楊雯雯

摘要：隨著國家對(duì)科技創(chuàng)新要求的不斷提升，高校承擔(dān)的重大科研項(xiàng)目通過外協(xié)合作的比例逐年遞增。本文分析了當(dāng)前高科研外協(xié)經(jīng)費(fèi)管理存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并結(jié)合高校特點(diǎn)提出了一系列加強(qiáng)外協(xié)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的措施。

關(guān)鍵詞：科研;外協(xié)經(jīng)費(fèi);監(jiān)管;措施

中圖分類號(hào)：G647.5 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）018-0168-02

一、引言

黨的十九大報(bào)告指出創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，中國要強(qiáng)盛、要復(fù)興，我們必須具有強(qiáng)大的科技實(shí)力和創(chuàng)新能力。黨中央對(duì)科技創(chuàng)新提出新的更高要求，對(duì)前沿引領(lǐng)技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新、戰(zhàn)略性國際科技創(chuàng)新等重大科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)加大?？萍紕?chuàng)新向高、精、尖轉(zhuǎn)型，對(duì)技術(shù)指標(biāo)、研發(fā)任務(wù)等提出新要求，各科研團(tuán)隊(duì)需要發(fā)揮跨領(lǐng)域、跨學(xué)科、跨地域等優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合申報(bào)項(xiàng)目開展交叉研究，以實(shí)現(xiàn)科研成果重大突破。

高校作為科技創(chuàng)新主力軍之一，聯(lián)合其他科研單位共同承擔(dān)重大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的比重逐年遞增，因此，科研外協(xié)經(jīng)費(fèi)占高?？蒲薪?jīng)費(fèi)總量的比重也越來越大?？蒲型鈪f(xié)經(jīng)費(fèi)是指在項(xiàng)目研究開發(fā)過程中，項(xiàng)目承擔(dān)單位由于自身的技術(shù)、工藝和設(shè)備等條件限制，必須由外單位進(jìn)行研制、研究、設(shè)計(jì)、加工、檢測(cè)、軟件評(píng)測(cè)、試驗(yàn)等所需的費(fèi)用?！吨泄步逃奎h組關(guān)于抓好賦予科研管理更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》（教黨函[2019]37號(hào)）提出“不得把外協(xié)單位作為逃避監(jiān)管的法外之地?！币虼?，如何加強(qiáng)高校科研外協(xié)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，確保財(cái)政科研資金安全、高效執(zhí)行，保障科研事業(yè)健康發(fā)展，已成為當(dāng)前的重要課題。

二、高?？蒲型鈪f(xié)經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀、問題及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

高?？蒲型鈪f(xié)經(jīng)費(fèi)主要包括合作研究類、技術(shù)開發(fā)和服務(wù)類、以及其他類型外協(xié)。合作研究類外協(xié)經(jīng)費(fèi)是指高校作為項(xiàng)目承擔(dān)單位，與其他科研合作單位聯(lián)合申請(qǐng)中央或地方財(cái)政資金的縱向科研項(xiàng)目，作為項(xiàng)目承擔(dān)單位按批復(fù)的任務(wù)書中明確的合作單位和預(yù)算經(jīng)費(fèi)，轉(zhuǎn)撥給合作單位的研究經(jīng)費(fèi)。技術(shù)開發(fā)和服務(wù)類外協(xié)經(jīng)費(fèi)是指高校申請(qǐng)的橫向科研項(xiàng)目，需要把部分研究任務(wù)外包給具有研發(fā)資質(zhì)的外單位，以外協(xié)合作形式共同完成項(xiàng)目研究而轉(zhuǎn)撥的經(jīng)費(fèi)。目前，高校科研外協(xié)經(jīng)費(fèi)管理主要存在以下問題：

1.外協(xié)合同業(yè)務(wù)真實(shí)性難把控，容易滋生腐敗

科研外協(xié)業(yè)務(wù)內(nèi)容寬泛，包括委托外單位進(jìn)行研制、研究、設(shè)計(jì)、加工、檢測(cè)、軟件評(píng)測(cè)、試驗(yàn)等所需的費(fèi)用，且科學(xué)研究本身具有專業(yè)性和復(fù)雜性，國家對(duì)外協(xié)單位的資質(zhì)認(rèn)定和單位遴選沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。外協(xié)單位的選定以項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)科研工作需要自主選擇為主，具有較強(qiáng)的主觀性，且外協(xié)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)核定缺乏依據(jù)，涉及技術(shù)保密等，外協(xié)合同對(duì)技術(shù)條款缺乏具體量化價(jià)格明細(xì)和考核指標(biāo)，通常采用“關(guān)鍵技術(shù)”、“行業(yè)領(lǐng)先”等形式條款，合同約定內(nèi)容相對(duì)籠統(tǒng)、模糊。科研外協(xié)業(yè)務(wù)如涉及利益關(guān)聯(lián)交易，存在轉(zhuǎn)移、挪用科研經(jīng)費(fèi)的高風(fēng)險(xiǎn)，容易滋生科研腐敗。

