“懸賞”背后：舉報人為何將城管局告上法庭

聽別人說，向城管部門舉報“車窗拋物”行為可以“掙不少錢”，于是，葉平利用業(yè)余時間當起了“舉報人”。等到他被通知去領(lǐng)取獎金時，卻在計酬方式上與城管局產(chǎn)生了分歧。雙方相持不下，葉平將城管局告上了法庭。

柳州市城管委辦公室曾在2015年7月21日召開新聞發(fā)布會，宣布將對舉報車窗拋物等行為實施獎勵，市民舉報車窗拋物行為并提供有效證據(jù)，經(jīng)查證屬實的，按每條100元予以獎勵。

嗅到“商機”的葉平，先后向城管部門提供了1900余條車窗拋物視頻線索。等到他被通知去領(lǐng)取獎金時，卻在計酬方式上與城管局產(chǎn)生了分歧。雙方相持不下，葉平將城管局告上了法庭。

“職業(yè)舉報人”太多，“熱心市民”寥寥無幾

葉平曾是柳州市柳南區(qū)環(huán)衛(wèi)所的司機。由于業(yè)余時間充足，環(huán)衛(wèi)所的司機普遍在外兼職。

2017年初，有位朋友告訴他，向城管部門舉報“車窗拋物”行為可以“掙不少錢”，葉平從此利用業(yè)余時間和朋友合伙當起了“舉報人”，以獲得來自城管部門的獎勵。

給舉報“車窗拋物”者予以獎勵的點子是柳州市城管局辦公室主任劉翀想出來的。劉翀印象深刻的是，舉報獎勵辦法實施之初，“宣傳效果非常好，市民踴躍提供車窗拋物的線索”，中央電視臺專門對此作了報道。實施一百天時，柳州市城管部門就接到600多條舉報線索，查證后發(fā)放的獎金超過4萬元。

隨之而來的是，“職業(yè)舉報人”開始涌現(xiàn)。2015年10月底，柳州市民宋某一次性提交了一百多條舉報視頻，獲得了8600元的獎勵。根據(jù)柳州當?shù)孛襟w的報道，宋某日后成為了領(lǐng)取獎金的?？?，并組建了有6人的隊伍，通過行車記錄儀、攝像機拍攝采集。

2016年1月，另一名黃姓市民也引起關(guān)注，他一次性向城管部門提交了258條舉報線索。其中90%通過審核，黃某因此獲得了兩萬多元獎金。黃某直言不諱地稱自己就是一名“職業(yè)舉報人”，他通過購買攝像機、選點、租房、雇人等環(huán)節(jié)開展工作，每天早上6點至晚上7點定點“上班”。

2017年初開始“小試牛刀”的葉平，也很快就嘗到了甜頭，五個多月就掙了三萬多元獎金。

但葉平?jīng)]能高興太久。2017年9月11日，柳州市城管委辦公室發(fā)文，宣布廢止懸賞政策。劉翀解釋，廢止這一政策的主要原因就是參與的“職業(yè)舉報人”太多，違背了懸賞的初衷。到后期，堅持舉報的主要就是三四個“職業(yè)舉報”組織，“熱心市民”寥寥無幾，“這是我們制定政策時沒判斷到的”。

掙“辛苦錢”有了新“機會”

廢止懸賞的消息立馬在“職業(yè)舉報人”的圈子里傳開，大家都決定收手。葉平稱，他的那些“同行”，后來流轉(zhuǎn)到其他有懸賞舉報的地方，繼續(xù)靠“職業(yè)舉報”維持生計。有一名“同行”還專門找到葉平，拉他去湖南繼續(xù)“職業(yè)舉報”。

葉平正猶豫時，新的“機會”來了。2017年9月中旬的一天，葉平看到環(huán)衛(wèi)所公告欄上貼著一份通知，是柳州市市容局下發(fā)的一則內(nèi)部文件，鼓勵環(huán)衛(wèi)工人提供車窗拋物等行為的線索，“案件經(jīng)查證屬實并予以罰款的，向線索提供人按照《勞動法》相關(guān)規(guī)定支付工資報酬”。這份文件意味著，懸賞獎勵還在，但參與對象只限于環(huán)衛(wèi)工人了。

