檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的怠于履職以及“兩益”損害的情況承擔(dān)舉證責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的是補(bǔ)充調(diào)查責(zé)任。為了查明行政機(jī)關(guān)怠于履職致使“兩益”受到損害的事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合，拒不配合的檢察機(jī)關(guān)可以向黨委政府通報(bào)。在辦理公益訴訟案件過(guò)程中，需要對(duì)專門(mén)性問(wèn)題進(jìn)行鑒定的，可以委托具備資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，檢察機(jī)關(guān)配合相關(guān)行政機(jī)關(guān)探索制定環(huán)境損害司法鑒定收費(fèi)“后付費(fèi)”制度，以緩解在訴前就要墊付鑒定費(fèi)壓力。

行政機(jī)關(guān)不得干擾檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政公益訴訟案件的辦理。從公布的案例來(lái)看，已經(jīng)起訴的行政公益訴訟的案件，基本都支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，〔4〕筆者通過(guò)百度搜索系統(tǒng)未搜索到檢察機(jī)關(guān)“敗訴”公開(kāi)宣傳報(bào)道的案例。有極個(gè)別案件的“勝訴”是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)協(xié)調(diào)來(lái)做通法院和相關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作得來(lái)的，現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為法院附和檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的行政公益訴訟工作。撤訴的案件數(shù)量較多，行政機(jī)關(guān)雖然被起訴到法院，但是行政機(jī)關(guān)為了挽回“面子”，即使未整改落實(shí)到位，行政機(jī)關(guān)也會(huì)積極通過(guò)其他方式來(lái)促使檢察機(jī)關(guān)撤訴，這就需要法院來(lái)對(duì)撤訴行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)未整改到位社會(huì)公共利益仍處于受損狀態(tài)的撤訴法院應(yīng)當(dāng)依法不予準(zhǔn)許。被訴的行政機(jī)關(guān)大部分都是縣級(jí)以下級(jí)別，鮮有縣級(jí)以上當(dāng)被告的案件，針對(duì)行政機(jī)關(guān)怠于履職的有共性、范圍較大、影響較大的損害“兩益”的行為，可以把基層行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)作為被告，被訴行政機(jī)關(guān)不得通過(guò)黨委、政府給檢察機(jī)關(guān)施加壓力影響案件辦理。

（三）限制檢察權(quán)的擴(kuò)張

行政公益訴訟中檢察權(quán)的運(yùn)行有明確的法律邊界，不能越權(quán)干擾行政權(quán)的正常運(yùn)行。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)樹(shù)立正確的辦案理念，把握正確的公益訴訟工作發(fā)展方向，牢固樹(shù)立全面平衡充分發(fā)展的理念、雙贏多贏共贏的理念，堅(jiān)持通過(guò)訴前程序?qū)崿F(xiàn)維護(hù)公益目的是司法最佳狀態(tài)的辦案理念。檢察建議具有法律監(jiān)督的屬性，其內(nèi)容不能直接為行政機(jī)關(guān)設(shè)定法定義務(wù)，行政機(jī)關(guān)不按照檢察建議的內(nèi)容整改落實(shí)的，不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為屬于行政不作為或未整改落實(shí)到位。行政訴訟法中的不作為的義務(wù)來(lái)源于行政法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，只有行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)不履行行政法所規(guī)定的法定義務(wù)，才構(gòu)成實(shí)質(zhì)的不作為，檢察機(jī)關(guān)的訴前檢察建議不能為行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)法律規(guī)定之外的義務(wù)〔5〕。檢察權(quán)的對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督范圍不能任意擴(kuò)大，對(duì)等外領(lǐng)域的探索應(yīng)堅(jiān)持審慎原則。檢察機(jī)關(guān)積極穩(wěn)妥的開(kāi)展對(duì)四大領(lǐng)域之外的探索，探索過(guò)程要嚴(yán)格遵循審慎原則，必要時(shí)要經(jīng)過(guò)上級(jí)院同意或報(bào)最高人民檢察院審批。