風(fēng)險(xiǎn)分析：未對(duì)外協(xié)單位進(jìn)行資格審查或資格審查流于形式，造成與不合格外協(xié)單位簽署合同，導(dǎo)致合同履行無法順利進(jìn)行;向利益關(guān)聯(lián)公司轉(zhuǎn)撥非真實(shí)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的支出或提高測(cè)試化驗(yàn)支出標(biāo)準(zhǔn)等，套取科研資金;合同條款未經(jīng)專業(yè)法律人員審核，可能會(huì)造成合同條款存在瑕疵，引發(fā)潛在法律和經(jīng)濟(jì)糾紛，可能會(huì)造成高校承擔(dān)相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.外協(xié)經(jīng)費(fèi)管理制度不健全，影響資金使用效率

一是高校對(duì)科研差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等支出均有明確的管理辦法和操作規(guī)定，但對(duì)大額撥付的外協(xié)經(jīng)費(fèi)大部分高校通常只在科研經(jīng)費(fèi)管理辦法中強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)科研項(xiàng)目轉(zhuǎn)撥管理”，反而缺乏專門的管理辦法。二是科研外協(xié)經(jīng)費(fèi)的比例確定仍是難點(diǎn)，如外協(xié)費(fèi)用占科研經(jīng)費(fèi)的比例過高，說明高校自主研發(fā)能力偏弱;外協(xié)業(yè)務(wù)屬專門定制業(yè)務(wù)，如外協(xié)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)太低，外協(xié)產(chǎn)品或技術(shù)可能無法滿足研發(fā)質(zhì)量要求。三是外協(xié)經(jīng)費(fèi)撥付審批環(huán)節(jié)和流程復(fù)雜，涉及院系、科研主管部門、財(cái)務(wù)部門等多部門交叉、多環(huán)節(jié)延伸，資金撥付效率偏低，影響外協(xié)工作的正常開展。

風(fēng)險(xiǎn)分析：未建立相關(guān)制度，或相關(guān)制度不完善，可能導(dǎo)致外協(xié)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥工作無章可循、無據(jù)可依;外協(xié)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥缺乏相應(yīng)審核或?qū)徍肆饔谛问?，?dǎo)致轉(zhuǎn)撥事由不真實(shí)或依據(jù)不充分，可能會(huì)存在虛構(gòu)外協(xié)單位套取科研經(jīng)費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.對(duì)外協(xié)單位缺乏有效監(jiān)管手段，存在經(jīng)費(fèi)監(jiān)管盲點(diǎn)

隨著科研規(guī)模不斷擴(kuò)大，國家對(duì)科研資金監(jiān)管要求的逐步提高，雖然目前高校科研經(jīng)費(fèi)管理普遍實(shí)行學(xué)校、院系、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人三級(jí)管理體系，因高校科研管理隊(duì)伍人手不夠，通常僅限于對(duì)校內(nèi)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行監(jiān)管和內(nèi)部審計(jì)檢查。對(duì)外協(xié)單位缺乏有效監(jiān)管手段，高?？蒲小⒇?cái)務(wù)等管理部門難以認(rèn)定外協(xié)單位的資質(zhì)能力，對(duì)外協(xié)單位的經(jīng)費(fèi)使用也缺乏相應(yīng)的監(jiān)管途徑，特別是對(duì)外協(xié)單位的利益關(guān)聯(lián)性和合同價(jià)格公允性等方面缺乏審查規(guī)范和把控依據(jù)。

風(fēng)險(xiǎn)分析：未對(duì)外協(xié)單位進(jìn)行監(jiān)管或監(jiān)管流于形式，可能導(dǎo)致外協(xié)成果無法滿足研發(fā)要求;未對(duì)外協(xié)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管或監(jiān)管流于形式，可能導(dǎo)致外協(xié)經(jīng)費(fèi)未實(shí)行?？顚Ｓ谩ⅹ?dú)立核算，或承諾配套資金未到位，或經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率偏低，進(jìn)而影響項(xiàng)目整體結(jié)題驗(yàn)收，影響學(xué)校聲譽(yù)和往后項(xiàng)目的申報(bào)。

三、完善高?？蒲型鈪f(xié)經(jīng)費(fèi)管理的改進(jìn)措施和建議

1.夯實(shí)三級(jí)管理體制，完善外協(xié)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制機(jī)制

