國有企業(yè)政企分開改革思考

錢誠

[提要] 長期以來，中國存在著廣泛的進入壁壘，主要是行政與企業(yè)的結(jié)合，導(dǎo)致不同形式的經(jīng)濟壟斷。為了使市場健康發(fā)展，中國改革了一些壟斷企業(yè)，放松管制和減少壟斷。對于一些非常大的國有企業(yè)來說，主要是政府與企業(yè)的分離、政府與資本的分離。那么，將政府和企業(yè)與國有企業(yè)分開是否可行？隨著改革實踐的深入和理論的發(fā)展，人們對政府與企業(yè)的關(guān)系有了更多的認識和理解。本文以鐵路公司為例，探討將行政企業(yè)與國有企業(yè)改革分離的可行性。

關(guān)鍵詞：政企分開;國有企業(yè);鐵路管理

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年5月27日

一、回顧政企不分的障礙

近年來，隨著我國民營企業(yè)的健康發(fā)展，我們更加清楚地看到了分權(quán)產(chǎn)權(quán)制度下國有企業(yè)的弊端。為了使國有企業(yè)成為市場經(jīng)濟的支柱，打破長期存在的行政壁壘，減少壟斷行業(yè)和特大型國有企業(yè)獨霸一家的現(xiàn)象，我國有必要促進大型國有企業(yè)的改革。國有企業(yè)改革應(yīng)遵循一定的邏輯思維過程，即政府和企業(yè)分開，政府和資金分開，產(chǎn)權(quán)明晰。

根據(jù)國情和企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀設(shè)計新的產(chǎn)權(quán)制度，可以幫助政府和企業(yè)更快的分離，因為這樣就可以讓政府起到間接調(diào)控作用，而不是直接的干涉，促進所有制多元化發(fā)展。自計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以來，國有企業(yè)改革已經(jīng)提上議事日程并正在全面實施。政企分離是一個老問題，多年來對國有企業(yè)的改革和實施影響較大。主要有兩個障礙：

（一）政府的目標與企業(yè)的目標不同。作為主體的所有者，政府承擔(dān)著許多社會責(zé)任，所以不能將利益作為唯一或主要目標。

（二）產(chǎn)權(quán)之間的矛盾。市場經(jīng)濟是一種貿(mào)易經(jīng)濟，交易的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)交易。國有企業(yè)已成為市場的主體，必須保護法人財產(chǎn)的權(quán)利，如獨立法人的財產(chǎn)權(quán)，獨立經(jīng)營，自籌資金。

二、政企分開的重要性

政企分開是建立現(xiàn)代企業(yè)制度進程中必不可少的一環(huán)，對國家的經(jīng)濟體制和企業(yè)的發(fā)展都有著巨大的影響。黨的第十四次全國代表大會提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制后，政企分開的問題更加突出。政企分離是當(dāng)代中國一切矛盾的焦點。改革反復(fù)的種種做法說明，政府與企業(yè)的關(guān)系是計劃經(jīng)濟體制不能廢除。

我國傳統(tǒng)企業(yè)制度的基礎(chǔ)是政企結(jié)合。在中國傳統(tǒng)的企業(yè)制度中，政府直接控制和替代國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。作為政府的子公司，企業(yè)被動接受政府的各種指令，形成了政府的創(chuàng)業(yè)和企業(yè)的管理。政府也在不斷努力做著各種各樣的改革，這些改革措施并沒有從根本上觸及傳統(tǒng)政企分開的體制，而是對原有政企分開框架結(jié)構(gòu)的正確調(diào)整和整合，導(dǎo)致權(quán)力下放的開始。最終，它無法逃脫行政權(quán)力下放的框架。國有企業(yè)應(yīng)該行使的大部分權(quán)力仍掌握在各級政府機構(gòu)手中。這導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變和體制改革進展緩慢，國有企業(yè)無法擺脫政府子公司的地位。

倘若政府和企業(yè)不分開，對經(jīng)濟體制和企業(yè)的發(fā)展都會有著巨大的危害：

1、由于政企不分，地方政府很容易陷入地方的切身利益，無法自拔。他們從事低水平的重復(fù)建設(shè)。這樣，宏觀調(diào)控就變成了地方各級政府的調(diào)控，效果越來越差。

