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    江蘇省水利規(guī)劃體系建設的實踐與思考

    2019-08-07 01:08:30歐建鋒
    水利規(guī)劃與設計 2019年7期
    關鍵詞:水利廳空間規(guī)劃河湖

    歐建鋒

    (江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室,江蘇 南京 210029)

    水利規(guī)劃是國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃在水利領域的細化安排,也是各級人民政府及有關部門指導水利發(fā)展、審核水利重大項目與制定相關政策的依據。江蘇水利系統(tǒng)高度重視水利規(guī)劃工作,早在“十五”期間開展了水利規(guī)劃體系與管理辦法研究,形成了全省水利規(guī)劃體系框架,制訂了規(guī)劃管理辦法。

    經過10多年的持續(xù)建設,江蘇水利規(guī)劃體系已基本成形。圍繞新發(fā)展理念及新時期水利工作方針,下階段仍需進一步補規(guī)劃體系短板、強規(guī)劃實施監(jiān)管,最終建成定位準確、結構合理、功能互補、協(xié)調銜接的江蘇水利規(guī)劃體系,引領全省水利建設與管理。

    1 水利規(guī)劃體系建設現狀

    1.1 規(guī)劃體系及管理制度

    為加強水利規(guī)劃管理,“十五”期間,江蘇水利廳著手規(guī)劃體系與管理辦法研究,構建了規(guī)劃體系框架,制訂了規(guī)劃管理辦法,強化了規(guī)劃許可管理,規(guī)范了全省水利規(guī)劃管理工作。

    1.1.1開展規(guī)劃體系研究

    2005年,江蘇省水利廳完成了《江蘇省水利規(guī)劃體系及管理辦法研究》,提出了由內容體系、形成體系和實施體系三大體系組成的江蘇省水利規(guī)劃體系框架,確定了由發(fā)展規(guī)劃、技術支撐規(guī)劃為主體的規(guī)劃內容體系及省級規(guī)劃目錄,明確了各類規(guī)劃的編制、批準、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)的基本要求,為構建全省水利規(guī)劃體系提供了基礎。

    1.1.2制訂規(guī)劃管理辦法

    2008年,江蘇省水利廳制訂出臺了《江蘇省水利規(guī)劃管理辦法(試行)》,明確了全省水利規(guī)劃體系以及各類水利規(guī)劃的組織、編制、審批、實施等相關管理活動。2016年,依據水利部《水利規(guī)劃管理辦法》及試行反饋情況,對《管理辦法》進行了修訂,重點完善了規(guī)劃的歸口管理、意見征求、行政許可與評估修訂等內容,為加強全省水利規(guī)劃管理、推進規(guī)劃有效實施提供了保障。

    1.1.3建立規(guī)劃同意書制度

    2009年,省水利廳依據水利部《水工程建設規(guī)劃同意書制度管理辦法(試行)》,制訂出臺了《江蘇省〈水工程建設規(guī)劃同意書制度管理辦法〉實施細則(試行)》,明確了水工程建設規(guī)劃同意書制度實施對象、簽署時機、省市縣三級水行政部門審查簽署權限,以及申請、受理及審查簽署程序與監(jiān)督管理方案,規(guī)范了論證報告編制內容與深度要求。截至2018年底,江蘇省水利廳已累計簽署28份規(guī)劃同意書,涉及河道、堤防、涵閘、泵站、航道、船閘、橡膠壩等多類工程,基本保證了各類水工程建設符合水利規(guī)劃的要求。

    1.2 規(guī)劃體系框架

    水利規(guī)劃體系是水利改革發(fā)展的頂層設計,也是開展水利建設與管理的重要依據。江蘇水利規(guī)劃體系框架由規(guī)劃形成體系、內容體系及實施體系三部分組成,三者相互關聯、相互支撐。規(guī)劃形成體系即規(guī)劃的編制、審批、評估等過程,主要明確了規(guī)劃編制責任和程序。規(guī)劃內容體系是水利建設和管理的技術依據,是規(guī)劃形成體系的結果,也是規(guī)劃實施的對象。規(guī)劃的實施體系明確了規(guī)劃實施的程序和責任,分為立項管理、社會管理和實施監(jiān)督三部分。

