公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估的現(xiàn)狀及應(yīng)對(duì)

陳思

摘要：在公共政策的評(píng)估過(guò)程中，互聯(lián)網(wǎng)在其中的作用越來(lái)越明顯，公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估成為當(dāng)前政策評(píng)估的主要方式但目前關(guān)于公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估的研究卻較少。因此，本文以當(dāng)前我國(guó)公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策評(píng)估體系的現(xiàn)狀為研究對(duì)象，探討政府應(yīng)如何完善公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估的途徑建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)議政：政策評(píng)估

中圖分類號(hào)：D668 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）018-0026-02

一、問(wèn)題的提出

公共政策是社會(huì)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)為確保社會(huì)朝著政治系統(tǒng)所確定的方向發(fā)展，通過(guò)廣泛的參與和連續(xù)的抉擇，解決社會(huì)公共問(wèn)題的公共管理活動(dòng)過(guò)程。它通常是通過(guò)法令、條例、規(guī)劃、計(jì)劃、方案、措施、項(xiàng)目等形式體現(xiàn)出來(lái)。我國(guó)公共政策的實(shí)施主體是政府，面向的群體是公眾。政府通過(guò)公共政策對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配，調(diào)整社會(huì)利益分配的不平衡狀態(tài)，促進(jìn)社會(huì)公平，緩和社會(huì)矛盾。為了制定科學(xué)和合理的公共政策，政府必須在充分體察社情民意的基礎(chǔ)上制定公共政策;另一方面，作為政策的實(shí)施對(duì)象，公民也可以通過(guò)各種方式向政府表達(dá)自身的合理訴求，促進(jìn)政策制定符合基本民情民意。這是一個(gè)政府與公民之間雙向互動(dòng)的過(guò)程，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，公民主動(dòng)表達(dá)自身訴求使政府的政策決策更加符合民生，對(duì)公民來(lái)說(shuō)，參與政策制定過(guò)程不僅行使了自身權(quán)利，還從中獲得實(shí)在的利益。

公共政策過(guò)程是由政府主導(dǎo)的，但由于社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜多變，牽涉眾多行動(dòng)主體，政府單方面收集各種信息作為政策決策的參考已經(jīng)無(wú)法反映社會(huì)問(wèn)題的真正面目，政策制定需要全體公民的積極參與，為政府政策決策提供多方面的信息來(lái)源，反映社會(huì)問(wèn)題的本質(zhì)和人民群眾的呼聲。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，中國(guó)的網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)是一個(gè)龐大的基數(shù)。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心發(fā)布的第43次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，截至2018年12月底，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)到8.29億，普及率達(dá)到59.6%。2018年，我國(guó)在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)到3.94億，占總體網(wǎng)民的47.5%，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”借助網(wǎng)絡(luò)紅利深化發(fā)展，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，公民可以更加方便和快捷地表達(dá)自身的利益訴求。

二、公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估的平臺(tái)

公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估的過(guò)程是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代公民參政議政的重要途徑。與傳統(tǒng)的參政議政方式不同的是，網(wǎng)絡(luò)可以突破時(shí)間和空間的局限，充分收集民意，降低公民參政議政的成本。公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估需要借助各種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，如微博、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、新聞門戶、網(wǎng)絡(luò)直播等。網(wǎng)絡(luò)給公民提供是一個(gè)完全平等的參政議政空間，每一位公民的發(fā)聲都能被看到，公民不再需要通過(guò)中間人表達(dá)自身訴求，而是直接參與到政策決策的過(guò)程當(dāng)中，參政議政變得更加便捷。

1.微博等網(wǎng)絡(luò)即時(shí)社區(qū)

微博作為及時(shí)性、開放性的社交網(wǎng)站，具備其他網(wǎng)絡(luò)社區(qū)所不具備的優(yōu)勢(shì)，極易發(fā)酵熱點(diǎn)事件，引發(fā)全社會(huì)的關(guān)注。網(wǎng)民在微博上發(fā)布文字、圖片、視頻等形式的信息，暢通無(wú)阻的發(fā)表自己對(duì)社會(huì)事件的態(tài)度或參與政治議題討論。尤其在政務(wù)微博迅猛發(fā)展后，微博上對(duì)公共政策的討論更加方便。2019年1月，人民網(wǎng)輿情數(shù)據(jù)中心發(fā)布了《2018政務(wù)指數(shù)·微博影響力報(bào)告》，報(bào)告顯示，截止2018年底，政務(wù)微博的總閱讀量達(dá)到3890億，政務(wù)微博的規(guī)模和影響力實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，在履行政務(wù)信息公開職能之外，對(duì)于社會(huì)突發(fā)事件的關(guān)注和及時(shí)反應(yīng)也在不斷擴(kuò)大政務(wù)微博的影響力。