一是落實(shí)法人責(zé)任，加強(qiáng)高校職能部門間協(xié)同聯(lián)動(dòng)管理。建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，成立由校長任組長，科研、財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門負(fù)責(zé)人組成的科研經(jīng)費(fèi)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)組織各部門間協(xié)調(diào)工作。根據(jù)教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南，在高校內(nèi)部控制制度建設(shè)體系中增列科研管理領(lǐng)域內(nèi)控建設(shè)專欄，梳理科研管理各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)流程、制度和主要管控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，把科研外協(xié)經(jīng)費(fèi)管理列入重點(diǎn)管控業(yè)務(wù)類型之一。同時(shí)在科研、財(cái)務(wù)、審計(jì)部門分別增設(shè)科技項(xiàng)目過程管理中心、科研經(jīng)費(fèi)管理辦公室、科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)辦公室，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)一協(xié)調(diào)，形成協(xié)調(diào)保障機(jī)制，定期或不定期召開科研管理校內(nèi)協(xié)調(diào)會(huì)議，保障科研管理內(nèi)部控制機(jī)制有效運(yùn)行。

二是加強(qiáng)院系過程管理，共同推進(jìn)外協(xié)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管力度。院系作為高校科研活動(dòng)的基層管理單位，要積極參與到科研項(xiàng)目的過程管理和監(jiān)督檢查工作中，應(yīng)根據(jù)學(xué)科特點(diǎn)和科研工作實(shí)際情況，強(qiáng)化對(duì)科研外協(xié)業(yè)務(wù)的合同制定、經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥、外協(xié)成果驗(yàn)收等管理，落實(shí)對(duì)外協(xié)行為的監(jiān)督管理責(zé)任。

三是明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人直接負(fù)責(zé)制。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是科研項(xiàng)目預(yù)算編制和經(jīng)費(fèi)使用的直接責(zé)任人，對(duì)科研外協(xié)單位選定和經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)性、合法性和有效性承擔(dān)直接的經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。

2.重塑跨部門業(yè)務(wù)流程，明確外協(xié)經(jīng)費(fèi)管理審批職責(zé)

科研外協(xié)經(jīng)費(fèi)管理主要包括外協(xié)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、外協(xié)單位選定、外協(xié)合同簽批和外協(xié)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥等流程。高校應(yīng)結(jié)合科研經(jīng)費(fèi)三級(jí)管理體系，修訂外協(xié)經(jīng)費(fèi)管理流程圖，梳理流程各環(huán)節(jié)步驟、控制目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)描述、控制措施、控制屬性、責(zé)任部門及崗位等信息，明確管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)外協(xié)經(jīng)費(fèi)管理審批有據(jù)可依、有章可循、規(guī)范操作。

一是外協(xié)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和外協(xié)單位選定環(huán)節(jié)。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)充分結(jié)合項(xiàng)目任務(wù)安排，根據(jù)研發(fā)任務(wù)合理分工，明確外協(xié)內(nèi)容，選擇外協(xié)單位，注意回避利益關(guān)聯(lián)關(guān)系，做好外協(xié)價(jià)格公允的論證工作。項(xiàng)目合同書（任務(wù)書）提交學(xué)校蓋章審批時(shí)，須附科研外協(xié)業(yè)務(wù)利益關(guān)聯(lián)關(guān)系承諾書和外協(xié)價(jià)格公允的專家論證材料，并經(jīng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)批準(zhǔn)單位審批認(rèn)可。

二是外協(xié)合同簽訂環(huán)節(jié)。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與合作方溝通，草擬外協(xié)合同，約定合同主要條款。院系負(fù)責(zé)人重點(diǎn)審核合同執(zhí)行進(jìn)度、撥款進(jìn)度與項(xiàng)目主合同（任務(wù)書）的銜接以及第三方與學(xué)校的關(guān)聯(lián)關(guān)系等。如合同文本不是國家、行業(yè)或?qū)W校統(tǒng)一制定的非范式合同，需提交法律顧問對(duì)外協(xié)合同進(jìn)行審核，主要關(guān)注合同主體是否合格、條款內(nèi)容是否合法、權(quán)利義務(wù)是否明確等。學(xué)校科研主管部門重點(diǎn)對(duì)技術(shù)條款、項(xiàng)目完成的基本保障條件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)益分配的約定、對(duì)方當(dāng)事人資質(zhì)、違約責(zé)任條款和爭(zhēng)議解決條款等進(jìn)行核查。

