鄧威

摘要：如今，國內(nèi)的環(huán)境在科技日新月異與經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的時代背景下，潛藏的問題與危害也在逐日遞增，霧霾現(xiàn)象近幾年高頻侵襲，嚴重影響了人們的正常經(jīng)濟運營與日常生活，警鐘已經(jīng)響起，環(huán)境治理已刻不容緩。

本文特別針對霧霾問題，立足于經(jīng)濟學(xué)視角，站在政府角度，以促進經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)同發(fā)展為目的，對于政府應(yīng)在霧霾治理中所充當(dāng)?shù)慕巧桶l(fā)揮的作用提出一些建設(shè)性的意見，以解決當(dāng)下的霧霾困境。

關(guān)鍵詞：霧霾治理;政府;政策;經(jīng)濟

中圖分類號：X5 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）018-0368-02

一、政府治理霧霾的必要性及其原理分析

（一）公共產(chǎn)品理論

單個消費者不必為清潔空氣等公共資源付費，同時他人對公共資源也可不受限制地自由使用，所以，就空氣資源而言，其本質(zhì)上劃歸在純公共產(chǎn)品的理論范疇內(nèi)，并且具有兩大特性，一是獲益的非排他性，二是消費的非競爭性。

任何資源都無法無止境地使用，清潔的空氣資源也是如此。如果環(huán)境無法承擔(dān)人類的日?；顒樱磿T發(fā)空氣污染問題。再加上空氣資源屬于公共產(chǎn)品，本身具備獲益的非排他性以及消費的非競爭性，所以在使用過程中，難以避免過度的情況;如果不加以控制，最終將導(dǎo)致空氣資源的枯竭。因此，大氣資源面臨著“公共悲劇”的窘境。

空氣污染治理可以產(chǎn)生清潔空氣，事實上它是一種生產(chǎn)公共產(chǎn)品的活動，類似于向人們提供公共產(chǎn)品。清潔空氣之類的產(chǎn)品不能像商品那樣在市場上出售，僅給私人消費者帶來獨家利益，所有這些商品都是由每個人共享的。所以，“搭便車”行為必然存在。免費乘客是試圖享受利益，而不提供成本的人。這么說起來，即為毫無成本地坐收好處和利益，如此“搭便車者”就包括了社會上的任何人，這也是人的理性行為。如果所有人都選擇了做一個免費的乘客，那么就沒有車可以乘坐了，因為沒有人樂于生產(chǎn)公共產(chǎn)品。所以，它從根本屬性上就依賴于政府，政府成了這項公共產(chǎn)品的提供者。所以，政府在大氣污染的防治工作中起著至關(guān)重要的作用。

（二）外部性理論

外部性，指一個人或一群人的行動和決策使另一個人或一群人受損或受益的情況。在具備外部性的狀態(tài)下，商品的消費或生產(chǎn)就會直接影響到第三方，這里的第三方不包括商品的買賣雙方，基于該類情形的前提下，交易產(chǎn)品所花費的邊際社會成本或邊際社會收益均無法通過市場價格得以客觀準(zhǔn)確地呈現(xiàn)。

負外部性，是指產(chǎn)品的市場價格中未反映的成本，由買方和賣方以外的第三方承擔(dān)。正外部性是指買方和賣方以外的第三方的收益未反映在價格中。

就空氣污染而言，負外部性的特征相當(dāng)明顯。要知道所謂的“三高兩低”曾是長期存在的社會經(jīng)濟增長模式，大氣層也由于這種模式受到廢物排放的危害，致使空氣質(zhì)量越來越糟糕，霧霾問題持續(xù)惡化，并保持著較高的出現(xiàn)頻率。

可以看出，當(dāng)空氣污染嚴重時，由此造成的危害將由全社會分擔(dān)。這時，政府需要介入，進行干預(yù)，以減少污染物排放。

二、政府治理霧霾的工具及其運用分析

（一）財政措施方面

1.政府運用財政治理霧霾現(xiàn)狀

（1）環(huán)境保護財政支出

①財政支出規(guī)模

與中國整體GDP相比，即使環(huán)境保護維持著穩(wěn)定增長的財政支出，實際仍未達到其1%的占比，相較之下，發(fā)達國家此項支出的占比通常保持在2%左右，兩者有很大不同，中國環(huán)保資金還比較匱乏。