2.網(wǎng)易、澎湃、今日頭條等新聞門戶平臺(tái)

網(wǎng)易、澎湃等一些新聞門戶網(wǎng)站和以今日頭條為代表信息分發(fā)網(wǎng)站，網(wǎng)民就各項(xiàng)政策發(fā)表自己的政冶見解和看法。一些官方和有影響力的新聞門戶，由于訪問(wèn)量大，影響強(qiáng)，加之網(wǎng)絡(luò)信息的傳播速度非?？欤梢允咕W(wǎng)上發(fā)表的言論迅速傳播，進(jìn)而引起強(qiáng)烈的社會(huì)反響，形成網(wǎng)絡(luò)輿論，使得政府不得不重視他們所關(guān)注的問(wèn)題。這些新聞門戶平臺(tái)成為網(wǎng)民討論問(wèn)題、發(fā)表意見、進(jìn)行利益表達(dá)的新載體，就某一話題展開討論，這些討論中包含大量關(guān)于政府事務(wù)和公共政策的內(nèi)容，成為公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估的新形式。

3.以電視問(wèn)政為代表的網(wǎng)絡(luò)在線直播

通過(guò)網(wǎng)絡(luò)在線直播連接政策決策的代表和公民兩大群體，網(wǎng)友就自身關(guān)心的問(wèn)題提問(wèn)，政府代表當(dāng)場(chǎng)作出回答這種問(wèn)政形式也在如火如荼發(fā)展，近幾年兩會(huì)期間，多位全國(guó)人大代表、政協(xié)委員在新華網(wǎng)等門戶網(wǎng)站參與兩會(huì)特別訪談，與廣大網(wǎng)友在線交流。海內(nèi)外網(wǎng)民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向代表和委員提問(wèn)，代表和委員就網(wǎng)友關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題給出回答。近年來(lái)，各級(jí)政府也在廣泛開拓新型網(wǎng)絡(luò)政務(wù)公開通道，2007年，武漢市第一次舉辦了關(guān)于“保障性住房、交通秩序、城市環(huán)境”等社會(huì)問(wèn)題的“電視問(wèn)政”節(jié)目，此后，全國(guó)各城市開啟了電視問(wèn)政的潮流，并不斷向縣域下沉。從第一次舉辦開始，武漢的電視問(wèn)政不斷進(jìn)行探索，現(xiàn)已固定為每年7月“期中考”和12月“期末考”兩次電視問(wèn)政，將民眾關(guān)心的社會(huì)問(wèn)題搬上熒屏，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)的官民互動(dòng)。一地發(fā)芽，遍地開花，電視問(wèn)政已成遍地開花之勢(shì)，已經(jīng)為人民群眾所熟悉。

三、公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估的行為特征

互聯(lián)網(wǎng)讓信息的搜集變得更加便利，網(wǎng)民這一群體主體龐大，成分復(fù)雜，表達(dá)自身訴求的方式也千差萬(wàn)別。通過(guò)對(duì)諸多社會(huì)公共事件中網(wǎng)民行為特征的研究，公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估體現(xiàn)出三大行為特征：即非理性與理性參與之間的混雜，習(xí)慣性懷疑政策實(shí)施的效果和熱衷于輿論批評(píng)和施壓。

1.理性與非理性參與的混雜

網(wǎng)絡(luò)的開放、去中心的特點(diǎn)為公民自由地表達(dá)觀點(diǎn)和看法提供了便利，許多網(wǎng)民的言論都缺乏理性的思考，僅僅是一種不負(fù)責(zé)任的情絡(luò)發(fā)泄。并不能做到客觀公正地去評(píng)價(jià)一項(xiàng)公共政策，他們根本不了解政策的內(nèi)容是什么，也不知道政策執(zhí)行后究竟產(chǎn)生了什么樣的效果。有一些網(wǎng)民只要發(fā)現(xiàn)了政策方案的制定或執(zhí)行中出現(xiàn)了問(wèn)題，就將這項(xiàng)政策說(shuō)成一無(wú)是處，抹殺了政策的積極作用。當(dāng)然，在網(wǎng)民參與政策評(píng)估過(guò)程中，理眭言論也不在少數(shù)，這一類網(wǎng)民大多教育程度較高，能對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行理智的分析和探討，表達(dá)自身觀點(diǎn)和意見。但與這種理性的言論相比，非理性言論的占據(jù)了大多數(shù)，鑒于非理性言論極強(qiáng)的煽動(dòng)性，我們應(yīng)該對(duì)其給予更多地關(guān)注。網(wǎng)絡(luò)上非理性言論跟風(fēng)很大程度上是因?yàn)殡m然互聯(lián)網(wǎng)提供了發(fā)布信息的便利，但沒(méi)有完善的信息審核機(jī)制，任何信息都能得到發(fā)布，網(wǎng)民被一些非理性言論誤導(dǎo)，這也暴露出中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)審查制度還遠(yuǎn)未完善，國(guó)家網(wǎng)信辦對(duì)網(wǎng)上虛假信息的監(jiān)管力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的問(wèn)題。

