地方政府性債務(wù)資產(chǎn)證券化法律思考

摘 要：在經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展下，我國為緩解金融危機帶來的損害，開始逐漸放寬地方政府債務(wù)數(shù)量的限制，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模大、增長迅速快。這不僅影響了政府職能的有效發(fā)揮，而且對整體經(jīng)濟發(fā)展也帶來了潛藏的隱患。在此背景下，采取資產(chǎn)證券化的方式可以轉(zhuǎn)移地方政府性債務(wù)的風(fēng)險，也可以帶動金融市場投資。在眾多地方政府性債務(wù)中，只有融資平臺產(chǎn)生的債務(wù)可以采取證券化，其以可預(yù)測的現(xiàn)金流收入作為開展資產(chǎn)證券化的資產(chǎn)，實現(xiàn)存量資產(chǎn)盤活，有利于資源的優(yōu)化配置。

關(guān)鍵詞： 地方性債務(wù)；融資平臺；資產(chǎn)證券化

一、問題的提出

我國為了經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展以緩解金融危機帶來的損害，開始逐漸放寬地方政府債務(wù)數(shù)量的限制，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模大、增長迅速快。巨大的債務(wù)不僅影響了政府職能的有效發(fā)揮，而且對整體經(jīng)濟發(fā)展也帶來了潛藏的隱患。究其原因，主要從財政體制、法制不健全、政績觀。地方政府通過舉債完成相應(yīng)的任務(wù)，進而造成了過度舉債、隱形債務(wù)突出、政府信用降低。而目前如何處理巨大的地方性債務(wù)，是目前的當(dāng)務(wù)之急。

二、地方政府性債務(wù)解決

目前解決方法主要有：債務(wù)置換，債務(wù)轉(zhuǎn)換，債務(wù)重組和資產(chǎn)證券化。債務(wù)置換是指債務(wù)持有人作出決定賣出一個或多個目前所持有的債券，以交換其他被認(rèn)為是相同或類似市場價值的債券的規(guī)避風(fēng)險手段。債務(wù)轉(zhuǎn)換是指企業(yè)為一方或多方的特定當(dāng)事人之間基于合同約定或者法律預(yù)訂而產(chǎn)生的一種特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而債務(wù)轉(zhuǎn)換就是對這種權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容或當(dāng)事人的改變。主要的方式：債轉(zhuǎn)股，債轉(zhuǎn)債。債務(wù)重組指債權(quán)人在債務(wù)人發(fā)生財務(wù)困難情況下，債權(quán)人按照其與債務(wù)人達(dá)成協(xié)議或法院的裁定作出讓步的事項。資產(chǎn)證券化是指由資產(chǎn)原始持有者進行組合資產(chǎn)池，出售給特殊目的機構(gòu)（SPV），SPV通過信用評級和信用增信機構(gòu)擔(dān)保。債務(wù)轉(zhuǎn)換一般適用于企業(yè)法人，是處理企業(yè)債務(wù)常見的手段方式，其主要方式是：債轉(zhuǎn)股和債轉(zhuǎn)債。債務(wù)重組同樣針對企業(yè)法人而言，如果適用于政府也會出現(xiàn)上面的問題。所以在債務(wù)重組過程中會出現(xiàn)虛列資產(chǎn)，使會計報表不真實，給債權(quán)人操縱利潤提供了機會。

三、資產(chǎn)證券化的基本理論

（一）資產(chǎn)證券化的基本原理

資產(chǎn)證券化是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可以交易證券的一種融資形式。廣義的資產(chǎn)證券化是指某一資產(chǎn)或資產(chǎn)組合采用證券這一價值形態(tài)的資產(chǎn)運營方式。資產(chǎn)證券化僅指狹義資產(chǎn)證券化。我國針對地方政府性債務(wù)資產(chǎn)證券化主要是基于融資平臺的舉債，將其信貸資產(chǎn)證券化更有利于化解舉債的壓力。