2、政企不分。作為政府的延伸，企業(yè)必須與政府建立相應(yīng)的機構(gòu)，因此它們的后勤機構(gòu)也擴大了，加大了資金的投入。

3、由于政府持有配額、指標和各種審批權(quán)力，導(dǎo)致政府直接與“三產(chǎn)業(yè)”打交道，貨幣和權(quán)力交易不可避免，腐敗盛行。

4、政企不分，會導(dǎo)致市場中的絕大多數(shù)人不能掌握資源，因此，權(quán)力被政府和絕少部分人掌握在手中，形成了長期的進入壁壘，行業(yè)內(nèi)無法形成競爭，造成了壟斷。此外，權(quán)力監(jiān)督機制不完善。

之前的企業(yè)改革不能放棄自身追求利益最大化的本質(zhì)，沒有觸及傳統(tǒng)的政企結(jié)合的企業(yè)制度，國有企業(yè)改革效果甚微。因此，如果不能從根本上解決政企分離問題，現(xiàn)代企業(yè)制度的改革可能和以往許多改革措施一樣短暫。

三、以鐵路為例討論政企分開的可行性

鐵路是人們出行必備的一種交通工具，鐵道部是政府中唯一一個政府與企業(yè)相結(jié)合的部門。除了政府職能之外，鐵道部還需要對整個公路的運輸進行指揮，管理項目多并且雜亂。鐵道部政企分開已成為鐵路運輸領(lǐng)域主要部門改革的關(guān)鍵。

在政府職能與企業(yè)管理分離的初步過程中，鐵道部發(fā)現(xiàn)，由于資金不足，全國鐵路建設(shè)項目的進度出現(xiàn)了放緩的跡象。隨著這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，如何推進鐵路投融資改革再次成為人們關(guān)注的焦點。政府能否與企業(yè)分離，加快鐵路投融資改革，順利吸引民營資本？接下來，本文將分析鐵路行業(yè)的收入、資產(chǎn)和融資情況。

如圖1所示，國家給予鐵路投資的預(yù)算很多，鐵路投資占比在1%左右浮動，結(jié)構(gòu)整體投資的影響不明顯，但不能僅僅依靠國家鐵路發(fā)展投資“獨奏”，還需要吸引市場前景好的項目和競爭業(yè)務(wù)參與，否則，如果沒有銀行貸款支持，鐵路公司的現(xiàn)金流將會枯竭。（圖1）

如圖2所示，到2018年，鐵路固定資產(chǎn)投資將達到3.58萬億元，新線路將投入運營3，050萬公里。除了控股和地方鐵路投資任務(wù)外，這些投資主要落在鐵路公司的肩上;總投資近十年來，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投資一直居高不下，近5年來穩(wěn)定了6，000億元的波動水平。由于投資大，高速鐵路里程比例不斷提高，高鐵里程年均增長2～3個百分點。到2016年底，這一比例已達到18%，目標是到2020年達到20%。（圖2）

從圖3可以看出，雖然鐵路公司的總負債仍然在不斷地上漲，但增長率明顯下降，從2009年的59%下降到2016年的17%，有了很大的降低。（圖3）

政企分離給我國鐵路行業(yè)的發(fā)展帶來了機遇和挑戰(zhàn)。加快民間資本投資勢在必行。國家在對鐵路運價和經(jīng)營范圍的控制層面上起到宏觀調(diào)控的作用，主要的經(jīng)營和效益由鐵路公司把控，讓投入鐵路投資的投資者有更大的盈利空間，加大資本量的投入，增加資本投入的渠道，比如引進戰(zhàn)略投資者、機車車輛租賃、特許經(jīng)營、在建工程可轉(zhuǎn)換債券和股票發(fā)行等，實現(xiàn)良性循環(huán)。

四、探索與深化

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國已形成了具有初步規(guī)模、功能強大、設(shè)備先進的現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)。2012年，我國鐵路完成客運量9，812億人次、里程9，812億公里、貨物吞吐量38.9億噸、貨物吞吐量288.91萬億噸公里、總周轉(zhuǎn)量390萬億噸公里，居世界首位。