劉翀對此的解釋是，環(huán)衛(wèi)工人常在道路上作業(yè)，方便及時發(fā)現(xiàn)車窗拋物行為。

身為垃圾清運車司機的葉平也算環(huán)衛(wèi)工人，他馬上“重操舊業(yè)”，花兩萬多元購買拍攝裝備。此后近一年，葉平幾乎風雨無阻，每天都去蹲點拍攝，用他的話說就是掙點“辛苦錢”。

提起拍攝的那些車窗拋物視頻，葉平用“單”來形容“工作量”，多的時候一天能拍到五六十單，最少也能拍到兩三單。每拍到“五六十單”的時候，葉平的心情會比較愉悅，心想著一天下來掙了五六千元。

實際上，市容局出臺的那份文件并未說明具體的獎勵金額，只有“按照《勞動法》相關(guān)規(guī)定支付工資報酬”。葉平稱，在看到市容局文件后，他馬上咨詢了柳州市城管執(zhí)法支隊下屬的市容大隊，得到的口頭答復為，獎勵金額還是按此前的公開懸賞一樣，以每條100元計算。

但城管局并不認可這一說法。2018年8月底，城管局通知葉平領(lǐng)獎金時，告訴他之前拍攝的那些視頻并不按條計算，而是按他舉報車窗拋物的天數(shù)計算，以加班費的形式發(fā)放，每天100元。

屬民事行為還是行政行為存在爭議

2017年10月至2018年8月，葉平堅持每周向市容大隊提交拍攝到的視頻線索，一共有1955條。經(jīng)城管部門核算，葉平被認可的舉報線索為884條，共計加班210天，因休息日和法定節(jié)假日加班費翻倍的原則，葉平最終可拿到3.5萬元的獎金。

葉平稱，之所以最終只被確認884條，是因為他是柳南區(qū)的環(huán)衛(wèi)工人，城管部門只認可了他在柳南區(qū)拍攝的舉報，刨除了在其他轄區(qū)的舉報線索。

不能“如數(shù)”拿到獎勵的葉平“咽不下這口氣”。2018年10月，葉平向柳州市信訪局投訴此事，信訪事項被轉(zhuǎn)交城管局處理，城管部門答復稱按照天數(shù)支付加班工資符合市容局文件的規(guī)定。

葉平還是不服，隨即向廣西住建廳提出信訪復查申請。住建廳回函稱，兩方說法存在較大出入，并認為爭議的性質(zhì)屬于勞動爭議，建議葉平申請勞動仲裁。但柳州市勞動仲裁委的回復是，雙方糾紛不屬勞動爭議，而是民事中的懸賞廣告糾紛，建議走司法程序。

2019年1月，葉平以懸賞糾紛為由將市城管局告上了法庭。3月，柳州市城中區(qū)法院下發(fā)民事裁定書稱，因葉平的舉報是依據(jù)市容局文件開展的，該文件為行政文件，不屬于平等主體之間的民事關(guān)系，法院以訴訟不屬于民事訴訟受理范圍為由駁回了葉平的起訴。

收到裁定后，葉平選擇了上訴。目前，柳州市中院已經(jīng)立案。

實際上，行政機關(guān)發(fā)布此類懸賞通知，屬民事行為還是行政行為在法學界也存在著爭議。

北京大學法學院副院長沈巋認為，隨著行政法的發(fā)展，民事合同與行政合同日益需要區(qū)分，行政合同不同于民事合同的要點在于目的是否為了實現(xiàn)公共利益或行政管理目標。在沈巋看來，此案城管部門設置的懸賞不同于民間懸賞，目的是為了對車窗拋物行為進行管理而設置，故認定其意在訂立行政合同，由此引發(fā)糾紛可納入行政訴訟解決。