三是外協(xié)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥環(huán)節(jié)。在國家“放管服”和賦予科研人員經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)的大背景下，高校應(yīng)科學(xué)設(shè)置外協(xié)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥審批流程、優(yōu)化精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)，依托科研服務(wù)系統(tǒng)和財(cái)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)對(duì)接，開展院系、科研主管部門、財(cái)務(wù)部門等多部門聯(lián)合線上審批辦理，實(shí)現(xiàn)外協(xié)經(jīng)費(fèi)全流程痕跡化管理，把控風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)提高資金撥付效率?？v向科研項(xiàng)目的合作研究類外協(xié)經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格按任務(wù)書約定的合作單位和預(yù)算經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥，如需增加或變更合作單位須向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)批準(zhǔn)單位備案審批。橫向科研項(xiàng)目的技術(shù)開發(fā)和服務(wù)類外協(xié)經(jīng)費(fèi)，要求主合同中有相關(guān)外協(xié)條款的約定，否則需與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)批準(zhǔn)方補(bǔ)簽外協(xié)條款補(bǔ)充合同。國防科研項(xiàng)目中涉及保密項(xiàng)目的外協(xié)經(jīng)費(fèi)，由科研主管部門負(fù)責(zé)對(duì)合同（任務(wù)書）的審定。

3.推行雙公開雙公示，加強(qiáng)外協(xié)經(jīng)費(fèi)校內(nèi)同業(yè)監(jiān)督

高校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)科研外協(xié)合同和外協(xié)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥的同業(yè)監(jiān)督，除涉密項(xiàng)目外，外協(xié)合同簽訂前、外協(xié)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥前需經(jīng)學(xué)校有關(guān)部門在校辦公網(wǎng)進(jìn)行公示，起到相互監(jiān)督和警示作用，保障科研外協(xié)經(jīng)費(fèi)規(guī)范合理使用，提高資金使用效益。外協(xié)項(xiàng)目信息內(nèi)部公開內(nèi)容包括：項(xiàng)目名稱、任務(wù)下達(dá)單位、實(shí)施期限、主要研究人員、外協(xié)項(xiàng)目名稱、外協(xié)資金、外協(xié)研究成果、外協(xié)單位法人營業(yè)執(zhí)照（事業(yè)法人證）、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、資質(zhì)證書等相關(guān)信息。

4.改進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督檢查，對(duì)外協(xié)單位實(shí)行延伸內(nèi)審檢查

根據(jù)國家對(duì)科研資金監(jiān)管的要求，目前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理普遍已建立了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)部監(jiān)督檢查制度，定期委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)校內(nèi)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的內(nèi)控制度、預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、績效管理等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。為加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)科研外協(xié)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督和檢查，高校應(yīng)拓展現(xiàn)行的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)部監(jiān)督檢查規(guī)定，對(duì)外協(xié)單位實(shí)行延伸內(nèi)審檢查，查找科研外協(xié)經(jīng)費(fèi)管理和使用中的監(jiān)管盲點(diǎn)、薄弱點(diǎn)，確立外協(xié)經(jīng)費(fèi)管理整改方向并跟蹤落實(shí)整改，早發(fā)現(xiàn)早診斷早預(yù)防，削除僥幸心理，防患于未然。

5.加強(qiáng)科研誠信建設(shè)，筑牢科研堅(jiān)守法紀(jì)的思想防線

高校應(yīng)加強(qiáng)科研誠信建設(shè)，科研項(xiàng)目申請(qǐng)、立項(xiàng)、預(yù)算執(zhí)行、結(jié)題驗(yàn)收等全過程均要求通過系統(tǒng)管理，各類經(jīng)費(fèi)采購、支出業(yè)務(wù)審批納入系統(tǒng)辦理，實(shí)現(xiàn)科研違規(guī)違紀(jì)行為全程留痕，制定違背科研誠信要求行為的懲處辦法，涉嫌違紀(jì)違法的應(yīng)分別移送相關(guān)部門嚴(yán)肅處理。同時(shí)，高校應(yīng)以黨風(fēng)廉政建設(shè)和師德師風(fēng)建設(shè)為契機(jī)，組織項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、院系科研管理負(fù)責(zé)人、科研財(cái)務(wù)助理等分層分類培訓(xùn)，加強(qiáng)國家科技體制改革和最新文件的宣傳，強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)公有屬性培訓(xùn)，提高項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的“底線”意識(shí);適時(shí)以腐敗案例、違規(guī)違紀(jì)和學(xué)術(shù)不端行為負(fù)面清單等進(jìn)行警示教育，充分發(fā)揮反面教材的威懾力，筑牢科研腐敗的思想防線，提高項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不越“紅線”、不碰“高壓線”意識(shí)，營造誠實(shí)守信的良好科研創(chuàng)新環(huán)境。

四、結(jié)語

為確?？蒲许?xiàng)目研究計(jì)劃順利完成、高水平創(chuàng)新研究成果，高校應(yīng)協(xié)同外協(xié)單位加強(qiáng)對(duì)外協(xié)經(jīng)費(fèi)的管理，通過建立健全單位內(nèi)部控制制度、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、信息公開、內(nèi)部監(jiān)督檢查、誠信教育等手段，共同營造良好科研創(chuàng)新環(huán)境，保障高校科研事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。