2.習(xí)慣性懷疑政策實(shí)施的效果

部分網(wǎng)民由于對(duì)政府的不信任態(tài)度，對(duì)于政府實(shí)施的公共政策采取習(xí)慣性懷疑和否定的態(tài)度，并在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布不實(shí)言論，對(duì)社會(huì)公眾造成誤導(dǎo)。這種懷疑態(tài)度的產(chǎn)生一方面源于部分政府的不作為態(tài)度，近年來(lái)發(fā)生的一些惡劣社會(huì)事件中，政府在其中不作為，任由社會(huì)事件發(fā)酵引發(fā)不良后果，經(jīng)過(guò)新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)曝光后，公民對(duì)政府的不信任情緒開始蔓延。另一方面，由于社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性，政府所采取的措施未能很好的解決問(wèn)題，引發(fā)公眾對(duì)政府能力的懷疑傾向。

3.熱衷于輿論批評(píng)和施壓

部分公民熱衷于批評(píng)公共政策的實(shí)施效果，甚至在政策還未制定之前，就公開否定和批評(píng)政策的公平性和科學(xué)性。2018年，澎湃新聞的一份非官方調(diào)查顯示，30.7%的受訪人說(shuō)在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表過(guò)負(fù)面消息，47.6%的人認(rèn)為如今網(wǎng)絡(luò)上的負(fù)面消息多于正面消息。這份調(diào)查反映出公民傾向于否定政府實(shí)施的公共政策，網(wǎng)民龐大的群體數(shù)量和熱衷于發(fā)表“負(fù)面評(píng)論”的習(xí)慣使得政府獲取公眾的信任越來(lái)越難，民眾對(duì)于政府的認(rèn)可度變低，嚴(yán)重?fù)p害了一些公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估的積極性。

四、完善公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估的措施和途徑

與政策制定和執(zhí)行相比，政府對(duì)政策評(píng)估的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，公共政策的實(shí)施過(guò)程中，忽略實(shí)施效果和實(shí)施影響。尤其值得注意的是，政策實(shí)施出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，缺乏政策調(diào)整及問(wèn)責(zé)機(jī)制。其根本原因是因?yàn)槿狈?duì)政策的評(píng)估以及我國(guó)的政策評(píng)估體系以官方政策評(píng)估為主導(dǎo)，公民參與政策評(píng)估的渠道少之又少，導(dǎo)致政策評(píng)估只存在于官方的政策評(píng)估報(bào)告中，公共政策實(shí)施的對(duì)象往往難以表達(dá)自身對(duì)政策實(shí)施的意見。網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)之前，收集公民意見成本之高使得公民參與政策評(píng)估難以實(shí)現(xiàn)。而新世紀(jì)以來(lái)網(wǎng)絡(luò)的興起和網(wǎng)民群體的迅速擴(kuò)大為公民參與政策評(píng)估提供了極大便利，廣納民意成為可能，公民在網(wǎng)上對(duì)政策實(shí)施發(fā)表意見正在成為公民參政議政的重要方式。公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估為政府公共政策的調(diào)整提供參考，進(jìn)一步改進(jìn)政府的執(zhí)政水平和執(zhí)政效能。需要注意的是，互聯(lián)網(wǎng)雖然給公民參與政策評(píng)估提供了渠道，但它也成為了公民發(fā)泄對(duì)政府不滿情緒的聚集地，為政府解決社會(huì)問(wèn)題增加了難度，因此，完善公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估的途徑和措施，規(guī)范引導(dǎo)公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估過(guò)程尤為重要。

1.制定網(wǎng)絡(luò)政策評(píng)估機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)

無(wú)序的網(wǎng)絡(luò)議政正在降低民眾對(duì)于政府的信任感，建立規(guī)范化的網(wǎng)絡(luò)政策評(píng)估機(jī)制勢(shì)在必行。通過(guò)將公共政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行網(wǎng)上公示，在保證公眾對(duì)公共政策相關(guān)細(xì)節(jié)的知情權(quán)的基礎(chǔ)上，制定與公共政策執(zhí)行過(guò)程相配套的網(wǎng)絡(luò)評(píng)估制度，引導(dǎo)公民理性有序地進(jìn)行政策評(píng)估，盡可能避免非理性言論遮掩民眾對(duì)公共政策的真實(shí)反應(yīng)，做到對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行全面公正的評(píng)估，并形成系統(tǒng)的評(píng)估報(bào)告，向社會(huì)公眾公開，接受全民監(jiān)督。政府在獲得評(píng)估報(bào)告之后，應(yīng)切實(shí)依據(jù)民眾的意見對(duì)于政策執(zhí)行中的偏差和不合理情況進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，避免可能造成的社會(huì)問(wèn)題。