    規(guī)劃內容體系包括發(fā)展規(guī)劃及技術支撐規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃是國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃在水利領域的細化安排,為統(tǒng)領水利行業(yè)發(fā)展的頂層設計,包括五年發(fā)展規(guī)劃及現代化規(guī)劃。技術支撐規(guī)劃即為防治水旱災害、開發(fā)利用水資源以及保護水生態(tài)環(huán)境而編制的各類水利規(guī)劃,包括綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃與專項規(guī)劃,技術支撐規(guī)劃從自然水系的空間劃分上可分為流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃,從規(guī)劃領域的分布看可分為綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和專項規(guī)劃。綜合規(guī)劃是統(tǒng)籌研究流域或區(qū)域范圍內開發(fā)利用、保護水資源和防治水害的總體部署;專業(yè)規(guī)劃是就防洪治澇、水資源供給與保護、水土保持等水利專業(yè)領域編制的規(guī)劃;專項規(guī)劃是就流域、區(qū)域的某些特定專業(yè)領域進行的重點規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃服從于流域規(guī)劃,專業(yè)、專項規(guī)劃服從于綜合規(guī)劃。江蘇省水利規(guī)劃體系框架如圖1所示。

    圖1 江蘇省水利規(guī)劃體系框架

    1.3 規(guī)劃編制情況

    “十一五”以來,江蘇逐步建立了以水利現代化規(guī)劃和五年發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領,以江河流域綜合規(guī)劃為基礎,以專業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃為支撐,定位準確、結構完整、功能互補、協(xié)調銜接的水利規(guī)劃體系,為全省水利改革發(fā)展提供了規(guī)劃依據。

    1.3.1發(fā)展規(guī)劃

    一是形成了水利現代化規(guī)劃體系。2011年,江蘇省被確定為全國水利現代化建設試點省份。2012年,《江蘇省水利現代化規(guī)劃(2011—2020)》得到水利部和江蘇省政府的聯合批復。該規(guī)劃為中長期發(fā)展規(guī)劃,是江蘇水利發(fā)展的頂層設計。規(guī)劃提出了6大類22項指標的水利現代化指標體系,并據此建立了監(jiān)測機制,定期發(fā)布全省水利基本現代化進程監(jiān)測年度報告。各市縣也相應編制了現代化規(guī)劃,形成了省市縣三級水利現代化規(guī)劃體系。二是建立了五年發(fā)展規(guī)劃體系。自“十一五”起,根據統(tǒng)一部署,江蘇水利廳由以往編制的水利發(fā)展五年計劃,開始改為編制五年規(guī)劃,該規(guī)劃為國民經濟社會發(fā)展在水利領域的重點專項規(guī)劃,也是指導水利改革發(fā)展的綱領性文件,與經濟社會發(fā)展規(guī)劃同步開展,省市縣三級同步推進,目前已形成五年一輪的滾動修編機制。

    1.3.2綜合規(guī)劃

    一是完善了流域綜合規(guī)劃體系。根據水利部與流域機構部署,“十一五”期間,江蘇省水利廳配合長江、淮河、太湖三大流域機構,修編完成了長江、淮河、太湖三個流域的綜合規(guī)劃,先后于2012、2013年經國務院批復實施。流域綜合規(guī)劃明確了江蘇省涉及三大流域的水利總體布局、治理標準及重大工程,為編制省內各級水利規(guī)劃確立了上位依據。二是開展區(qū)域綜合規(guī)劃編制。為加快區(qū)域治理提供規(guī)劃依據,“十二五”期間,江蘇水利廳啟動了全省17個片區(qū)的水利治理規(guī)劃編制工作,重點明確了各區(qū)域的防洪除澇、調配水、水生態(tài)環(huán)境治理與骨干河湖空間管控意見,目前已基本完成。

    1.3.3專業(yè)規(guī)劃

    落實流域綜合規(guī)劃及防洪、水資源規(guī)劃安排,推進水利系統(tǒng)治理,“十二五”以來,江蘇省水利廳陸續(xù)編制完成了一批專業(yè)規(guī)劃。2011年修訂完成了《江蘇省防洪規(guī)劃》與《江蘇省水資源綜合規(guī)劃》,2015年修編完成了《江蘇省水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》,2016年編制完成了《江蘇省水資源保護規(guī)劃(2016—2030)》,以上規(guī)劃均得到了省政府的批復。2017年完成了《江蘇省水中長期供求規(guī)劃》,通過了省水利廳和省發(fā)展改革委組織的聯合審查。2018年省水利廳印發(fā)實施了《江蘇省治澇規(guī)劃》。