資產(chǎn)證券化包括風(fēng)險隔離和資產(chǎn)擔(dān)保證券發(fā)行及交易環(huán)節(jié)，前者是第一個環(huán)節(jié)，室內(nèi)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。風(fēng)險隔離，又稱資產(chǎn)風(fēng)險的隔離，是指在資產(chǎn)證券化的過程中，將能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的資產(chǎn)與發(fā)起人的財務(wù)風(fēng)險相隔離，以確保資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流，按證券化的結(jié)構(gòu)設(shè)計向投資者償還證券權(quán)益，實現(xiàn)資產(chǎn)信用的過程。 在法律上，風(fēng)險隔離完成后，通過“真實銷售”和“構(gòu)建SPV”來實現(xiàn)。這兩個步驟不是相互獨立存在，而是彼此促進發(fā)展。真實銷售就是由發(fā)起人將能夠產(chǎn)生未來現(xiàn)金流的資產(chǎn)的權(quán)益、風(fēng)險、相關(guān)的控制權(quán)出售給SPV，由SPV進行資產(chǎn)組合，在這個過程SPV可以遠(yuǎn)離融資平臺承擔(dān)債務(wù)的壓力。在資產(chǎn)證券化的過程，SPV是個獨立的載體，除了證券化業(yè)務(wù)，幾乎不參加其他的經(jīng)營管理，與一般的企業(yè)不同。而出售給SPV的資產(chǎn)用于償還投資者和基本服務(wù)費用，不存在其他的債權(quán)人，最大化保護了債權(quán)人投資權(quán)益。

（二）我國資產(chǎn)證券化現(xiàn)狀

中國的資產(chǎn)證券化市場的構(gòu)成：分為標(biāo)準(zhǔn)市場和非標(biāo)準(zhǔn)市場，對應(yīng)的產(chǎn)品分為：標(biāo)準(zhǔn)化資產(chǎn)證券化產(chǎn)品和非標(biāo)準(zhǔn)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。非標(biāo)準(zhǔn)市場，資產(chǎn)證券產(chǎn)品主要是通過信托或者其他一些資產(chǎn)管理機構(gòu)發(fā)行的，主要參加者是券商、基金子公司或者其他一些資產(chǎn)管理公司。相對標(biāo)準(zhǔn)市場劣勢有：一是投資者群體有更多的限；二是發(fā)行成本較高。 標(biāo)準(zhǔn)化資產(chǎn)證券化，目前我國主要有三類：信貸資產(chǎn)證券化，企業(yè)資產(chǎn)證券化，資產(chǎn)支持票據(jù)。

四、資產(chǎn)證券化處理地方政府債務(wù)的具體操作

（一）地方政府性債務(wù)資產(chǎn)證券化的必要性和可行性

1.實施我國地方政府性債務(wù)資產(chǎn)證券化的必要性：（1）融資平臺債務(wù)難以控制，風(fēng)險大。地方政府在《預(yù)算法》修改之前不具有發(fā)行債券融資的資格，只能通過融資平臺進行舉債。融資平臺首要的任務(wù)是替代政府融資，其收入來源于土地和財政收入。（2）基礎(chǔ)資產(chǎn)處于源頭，決定了資產(chǎn)證券化的質(zhì)量。進行資產(chǎn)證券化的資產(chǎn)來源于融資平臺投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)項目，是作為資產(chǎn)證券化的主要資產(chǎn)。融資平臺的資產(chǎn)能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流，決定了資產(chǎn)證券化能否按時履行相關(guān)的還合同義務(wù)。（3）資產(chǎn)證券化具有分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險的功能。資產(chǎn)證券化是通過有特殊目的機構(gòu)進行購買資產(chǎn)池，由承銷商進行承銷。在這個過程中，

風(fēng)險由地方政府融資平臺轉(zhuǎn)移到特殊目的機構(gòu)和投資者，且風(fēng)險的分散也隨之?dāng)U散，將原來由融資平臺獨自承擔(dān)的風(fēng)險化解分散至SPV和投資者。

