英國14塊“海外領土”的前途

張飚

聯(lián)合國大會不久前以壓倒性多數(shù)通過決議，要求英國尊重國際法庭的裁定，結束在查戈斯群島的“非法殖民統(tǒng)治”，限時6個月把這一群島的主權移交給非洲東部島國毛里求斯。

一些歐美媒體報道說，盡管聯(lián)大決議不具法律拘束力，但反映了國際社會普遍支持毛里求斯的主權主張，有“政治分量”。

英國常駐聯(lián)合國代表卡倫·皮爾斯在聯(lián)大稱，英國自1814年起對英屬印度洋領地即查戈斯群島持續(xù)擁有主權。英方不承認毛里求斯的主權主張，不準備歸還這一群島。

包括查戈斯群島在內，英國目前在世界上還保有14塊“海外領土”。這些地方現(xiàn)狀如何？未來類似“聯(lián)大要求英國結束對查戈斯群島殖民統(tǒng)治”的狀況是否會接連發(fā)生？

三大特點

當今英國的14塊“海外領土”主要是大英帝國的殖民遺產，因英國未準予獨立，或領土內公民通過公投決定繼續(xù)接受英國管轄，而成為英國在大不列顛以外的領土。目前共有約25萬人生活在這些地方，分布在印度洋、大西洋，甚至是靠近南極的地區(qū)。這些海外領土有三大特點。

第一，英國大部分“海外領土”由于其歷史、軍事、經濟，甚至是藝術科幻上的重要意義而為世人所熟知。

1982年，英國和阿根廷曾因馬爾維納斯群島（英國稱“?？颂m群島”）的主權歸屬糾紛發(fā)生戰(zhàn)爭。當時，以“鐵娘子”撒切爾夫人為代表的強硬派擔心一旦英國喪失?？颂m群島，會引發(fā)英國失去其他“海外領土”的連鎖反應，因此派出軍艦到阿根廷家門口，用武力方式重占了?？颂m群島。

和?？颂m群島的歷史意義不同，查戈斯群島具有重要的軍事地位。查戈斯群島位于印度洋，在20世紀60年代由威爾遜領導的工黨政府借給美國做軍事基地。在冷戰(zhàn)期間，查戈斯群島作為美國的空軍基地為美軍監(jiān)控蘇聯(lián)立下功勞，而隨著“9·11”事件之后美國陸續(xù)卷入阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭，重返亞太等等，英國又將查戈斯群島續(xù)租給美國至2036年，以使其“最親密的盟友”有軍力能介入地區(qū)沖突。

直布羅陀控制著從大西洋進入地中海的航行通道，具有極其重要的戰(zhàn)略地位。英國從19世紀30年代就開始經營這個戰(zhàn)略要地，至今依舊控制著這個寬度只有數(shù)十公里的扼守大西洋和地中海的咽喉要道。

英屬維京群島位于加勒比地區(qū)，以提供離岸金融服務業(yè)務出名，曾被稱為“避稅天堂”。英屬百慕大群島則由于迷失的飛機和船只被科幻小說所熱捧，制造出“百慕大三角”的概念。

第二，由于歷史原因，一些英國的“海外領土”有主權糾紛。

例如，直布羅陀涉及英國和西班牙的糾紛。英國在18世紀初的西班牙王位繼承戰(zhàn)中奪取直布羅陀，后來西班牙雖然試圖從英國手中奪回該地，但迫于英國的強大海軍實力，不得不簽署條約，任由英國統(tǒng)治。這種狀況一直持續(xù)到1939年，隨著西班牙佛朗哥政權上臺，西班牙開始嘗試收回直布羅陀。直到今天，西班牙仍然希望通過各種方式收回直布羅陀。

西班牙希望收回直布羅陀的欲望如此強烈，以至于在英國“脫歐”談判程序的關鍵環(huán)節(jié)曾公開稱，如果英國不在直布羅陀歸屬權問題上讓步，西班牙就會攪局歐盟和英國的“脫歐”談判。

歷史上，英國一直將查戈斯群島和毛里求斯統(tǒng)一管轄。但在20世紀60年代毛里求斯獲得獨立時，英國要求毛里求斯和查戈斯群島“分治”，并繼續(xù)維持其在查戈斯群島的統(tǒng)治。隨后，英國將查戈斯群島租給美國當軍事基地。

第三，英國的“海外領土”在治理結構上都非常獨特，屬于中央集權和地方自治的結合。

一方面，每塊“海外領土”都有各自的憲法、政府與地方法律。例如，大部分“海外領土”的憲法會規(guī)定該地的政府機構權限與義務，包括總督、選舉立法機構、大臣的職權。另一方面，位于倫敦的英國議會對這些地方也有管轄權力：總督需要由女王任命，而英國的政府機構在各自職責范圍內負責這些“海外領土”相應的事務。