②財政支出結(jié)構(gòu)

2007年以來，中國的環(huán)保支出逐年增加，可實際上增長速度-依然緩慢，僅在整體財政總支出中占2%3%的比例。分析發(fā)現(xiàn)，中國的環(huán)保支出在各種財政支出長期居于最后三位。目前，環(huán)保支出在中國的現(xiàn)有比重和別類支出仍有相當(dāng)大的差距，這非常不利于針對霧霾的治理工作，在很大程度上影響著執(zhí)行效果。由此可見，對現(xiàn)行財政支出結(jié)構(gòu)進行完善與優(yōu)化，不僅可以改善污染現(xiàn)狀，還能深入推動空氣治理，增強霧霾治理的力度。

環(huán)境保護財政支出在國內(nèi)現(xiàn)有兩類：一是中央支出，另一是地方支出，通過近幾年有關(guān)環(huán)境保護財政支出的一系列統(tǒng)計可得知，就支出比例而言，占比達90%以上的是地方支出。

（2）財政轉(zhuǎn)移支付

中國針對空氣污染防治所設(shè)置的專項資金，尚有許多不足，簡要概括主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，就地方的霧霾專項而言，存在中央轉(zhuǎn)移支付占比小、基本為縱向轉(zhuǎn)移支付的問題。

其二，中國的專項資金主要依靠政府財政，來源都比較簡單，缺乏社會資金的投入。

其三，專項資金的使用低效，且挪用的現(xiàn)象嚴重。

2.霧霾治理相應(yīng)財政政策的完善

（1）財政支出

近年來，霧霾治理的專項財政支出明顯升高，可是與實際想要達到水平尚有差距。所以，提升霧霾治理的專項財政支出占比是極其關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

首先，要確保霧霾防治支出的增長速度高于財政支出和經(jīng)濟增長的增長速度，這樣才能更好地促進霧霾治理工作的開展。

然后，地方政府一直承擔(dān)著治理霧霾的主要執(zhí)行工作，在治理過程中，為進一步推動地方政府具備更大的積極性，對于中央來說，適當(dāng)給予匹配事權(quán)的部分財權(quán)相當(dāng)有必要，相當(dāng)于地方政府的財務(wù)自主權(quán)從某些層面上得到了進一步完善和優(yōu)化。

（2）財政轉(zhuǎn)移支付

中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，空氣污染情況是不同的，以及治理霧霾的能力是不同的。因此，在財政轉(zhuǎn)移支付制度中，應(yīng)該進行創(chuàng)新，以平衡地區(qū)之間的環(huán)境支付功能的差異。

首先，在中央向地方政府進行縱向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，有必要加強建立各地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立，煙霧預(yù)防和地區(qū)之間的控制，以及積極開展單向支持，對口幫扶和地區(qū)之間雙向互助。

其次，對于防治霧霾有所關(guān)聯(lián)的專項資金要進行合理使用，必須對大氣治理項目采取全程跟蹤監(jiān)督，持續(xù)加大監(jiān)管資金的相關(guān)力度，使治理資金?？顚Ｓ?，確保治理工作的順利開展。

最后，我們將拓寬霧霾治理基金的來源，進一步優(yōu)化資金的來源結(jié)構(gòu)，建立多渠道的融資方式，以提供充足的資金。

（3）加快實施霧霾防治的稅收優(yōu)惠、差別稅率政策

在稅收優(yōu)惠方面，它主要用于鼓勵企業(yè)開展前端（先進的技術(shù)）和最終的末端治理，有效減少空氣污染物排放。對有效地減少污染物的排放企業(yè)，給予一定的稅收優(yōu)惠。

實行差別稅率政策，例如，對環(huán)保型小排量汽車與大排量汽車實行差別化稅率、對混合動力新能源汽車與傳統(tǒng)動力汽車實行差別化稅率等。這將有利于推進煤炭資源向天然氣等清潔能源的過渡，大力支持企業(yè)脫硫技術(shù)的改進和設(shè)備的更換，鼓勵節(jié)能汽車的開發(fā)和使用等，最終達到促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向環(huán)保型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的目的。