2.地方政府性債務(wù)資產(chǎn)證券化的可行性

（1）具有初步的資產(chǎn)證券化市場。我國已經(jīng)建立了貨幣市場、資本市場，已經(jīng)逐漸形成完整的金融市場體系。從20紀(jì)90年代至今，我國資本市場已由場內(nèi)市場和場外市場兩部分組成，場內(nèi)市場的主板、創(chuàng)業(yè)板和場外市場的全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)（新三板），區(qū)域性股權(quán)交易市場、證券公司主導(dǎo)的柜臺市場共同組成了我國多層次資本市場體系。我國的證券市場逐步走向成熟。

（2）融資平臺掌握大量具有未來收益的現(xiàn)金流。一方面融資平臺掌握的資產(chǎn)，是由地方政府要興建的公共基礎(chǔ)設(shè)施和項目，是經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容。另一方面公共產(chǎn)品具有壟斷性，其對于消費者而言是一種剛性需求，并且價格和需求彈性較小。

（3）地方政府性債券融資成本低。雖然地方政府性債務(wù)證券化涉及很多主體，支付費用名目費用很多，如信用評級費用，托管費用，投資銀行承銷費用等，但標(biāo)的達(dá)到一定的規(guī)模程度時，其融資成本相對于傳統(tǒng)融資方式仍然較低。

（二）資產(chǎn)證券化在地方政府性債務(wù)中的具體運用

資產(chǎn)證券化過程中存在原始資產(chǎn)持有者、特殊目的機構(gòu)、承銷商、信用評級機構(gòu)、信用增級機構(gòu)、托管管理服務(wù)機構(gòu)、投資者，各個主體都有相關(guān)的職責(zé)功能。在整個過程中地方政府融資平臺扮演著原始資產(chǎn)持有者，通過其將資產(chǎn)進行組合形成資產(chǎn)池，再轉(zhuǎn)手真實售給特殊目的機構(gòu)。

在特殊目的機構(gòu)（SPV）的形式主要是信托公司，只參加證券業(yè)務(wù)，不參加其他的管理，由托管管理公司進行資產(chǎn)池在流通市場管理。

（三）在實際運用資產(chǎn)證券化產(chǎn)生的問題和應(yīng)對的對策

地方政府性債務(wù)資產(chǎn)證券化雖然能夠徹底解決當(dāng)前的問題，但由于資產(chǎn)證券化在我國是個新型的融資渠道，固然存在相關(guān)的問題。隨著我國金融市場和法律發(fā)展，這些問題也會迎刃而解。

1.地方政府性債務(wù)資產(chǎn)證券化存在主要的風(fēng)險。首先是政策性風(fēng)險。融資平臺是由地方政府注入股權(quán)和土地設(shè)立，是政府機構(gòu)的延伸，一切經(jīng)營活動、投資和交易活動均圍繞行政權(quán)力及相應(yīng)的條塊相運轉(zhuǎn)，并且其只要人員也是由政府進行任命。其次是融資再投資的風(fēng)險。最后是交易中的風(fēng)險。2.應(yīng)對地方政府性債務(wù)資產(chǎn)證券化風(fēng)險的對策：其一完善相應(yīng)的法律法規(guī)。其二提高地方政府性債務(wù)信息披露。其三根據(jù)宏觀政策和市場的變化制定對應(yīng)的策略。

五、結(jié)語

筆者相信只要以法治化為核心，市場為導(dǎo)向，地方政府性債務(wù)資產(chǎn)證券化必能突破阻礙，必能成為當(dāng)?shù)卣鉀Q債務(wù)的有效手段。

注釋：

①王力凡、張磊：《新債務(wù)重組準(zhǔn)則缺陷及改進》，載《社會科學(xué)版》，2004年11月第6卷第6期。

②李公科：《論資產(chǎn)證券化的法律定義》，載《天府新論》，2005，（11）。

③張前榮：《資產(chǎn)證券化是化解地方債有效途徑》，載《上海證券報》，2015年6月19日第A03版。

作者簡介：

焦月飛，現(xiàn)就讀西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院2018級經(jīng)濟法專業(yè)碩士研究生，主要研究方向：金融法。