三回合較量

查戈斯群島爭端近日之所以“鬧上”聯(lián)合國大會，主要是因為毛里求斯一直尋求從英國手中奪回查戈斯群島的主權。過去十年里，英國和毛里求斯已有三個回合的較量。

為了收回查戈斯群島，毛里求斯早在2010年就向海牙國際法庭提起訴訟，指控英國在查戈斯群島的統(tǒng)治不符合國際法，希望盡早結束英國在該地的統(tǒng)治。2015年，海牙法庭作出裁定，宣布英國敗訴。盡管英國敗訴，但是拒絕執(zhí)行該裁定。

此外，由于美國在查戈斯群島有軍事基地，因此力挺英國拒絕交還查戈斯群島;在美國鼓動下，英國非但不交出查戈斯群島，反倒以查戈斯群島對英國及其盟友的重要作用為名，繼續(xù)統(tǒng)治。

在英國拒不執(zhí)行2015年裁定的情況下，毛里求斯又在2017年向聯(lián)合國請愿，要求聯(lián)合國大會授權海牙國際法庭就查戈斯群島再出具一個“咨詢意見”。咨詢意見雖然不是具備法律約束力的判決，但是足以再次表明國際法庭對英國占有查戈斯群島的態(tài)度。

就在毛里求斯意在給英國施加壓力的同時，英國也在聯(lián)合國大會開始活動，強烈反對海牙法庭再出具咨詢意見。英國的考慮是，一旦聯(lián)合國大會投票同意讓國際法庭出具咨詢意見，就相當于是整個國際社會在施壓英國，要求執(zhí)行判決。于是英國便開始游說美國、加拿大、澳大利亞，特別是歐洲國家，希望它們在聯(lián)合國大會投票中站在英國一邊，不要投票支持毛里求斯。

但是，此時的英國受“脫歐”談判的影響，既沒有足夠的精力資源在聯(lián)大內做積極的游說工作，也因為正在“脫歐”，喪失了歐洲國家對英國的積極支持。

為了繼續(xù)給英國施壓，毛里求斯在2019年2月咨詢意見的基礎上，要求聯(lián)大就查戈斯群島召開會議并發(fā)表決議。于是便出現(xiàn)了前述的2019年5月聯(lián)大決議要求英國結束殖民統(tǒng)治的一幕。

此次聯(lián)合國大會通過決議要求英國結束在查戈斯群島的統(tǒng)治，會對英國造成壓力，但恐怕無法改變英國繼續(xù)統(tǒng)治查戈斯群島的事實。英國可以用武力繼續(xù)維持統(tǒng)治。由于英國已經將查戈斯群島續(xù)租給美國至2036年，因此移交查戈斯群島給毛里求斯，會使局勢更趨復雜。

未來事態(tài)

此次聯(lián)大決議要求英國移交查戈斯群島給毛里求斯一事，主要有三重影響。

第一，人們最關心的是，此類情況是否會發(fā)生在英國其他“海外領土”上？目前來看，近日查戈斯群島的類似情況未來最有可能發(fā)生在其他兩地：一是?？颂m群島，二是直布羅陀。這兩地歷史上的相關“戲碼”也曾反復上演。

除此之外，其他英國“海外領土”不大可能涉及國際法并獲得聯(lián)合國大會的關注。因為這些領土目前沒有糾紛，即沒有英國之外的其他國家要求英國歸還這些海外領土，同時，只要當?shù)毓褚餐饬粼谟鴥龋筒惶赡艹霈F(xiàn)類似狀況。

第二，此次事件對英國和非洲的關系有影響。例如，非洲聯(lián)盟一直支持“徹底去殖民化”，在英國和毛里求斯之間的紛爭中力挺毛里求斯追回查戈斯群島，并且批評英國在查戈斯群島的統(tǒng)治有違聯(lián)合國有關去殖民化的精神。

此次大會通過有關查戈斯群島的決議給英國制造了一個處理對非關系的大難題：假設英國遵從海牙國際法庭判決和聯(lián)大決議讓出查戈斯群島，就會丟失所謂“海外領土”，影響英美軍事合作，但會受到非洲國家的歡迎和支持;不移交則會得罪非洲國家，影響其試圖在“脫歐”后發(fā)展和非洲國家關系的“全球英國”計劃。

目前來看，英國的立場似乎是寧肯犧牲和非洲國家發(fā)展關系的機會，也不會移交查戈斯群島。

第三，要注意到相關裁定對其他國際事務的影響。過去十年內，英國一直強調“基于規(guī)則的國際秩序”，認為國際法和國際秩序不可褻瀆。但英國在要求別國遵守國際法的同時，似乎并不認為自己在對待有關“海外領土”的事務中也應該遵守國際法。

（作者為中國政法大學政治與公共管理學院國際政治系講師）