社區(qū)信訪工作的多元協(xié)同治理體系研究

滕尚梓

摘要：改革開放以來，居民生活水平不斷提升，根據(jù)馬斯洛需求層次理論，在滿足了衣食等生理需求之后，民眾越來越追求自我實現(xiàn)的需要，有了越來越多的話語權(quán)。社區(qū)作為居民自治組織，起著反映民眾訴求、調(diào)解民眾矛盾的作用，在居民與政府之間建起了一座溝通的橋梁。通過調(diào)研仙林街道仙鶴社區(qū)，發(fā)現(xiàn)其建設(shè)的網(wǎng)格化治理模式，通過黨政嵌入、志愿走訪、“云”信息收集等方式，充分調(diào)解居民的矛盾、從源頭解決民眾訴求，實現(xiàn)了連續(xù)八年“零上訪”的局面，其成功經(jīng)驗值得其他地方借鑒。

關(guān)鍵詞：信訪問題;網(wǎng)格化;居民自治組織;多元參與

中圖分類號：D632.8 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）018-0024-02

一、信訪問題及原因分析

（一）信訪問題

社會主義市場及實行以來，社會更加自由開放，民眾有了更多的參與意愿。社會矛盾問題數(shù)量增加、內(nèi)容復(fù)雜，信訪工作也存在著許多不相適應(yīng)和處理不當?shù)淖龇āＨ纾簩θ罕娫V求的回應(yīng)有時不及時，解決問題有時不得力等等。上至國家機關(guān)、政府部門，下到各個街道、各個社區(qū)，每天接到的信訪案例不計其數(shù)，稍微處理不好居民就要上訪，使各機關(guān)、各單位工作人員著實揪心。

（二）原因分析

1.經(jīng)濟人假設(shè)

經(jīng)濟人假設(shè)最初是由亞當·斯密提出的，是指追求自身利益或效用的最大化，它是個體行為的基本動機。當人在面臨若干不同的選擇機會時，他總是從自己的角度出發(fā)，一切以自己的利益為先，即總是追求自己最大的利益。這是人的天性，社區(qū)居民為了滿足自己的最大利益不可避免的會損害到其他居民的利益，而被他損害的居民就會以自己的利益為先，以信訪的方式爭取自己的最大利益，這是信訪問題層出不窮的根本原因。

2.管制型政府

在治理格局方面，管制型政府體現(xiàn)的是人治格局，行政主體總是根據(jù)主觀想當然地解決和處理問題，通過公權(quán)力來實現(xiàn)自身意志。政府對居民日常生活不夠了解，未能很好地實現(xiàn)從管制型——服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，社會組織的作用未能得到充分發(fā)揮，只靠政府——居民單向處理，沒有很好地發(fā)揮政府——社會組織——居民多元參與的作用。

二、信訪問題的破解之道

網(wǎng)格化治理模式

（一）何為網(wǎng)格化治理模式

在區(qū)委、區(qū)政府和大學(xué)城管委會的領(lǐng)導(dǎo)下，在南京市區(qū)相關(guān)部門和駐街單位的支持下，仙林街道黨工委于2010年6月推出了城市管理“網(wǎng)格化”。目前，仙林街道采用的是“三級網(wǎng)格”的結(jié)構(gòu)，由仙林街道領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)10個一級網(wǎng)格，如仙鶴社區(qū);一級網(wǎng)格下劃分出156個二級網(wǎng)格，并細分成1786個三級網(wǎng)格。每個三級網(wǎng)格可以是一條道路、一條河，也可以是一個小區(qū)、一所院校、一個門面店。

仙鶴社區(qū)主要由高檔的別墅區(qū)和花園洋房為主，范圍包括：仙鶴山莊別墅、仙鶴山莊公寓、雁鳴山莊、沁蘭雅筑、詠梅山莊、聽泉山莊、香溪月圓、金陵家天下、部隊家屬區(qū)、圣經(jīng)學(xué)院、影視基地。總占地面積達65.95萬平方米，總建筑面積達38.7萬平方，總幢數(shù)為總戶數(shù)為3200戶，總?cè)藬?shù)為10053人。