（一）妥善處理好鐵路歷史債務(wù)問題。自20世紀80年代實施“大合同干線”以來，由于政企分離，鐵路建設(shè)和開發(fā)資金主要由鐵道部籌措，鐵路部門的負債不僅沒有減少，反而越來越多。近年來，為了償還鐵路公司大量的長期負債，鐵路運輸成本大幅上升。如果沒有有效的對策，這種情況將會變得越來越嚴重。因此，妥善處理歷史債務(wù)問題的原鐵道部及其附屬企業(yè)和有效地解決鐵路總部的財務(wù)風(fēng)險不僅是首要任務(wù)，以確保鐵路總部一個良好的開端，也是重要的維護鐵路可持續(xù)發(fā)展的前提。

1、可按線路的不同屬性合理分擔(dān)解決。分析了鐵路債務(wù)的構(gòu)成。固定資產(chǎn)投資項目負債大部分由國家發(fā)改委批準，少部分的投資項目歸鐵道部所有。對于這些長期大量的債務(wù)，可以區(qū)分公益鐵路和運營鐵路的不同屬性，分類進行處理。

2、可按貸款不同性質(zhì)分類解決。中央政府發(fā)行的鐵路建設(shè)債券等債務(wù)，可以由國家債務(wù)轉(zhuǎn)為股權(quán);國家開發(fā)銀行等政策性銀行的貸款可暫時暫停發(fā)放，并予以備案。其他商業(yè)銀行的貸款，國家財政可以給予適當(dāng)?shù)呢斦劭?，有效地減少財政支出。

（二）政企分開后的鐵路建設(shè)投資問題。鐵路管理體制改革的目的是實現(xiàn)更好的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)“十二五”鐵路發(fā)展規(guī)劃，到2015年，鐵路里程將達到12萬公里，也就是說，為了保證近3年2萬多公里的生產(chǎn)線，很難每年完成新的投資規(guī)模和高投資運營，保證鐵路的建設(shè)資金，實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃的目標和任務(wù)。只有鐵路公司的財務(wù)本身是不可持續(xù)的，鐵路建設(shè)投融資體制也必須做出相應(yīng)的改革和變化。

1、理清建設(shè)責(zé)任，明確投資主體。政企分開后，鐵路建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)按照服務(wù)職能和不同性質(zhì)分類。一是跨區(qū)域主干網(wǎng)建設(shè)讓鐵路公司負責(zé)，主要投資者多元化;二是地方政府將逐步投資城際鐵路建設(shè)，為地方經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。

2、推進投融資體制改革，拓寬資金來源渠道。一是擴大煤炭運輸走廊、客運專線等預(yù)期效益較好項目的跨國融資比重，吸引更多社會資本參與;二是鼓勵地方政府和企業(yè)參與城際、區(qū)域鐵路的建設(shè)和運營，積極推動城際、區(qū)域鐵路股權(quán)置換，實現(xiàn)地方政府控股經(jīng)營。

五、總結(jié)

壟斷現(xiàn)象的產(chǎn)生，會拉高產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，降低企業(yè)的競爭力，涉及壟斷的行業(yè)，大多是電信、郵政、鐵路這一類與我們生活息息相關(guān)的行業(yè)，這些行業(yè)價格的高低影響整個社會的成本;另一方面，壟斷企業(yè)通過壟斷獲得超額利潤，妨礙了效率的提高，也降低了企業(yè)擴大業(yè)務(wù)和創(chuàng)新的積極性，挫傷了資本的投資熱情，讓市場非常容易沉浸在低迷的環(huán)境中。因此，我們要減少壟斷現(xiàn)象，采取合適的方法。政企分開確實減少了大型國有企業(yè)的壟斷現(xiàn)象，這為很多企業(yè)帶來了行業(yè)發(fā)展的春天，但是在政企分開之后，國家對于相關(guān)企業(yè)還是要起到宏觀調(diào)控的作用，幫助企業(yè)走上合適的發(fā)展道路。

主要參考文獻：

[1]劉宇，方雷.政企分開后我國鐵路行業(yè)改革的困境與出路[J].改革，2018（7）.

[2]吳強.關(guān)于鐵路實行政企分開的幾個重大問題[J].理論學(xué)習(xí)與探索，2013（3）.

[3]劉紹英，張述凱.國家所有制下“政企分開”問題的思考[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2010（19）.

[4]張文杰.中國鐵路總公司融資渠道問題研究[D].河北工業(yè)大學(xué)，2014.

[5]劉道勤.中國鐵路融資向左走向右走[J].中國儲運，2012（6）.