在建立網(wǎng)絡(luò)政策評(píng)估機(jī)制過(guò)程中，還應(yīng)著重注意評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定，在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，由于公共政策自身涉及利益的復(fù)雜性，很難制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政策評(píng)估。學(xué)者陳振明曾提出以生產(chǎn)力、效益、效率、公平和政策回應(yīng)度五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)作為一般『生政策評(píng)估的參考，這一標(biāo)準(zhǔn)從公共政策對(duì)生產(chǎn)力、社會(huì)效益、生產(chǎn)效率、社會(huì)公平性以及民眾對(duì)政策的叫好度來(lái)評(píng)估公共政策，具有一定程度的科學(xué)性，可以為網(wǎng)絡(luò)政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)所采用。

2.構(gòu)建公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估的制度平臺(tái)

近年來(lái)，電子政務(wù)的快速發(fā)展為公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估提供了有利條件，依托現(xiàn)有的電子政務(wù)平臺(tái)，增加政策評(píng)估的服務(wù)，為公民有序參與政策評(píng)估提供專門化平臺(tái)。建設(shè)網(wǎng)絡(luò)政策評(píng)估平臺(tái)對(duì)原有的政府政策評(píng)估機(jī)制必然會(huì)造成沖擊，需要各級(jí)政府以極大的魄力接受來(lái)自公眾的評(píng)價(jià)?；谶@一現(xiàn)實(shí)因素，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)政策評(píng)估平臺(tái)可以采取試點(diǎn)的做法，先在試點(diǎn)地方電子政務(wù)平臺(tái)增加政策評(píng)估入口，加大對(duì)公眾的宣傳，鼓勵(lì)公眾參與到政策評(píng)估中來(lái)。通過(guò)在試驗(yàn)中不斷總結(jié)好的做法，使網(wǎng)絡(luò)政策評(píng)估逐漸成為各級(jí)政府政策執(zhí)行之后的必經(jīng)環(huán)節(jié)，督促政府關(guān)心民意，以公眾的需求為制定公共政策的導(dǎo)向。

3.提高公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估的意識(shí)和能力

公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估還需要公民自身不斷提高參政議政的主體意識(shí)和能力，把參與政策評(píng)估作為行使基本權(quán)利的途徑，提高參與的熱情，另一方面，政府應(yīng)對(duì)公民的意見給予足夠的重視，才能真正調(diào)動(dòng)公民參與政策評(píng)估的熱情和積極性。同時(shí)，公民的參政議政能力也關(guān)系到公民能否對(duì)政治評(píng)估提出有效意見，一些公共政策對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)超過(guò)了他們的知識(shí)范圍，政府作為政策制定的主體應(yīng)當(dāng)請(qǐng)相關(guān)專家向民眾普及專業(yè)知識(shí)，解答公眾的疑惑，降低公民參與政策評(píng)估的門檻。公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估能力的提高還有賴于各級(jí)政府盡可能多的提供參與政策評(píng)估的實(shí)踐，在實(shí)踐中提高參政議政能力，才能為政策評(píng)估建言獻(xiàn)策，避免被網(wǎng)絡(luò)上的非理性言論迷惑。

五、結(jié)語(yǔ)

網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展對(duì)于推動(dòng)公民參與政策評(píng)估有重大意義，是一種新型的參政議政方式，為公共政策的制定和實(shí)施提供了新的監(jiān)督方式。但目前公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估還處于非常不成熟的階段，主要表現(xiàn)為非理性與理性混亂、多元立場(chǎng)沖突、不信任感、熱衷于輿論批評(píng)和施壓、以及管制下的游擊式無(wú)序參與。這些問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性、現(xiàn)有政策評(píng)估體系不健全以及網(wǎng)民素質(zhì)等因素有重大關(guān)聯(lián)。要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)民理性和有序的參與政策評(píng)估，首先要為公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估提供一個(gè)良好的大環(huán)境，制定網(wǎng)絡(luò)政策評(píng)估機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，其次，借助電子政務(wù)，構(gòu)建公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估的制度平臺(tái)，同時(shí)，政府要注重提高公民網(wǎng)絡(luò)參與政策評(píng)估的主體意識(shí)和參與能力。