限制檢察權(quán)的擴(kuò)張意味著不能任性監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)不能出現(xiàn)選擇性辦案的問(wèn)題，〔6〕應(yīng)該充分尊重司法規(guī)律，科學(xué)合理設(shè)計(jì)考核指標(biāo)和考核方法，不能唯辦案數(shù)量論。盡量避免通過(guò)任務(wù)式下達(dá)辦案指標(biāo)，辦案中要做到事實(shí)請(qǐng)求、依法辦案，在追求數(shù)量的同時(shí)也要保證辦案質(zhì)量。針對(duì)同一行政機(jī)關(guān)的同批同類違法行為提出檢察建議的，原則上制發(fā)一份類案檢察建議，并列明全部已調(diào)查核實(shí)的違法行為。如果發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)整改不到位的，原則上作為一個(gè)案件起訴。檢察機(jī)關(guān)要把握好檢察建議的祥略度，訴前檢察建議的內(nèi)容要明確具體，不能過(guò)于詳細(xì)，不能越位，不得對(duì)行政權(quán)的正常行使造成干擾，檢察機(jī)關(guān)盡量避免過(guò)早的介入行政權(quán)的運(yùn)行，更不能替代行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。

（四）引入第三方機(jī)制限制檢察權(quán)的自由裁量權(quán)

實(shí)踐中，考慮到部分案件辦理的社會(huì)效果，檢察機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)發(fā)送的檢察建議進(jìn)行公開(kāi)送達(dá)，邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)旁聽(tīng)，比如邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、紀(jì)監(jiān)委的工作人員參與。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，立法應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)提起異議、復(fù)議的權(quán)利，以便及時(shí)糾正和規(guī)避檢察機(jī)關(guān)可能存在的錯(cuò)誤監(jiān)督和任性監(jiān)督，以此來(lái)平衡檢察權(quán)與行政權(quán)的運(yùn)行。行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議內(nèi)容是否整改落實(shí)到位，檢察機(jī)關(guān)有很大的自由裁量權(quán)，整改到何種程度屬于整改到位實(shí)踐中較難把握，需要檢察機(jī)關(guān)應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋明確公益訴訟訴前程序落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及成效評(píng)估制度，適時(shí)引入第三方評(píng)估機(jī)制，加大對(duì)虛假整改和惡意起訴的限制和監(jiān)督力度。檢察權(quán)與行政權(quán)的互動(dòng)應(yīng)遵循司法獨(dú)立、公開(kāi)等基本原則，以有效維護(hù)公共利益和國(guó)家利益。實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)，避免通過(guò)用行政權(quán)來(lái)通過(guò)施加壓力來(lái)協(xié)調(diào)行政公益訴訟案件的辦理。司法權(quán)與行政權(quán)的互動(dòng)應(yīng)該遵循公開(kāi)的原則，〔7〕立法應(yīng)明確檢察建議原則上應(yīng)該以公開(kāi)送達(dá)的方式進(jìn)行，使公開(kāi)送達(dá)常態(tài)化，公開(kāi)的接受社會(huì)和公眾的監(jiān)督，對(duì)檢察建議的整改落實(shí)情況以及檢察機(jī)關(guān)是否提起行政公益訴訟的自由裁量權(quán)加以限制。

結(jié)語(yǔ)

行政公益訴訟訴前程序是限制檢察權(quán)的重要程序，訴前程序在辦理行政公益訴訟案件中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。通過(guò)檢察權(quán)與行政權(quán)的訴前程序中的相互監(jiān)督、相互配合，起到了有效維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的作用。檢察權(quán)的擴(kuò)張性有干擾行政權(quán)運(yùn)行的傾向，有必要對(duì)行政權(quán)的擴(kuò)張加以限制，并對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)能都提起訴訟的自由裁量權(quán)加以約束，使檢察權(quán)在法定的軌道上監(jiān)督行政權(quán)的運(yùn)行。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕王明遠(yuǎn).論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析〔J〕.中國(guó)法學(xué)，2016，（01）：49-68.

〔2〕王春業(yè).行政公益訴訟“訴前程序”檢視〔J〕.社會(huì)科學(xué)，2018，（06）：94-103.

〔3〕王萬(wàn)華.完善檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的若干問(wèn)題〔J〕.法學(xué)雜志，2018，（01）：96-108.

〔4〕覃慧.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)證考察〔J〕.行政法學(xué)研究，2019，（01）.

〔5〕張晉邦.論檢察建議的監(jiān)督屬性--以行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)執(zhí)行檢察建議為視角〔J〕.四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2018，（03）：71-78.

〔6〕林儀明.我國(guó)行政公益訴訟立法難題與司法應(yīng)對(duì)〔J〕.東方法學(xué)，2018，（02）：151-160.

〔7〕孫森森.司法權(quán)與行政權(quán)良性互動(dòng)的路徑建構(gòu)——基于行政訴訟實(shí)踐的觀察〔J〕.福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，（01）：44-58.

〔責(zé)任編輯：張 港〕