仙鶴社區(qū)基本上以小區(qū)為單位劃分二級網(wǎng)格，再講小區(qū)內(nèi)具體要素細分，如商鋪等，劃分為三級網(wǎng)格，為最小管理單位。各級網(wǎng)格由街道黨委、政府的工作人員以及黨員負責(zé)，管理三級網(wǎng)格中的志愿者隊伍和物業(yè)公司等相關(guān)人員與單位。由黨建引領(lǐng)，基本呈現(xiàn)為“1+3+N”的黨組織布局，“1”是指仙隱北路網(wǎng)格黨委，“3”是指三級網(wǎng)格黨總支，“N”是指N個網(wǎng)格負責(zé)人。

（二）網(wǎng)格化治理模式在信訪工作中發(fā)揮的作用

1.政府形象提升

至今，仙林街道已經(jīng)連續(xù)5年多保持全市城市管理考核第一名，并取得了15項國家級的榮譽。8年來，街道通過建立“網(wǎng)格每日巡訪”，常態(tài)“四萬走訪”等機制，讓龐大的志愿者隊伍走進網(wǎng)格，進單位，進樓棟，進家庭，秉承“人到格中去，事在網(wǎng)中辦，難在網(wǎng)中解，情在網(wǎng)中結(jié)”的理念，精確掌握居民反映問題，及時化解矛盾隱患，實現(xiàn)了區(qū)以上上訪連續(xù)8年為0。

2.居民幸福指數(shù)上升

從一開始反映問題沒人管到如今立刻解決，社區(qū)居民的意見得到充分響應(yīng)。社區(qū)設(shè)立的黨員活動中心、老年人活動中心等等，為社區(qū)服務(wù)提供了載體，居民的生活便利度大大上升。高效的居民一政府溝通機制，也化解了因信息不對稱而產(chǎn)生的情緒對抗，提高了居民與政府的信任程度，減少了事務(wù)辦理的不必要阻力。

3.管理機構(gòu)辦事效率提高

通過日常巡查和意見反映，社區(qū)網(wǎng)格工作人員在第一時間掌握并化解了很多問題和糾紛，將矛盾消除在基層第一線，實現(xiàn)了“小問題不出格，普通問題不出社區(qū)，突出問題不出街道，重大難問題及時上報區(qū)政府處置”的運行機制。“黃馬甲”的出現(xiàn)，使有效結(jié)案與處理問題量大幅上升。

4.節(jié)約社會成本

相較于過去處理問題由政府出資出人員或者購買外包服務(wù)的做法相比，網(wǎng)格化治理實行后，充分調(diào)動起社區(qū)居民的自治熱情。龐大的志愿者隊伍也減輕了社區(qū)的經(jīng)濟負擔(dān)。同時，為此投入的基礎(chǔ)設(shè)施，為社區(qū)居民帶來了價值不菲的福利。

三、網(wǎng)格化治理模式在社區(qū)信訪工作中的成功經(jīng)驗

（一）制度層面：黨政嵌入的激勵與監(jiān)督作用

黨政體制的激勵與監(jiān)督管理，是將基層黨組織與基層社會工作相結(jié)合的管理模式。具體來說，就是將黨建工作貫徹在基層社會治理中，黨建工作人員回應(yīng)民眾提出的訴求。黨的十九大明確指出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)?！币虼耍W(wǎng)格化治理模式是將黨建工作以制度化、組織化、網(wǎng)格化的方式嵌入到基層社會治理中，連接黨組織與人民群眾，自上而下的貫徹執(zhí)行，從而實現(xiàn)社會控制的治理目標。

仙林街道仙鶴社區(qū)網(wǎng)格化采用黨支部和黨小組的形式，有力地避免了科層制的自利性，在解決居民的信訪問題時能從人民群眾的角度出發(fā)，全心全意為人民服務(wù)，不打折扣，不找借口，使信訪問題的解決效率大大提升。