    1.3.4專項規(guī)劃

    落實新時期水利工作方針,針對水利發(fā)展熱點與重點,江蘇省持續(xù)推進專項規(guī)劃編制,不斷健全水利規(guī)劃體系?!笆晃濉币詠?,江蘇省水利廳組織編制了《江蘇省湖泊保護規(guī)劃》《江蘇省水系規(guī)劃》《江蘇省節(jié)約用水規(guī)劃》《江蘇省水文站網規(guī)劃》《江蘇省飲用水安全保障規(guī)劃》《江蘇省中小河流治理規(guī)劃》《江蘇省省級河(湖)長一河(湖)一策》《江蘇省地表水功能區(qū)劃》,以及里下河湖泊湖蕩、長蕩湖等一批重點湖泊的退圩還湖規(guī)劃和長江、洪澤湖等重點河湖的采砂規(guī)劃,為全省水利專項治理提供了依據。

    2 水利規(guī)劃體系存在問題

    經過10多年的持續(xù)建設,江蘇省基本構建了以發(fā)展規(guī)劃、綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和專項規(guī)劃為基本框架的水利規(guī)劃體系,初步扭轉了重工程規(guī)劃輕發(fā)展規(guī)劃、重流域規(guī)劃輕區(qū)域規(guī)劃、重防洪供水規(guī)劃輕河湖生態(tài)保護規(guī)劃等不合理現象。對照十八大以來形成的習近平總書記新發(fā)展理念和“十六字”治水方針,江蘇水利規(guī)劃體系仍存在以下幾個方面問題。

    2.1 水利發(fā)展規(guī)劃有待完善

    江蘇五年水利發(fā)展規(guī)劃已經形成定期滾動修訂工作機制,但水利現代化規(guī)劃所明確的水利發(fā)展目標任務,與當前形勢要求不夠銜接,需要對照十九大明確的我國社會主義現代化強國兩步走戰(zhàn)略及“強富美高”新江蘇戰(zhàn)略部署,進行適當修訂與完善。

    2.2 河湖空間規(guī)劃缺失

    盡管江蘇已經編制了省管湖泊保護規(guī)劃,明確了省管湖泊的保護范圍線與蓄水范圍線,近年又基本劃定了骨干河道的管理藍線,但河湖管理保護范圍線尚未落到國土空間主導的“一張圖”上,河湖空間規(guī)劃尚未編制,河湖治理骨干工程的土地空間尚未明確,不利于河湖的治理與保護工作。

    2.3 河湖保護規(guī)劃仍需加強

    江蘇省省管湖泊保護規(guī)劃編制完成已有10余年,需要及時修訂完善。河道保護規(guī)劃與岸線利用規(guī)劃剛剛起步,仍需大力推進。湖泊退圩還湖及采砂規(guī)劃還需加快推進,為河湖治理與保護提供依據。

    2.4 與相關規(guī)劃銜接不夠

    因涉及不同行業(yè)要求與不同利益訴求,水利規(guī)劃與經濟社會相關行業(yè)規(guī)劃的融合還不夠,需要按照多規(guī)合一、融合發(fā)展的要求,進一步強化與經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等上位規(guī)劃的銜接,并加強與交通規(guī)劃、環(huán)保等相關行業(yè)規(guī)劃的協(xié)調。

    3 水利規(guī)劃體系完善建議

    貫徹習近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”十六字治水方針,落實中國中央國務院《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》中明確的關于建立以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領,以空間規(guī)劃為基礎,以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的國家規(guī)劃體系的要求,結合江蘇水利工作實際,進一步補規(guī)劃體系短板,強規(guī)劃實施監(jiān)管,加快形成統(tǒng)一、健全、銜接的江蘇水利規(guī)劃體系,引領全省水利改革發(fā)展。