（二）法律政策方面

1.中國環(huán)境政策存在問題分析

（1）環(huán)境立法存在的弊端

首先，指示性模糊，即在實際的執(zhí)行過程里，因環(huán)境法自身的低執(zhí)行性而引發(fā)的問題。用中國的《環(huán)境保護法》舉例說明，一旦企事業(yè)單位因自身行為導(dǎo)致嚴重污染了環(huán)境，那么根據(jù)第29條規(guī)定，應(yīng)對該企事業(yè)單位下達限期治理命令。可截止到今天仍然沒有清晰的量化標(biāo)準(zhǔn)來定義“造成環(huán)境嚴重污染”的概念。在模棱兩可的標(biāo)準(zhǔn)下，執(zhí)行者無法依據(jù)相關(guān)規(guī)定進行操作。

其次，我國對環(huán)境污染企業(yè)的懲罰力度相對較小。

（2）當(dāng)前的績效評估系統(tǒng)不科學(xué)

我國公共部門的績效評估目前仍處于發(fā)展的起步階段，沒有科學(xué)化和體系化，非常脆弱。雖然我們國家加大了對環(huán)境保護的重視程度，十八大確立了“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，今后必然會把環(huán)境保護加入我國公共部門的績效評估，但是至少到目前為止我國公共部門的績效評估仍存在著很大的問題。比如，完全以GDP增長作為評判績效的唯一標(biāo)準(zhǔn)，省略環(huán)境保護的非常嚴格但正確的步驟。

正因如此，一系列后果由此形成，地方政府不顧均衡發(fā)展，一味追尋GDP增長和政績，即使環(huán)境政策有效，也無法得到真正有效的實行。

（3）環(huán)保部門的自身問題

①喪失獨立性

地方環(huán)保部門自主活動的能力較差，其根本原因在于，基層環(huán)保部門無法做到經(jīng)濟上的絕對獨立，因為其人力財力物力都是由當(dāng)?shù)卣畤栏窆芸?。而只有?dāng)環(huán)保局真正做到由上級環(huán)保部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)時，才能保證履行其應(yīng)有的責(zé)任。

②權(quán)責(zé)不統(tǒng)一

實際上的責(zé)大于權(quán)，造成了環(huán)保部門的權(quán)利和責(zé)任不統(tǒng)一。環(huán)保部門的權(quán)利相對較弱，與此相反，環(huán)保部門的職責(zé)更加重要，要監(jiān)視所有行業(yè)并處理所有污染事故。

2.中國環(huán)境政策的改良措施

（1）提高環(huán)境法實際操作性，加大處罰力度

要提高環(huán)境法實際操作性，需對污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作出更為細致的規(guī)定，對于“造成環(huán)境嚴重污染”這樣一個重要概念明確做出一個量化的定義。其次，設(shè)置嚴格的執(zhí)行機制和標(biāo)準(zhǔn)，達到有法必依、執(zhí)法必嚴的目的。

（2）改革績效評估機制

完全依賴GDP增長作為衡量業(yè)績的唯一標(biāo)準(zhǔn)，沒有環(huán)境保護意識，常常通過犧牲環(huán)境來滿足GDP的增長需求。在這樣的國情下，即使環(huán)境政策是有效的，它們不能真正落到實處。因此，一個具備全方位視角以及多層次考量的績效考核機制必須設(shè)立起來，不僅僅從經(jīng)濟角度考量，政治、文化、社會、生態(tài)等都是必須的考量因素。

（3）改革環(huán)保體制

在今后的立法中，中國應(yīng)該給予環(huán)境保護部門獨立執(zhí)法的權(quán)利，以提高執(zhí)法效率。設(shè)置環(huán)保機構(gòu)為獨立于政府外的執(zhí)法機構(gòu)，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，給他們更多的權(quán)力，擺脫地方政府和其他法外因素干預(yù)，才能保證其自身的職能得到充分發(fā)揮而不會處處被掣肘。