    3.1 突出發(fā)展規(guī)劃引領

    進一步完善水利發(fā)展規(guī)劃滾動修訂機制,根據水利部與省政府部署,結合“十三五”中期評估成果,啟動“十四五”水利發(fā)展規(guī)劃編制,在總結分析“十三五”發(fā)展成就與形勢要求的基礎上,系統(tǒng)謀劃“十四五”期間江蘇水利發(fā)展的目標指標、總體布局與主要任務。同時,對接國家建設現代化強國兩步走目標及江蘇高質量發(fā)展要求,適時啟動修訂江蘇水利現代化規(guī)劃,更好地發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用。

    3.2 編制區(qū)域水利規(guī)劃

    盡快完成17個片區(qū)的水利治理規(guī)劃,為全省補強區(qū)域治理短板提供依據。在此基礎上,適應長江經濟帶建設與長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略,需要研究推進蘇滬、蘇浙、蘇皖跨省邊界水利重大工程規(guī)劃,統(tǒng)籌上下游、左右岸、各層級關系,達到區(qū)域水利基礎設施互聯互通、聯防聯控、共建共享的目的,促進區(qū)域經濟社會協(xié)同發(fā)展。

    3.3 推進河湖空間規(guī)劃

    河湖空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分,是提升河湖空間管控能力、保障河湖資源永續(xù)利用的重要依據。2017年水利部依據《省級空間規(guī)劃試點方案》印發(fā)了《省級空間規(guī)劃水利相關工作技術指導意見(試行)》,要求以主體功能區(qū)劃為基礎,做好省級空間規(guī)劃中涉及水利的相關工作,編制水利空間專項規(guī)劃,爭取將成果納入省級空間規(guī)劃。江蘇已經基本完成了骨干河湖的劃界工作,開展了河湖空間管控技術研究,需要加快推進全省河湖空間規(guī)劃編制工作,落實河湖空間管控范圍,優(yōu)化水利基礎設施空間布局,推動水利與經濟社會相關規(guī)劃的多規(guī)合一,爭取納入省級國土空間規(guī)劃一并實施。

    3.4 完善河湖保護規(guī)劃

    堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,推進生態(tài)文明建設,進一步健全河湖保護規(guī)劃體系。一是啟動省管湖泊保護規(guī)劃修訂,落實河湖保護新理念新要求,復核湖泊保護范圍線與蓄水范圍線,明確河湖保護任務措施。二是在完成泰州引江河等試點規(guī)劃的基礎上,全面啟動骨干河道保護規(guī)劃,落實河道保護空間布局與任務要求。三是有序推進湖泊退圩還湖規(guī)劃,保持湖泊功能完好,維護湖泊健康生命。四是加快編制河湖岸線利用及采砂規(guī)劃,促進河湖資源的永續(xù)利用。

    3.5 強化規(guī)劃實施監(jiān)管

    依據《江蘇省水利規(guī)劃管理辦法》,嚴格規(guī)劃管理的編制、審批、實施、評估等各個環(huán)節(jié)。建立健全規(guī)劃協(xié)調機制,加強各級水利規(guī)劃間的銜接以及與同級經濟社會發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃及相關行業(yè)規(guī)劃間的協(xié)調。強化規(guī)劃審批管理,落實水利規(guī)劃的法律地位,推進水利建設項目依據規(guī)劃有序實施。嚴格規(guī)劃實施管理,規(guī)范水工程項目及其他建設項目實施過程管理,強化事中事后監(jiān)管,確保各類涉水工程建設與資源開發(fā)活動不影響水利工程功能和河湖健康。完善各類規(guī)劃的評估機制,及時總結評估規(guī)劃實施進展情況及存在問題,為滾動修訂規(guī)劃提供基礎。

    4 結語

    針對當前主要問題與形勢要求,江蘇水利規(guī)劃體系需要補短板、強監(jiān)管、促融合,進一步理順水利規(guī)劃與涉水規(guī)劃的相互關系,在繼續(xù)抓好流域、區(qū)域規(guī)劃以及防洪、供水等傳統(tǒng)規(guī)劃的同時,進一步突出發(fā)展規(guī)劃的引領作用,強化河湖管理與資源保護規(guī)劃,制訂各個層級的河湖空間管控規(guī)劃,把水利發(fā)展布局融入到空間格局為主體的“一本規(guī)劃”,把水利管控要素落實到“一張藍圖”,把水利服務信息整合到“一個平臺”,為水利發(fā)展留足空間,保障水利高質量發(fā)展。

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