（三）能源結(jié)構(gòu)調(diào)整

進一步優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)不僅與我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有深層次的聯(lián)系，也時刻牽動著經(jīng)濟的發(fā)展模式，嚴格意義上講，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)對于霧霾等大氣污染難題而言，是最行之有效的解決方案。目前中國置于工業(yè)化的中后期，能源資源規(guī)模要達到完成工業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)是一項相當(dāng)浩大的。

對國內(nèi)現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，可從以下幾個層面展開：

1.優(yōu)化調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)

簡單來說，就是調(diào)整傳統(tǒng)能源在整體消費結(jié)構(gòu)里的占比，包括了天然氣、煤炭和石油等。而不得不承認的是中國的能源消費集中于煤炭，通過對2010年國內(nèi)能源結(jié)構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查，可知煤炭的占比高居第一，為70.6%，同比世界平均水平還有40%左右的增幅;3.7%為天然氣，比世界平均水平低很多。同時，煤炭燃燒在中國造成了大量空氣污染，主要有四類排放物：即氮氧化物、S02、大氣重金屬和煙塵，所占有的比重相應(yīng)為67%、90%、40%和70%。

因此，不僅要提升石油以及煤炭的利用效率，還要進一步強化天然氣的規(guī)?；谩Ｖ饾u提升天然氣在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的占比，這在《天然氣利用政策》里有明確要求。

2.開發(fā)清潔、可再生新能源，提高其能源比重

環(huán)保部通過2004-2009期間的核算數(shù)據(jù)，整理并公布了綠色GDP，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染的成本逐年遞增，由起初的5118億，在2009年已高達9701億。大規(guī)模霧霾天氣進一步的警告，中國經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)到了有必要轉(zhuǎn)變的時候。

雖然環(huán)境問題迫使能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但同時，也為能源市場產(chǎn)生了的新的機會。目前，世界各國都置身于能源轉(zhuǎn)型的重要階段，第三次工業(yè)革命正如火如荼的進行著，它就是建立在化石能源轉(zhuǎn)型可再生能源的基礎(chǔ)之上。

中國應(yīng)大力開發(fā)生物質(zhì)能、潮汐能等新能源，提高太陽能、水能、風(fēng)能等清潔能源的能源比重。這些能源的開發(fā)利用對環(huán)境影響小，符合環(huán)保型經(jīng)濟的發(fā)展要求。

（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

從長遠來看，替代傳統(tǒng)能源不是短期內(nèi)能夠完成的工作。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級勢在必行，它主要有以下幾個方面：

1.改變經(jīng)濟增長方式，提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的速度

要想保持經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)同發(fā)展，就要由原來的粗放型增長模式漸漸地轉(zhuǎn)化成集約型經(jīng)濟增長模式，增長方式的轉(zhuǎn)變反映了從人力資源密集型向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型趨勢，這有利于中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2.加強環(huán)保型產(chǎn)業(yè)建設(shè)

3.制定嚴格的大氣污染重點行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

4.推動環(huán)保裝備產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

治理大氣污染有關(guān)的裝備產(chǎn)業(yè)，必須對幾個行業(yè)進行特別留意，如鋼鐵、水泥、火電以及石化等等。在十二五期間所制定的發(fā)展規(guī)劃里，對于環(huán)保裝備有明確要求，加強治理大氣污染物的專項裝備（主要針對氮氧化物與煙塵等）發(fā)展，最大程度地創(chuàng)新其技術(shù)水平，匹配國家對于環(huán)境保護的裝備要求。

三、結(jié)語

雖然，當(dāng)下我國在霧霾治理中取得了一些成績，但同樣存在著更多的問題待我們?nèi)ソ鉀Q。因此，作為治理霧霾問題的主體——政府來說，任務(wù)仍十分艱巨。面對當(dāng)前霧霾問題，政府應(yīng)建立起新政策、資源、經(jīng)濟觀，集思廣益，從各方面、多角度、多層次地思考如何解決霧霾問題，繼續(xù)在解決霧霾的道路上奮力前行。