（二）組織層面：基層居民自治組織的“紐帶”作用

仙鶴社區(qū)轄區(qū)內(nèi)以高端住宅區(qū)為主，居住的人群主要由高校老師和自主創(chuàng)業(yè)的高收入人群和一定數(shù)量的外國人士。這促成了仙鶴社區(qū)較為獨特的管理模式。仙鶴社區(qū)網(wǎng)格的治理模式主要為黨政治理與居民自治高度無縫隙的結(jié)合，雙方積極溝通，協(xié)商，共同構(gòu)成仙鶴社區(qū)的多元治理體系。政府治理部門包括，街道黨委、工委、街道政府等。居民自治人員包括居民、物業(yè)、志愿者、社會組織、駐街單位等。由居民向就近的志愿者或網(wǎng)格負責(zé)人反映問題，街道接收信息立刻處理整改，小事在街道內(nèi)處理結(jié)案，大事及時上報區(qū)里，獲得回應(yīng)。通過網(wǎng)格網(wǎng)絡(luò)的鋪設(shè)，政府也成功獲得精細化的信息獲得渠道，從而對社區(qū)狀況實現(xiàn)更全面的感知與分析。通過對志愿者隊伍的精細化管理，保證了“人到格中”深度治理的縱向維度，通過對居民、單位的聯(lián)動，形成了廣泛自治的橫向維度。

1.橫向維度：多元參與

仙林街道仙鶴社區(qū)網(wǎng)格化治理模式打破傳統(tǒng)的政府——居民單向處理模式，引入社區(qū)這一基層自治組織，充當溝通政府與居民的“紐帶”作用。俞可平教授在《治理與善治》中提到：善治模式的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)。政府應(yīng)該運用各種可行的辦法來達到公共事務(wù)的良好管理（圖1：仙鶴社區(qū)多元參與“善治”圖）。

在社區(qū)居民信訪問題上，政府對社區(qū)起著監(jiān)督和管理的作用，社區(qū)對政府是反饋和上傳下達的過程;政府和居民之間的作用被弱化，從網(wǎng)格上看并無直接聯(lián)系，為政府減輕了工作負擔(dān);社區(qū)和居民的聯(lián)系加強，工作人員的手機號碼全部對自己承包的“網(wǎng)絡(luò)”中的民眾公開，老百姓碰到難事或者有問題要請教社區(qū)工作人員，就可以直接打電話給附近的志愿者，改變了傳統(tǒng)上民眾有問題需要不斷的到管理中心去上訪、親自上門找工作人員的狀況，使得工作人員和民眾的聯(lián)系更加密切，問題處理的效率更高，提高了民眾對社區(qū)治理的滿意度;社區(qū)和物業(yè)的關(guān)系與以前相比也有了大的改善，有專門分管物業(yè)的工作人員;有社區(qū)工作人員進行協(xié)調(diào)，物業(yè)和居民之間關(guān)系也有所改善。

2.縱向維度：志愿者招募與管理

志愿者的招募與管理是社區(qū)信訪問題解決的必備條件。首先這些志愿者都是有熱情、有愛心的，多為中年婦女，在社區(qū)生活時間長，對社區(qū)內(nèi)的事務(wù)比較熟悉，擅長調(diào)解社區(qū)糾紛。

其次，工作人員“人往格中去，事在網(wǎng)中辦”，社區(qū)內(nèi)每天都有身穿黃馬甲的服務(wù)人員、志愿者、義工在巡視，網(wǎng)格中的工作安排更加詳細負責(zé)。社區(qū)工作變被動為主動，改變傳統(tǒng)方式上工作人員都是等待問題被發(fā)現(xiàn)被民眾提醒才會去解決的困境，每天安排人下到網(wǎng)格工作，工作人員會第一時間發(fā)現(xiàn)問題，不用等待民眾層面投訴就能把問題解決了，工作主動化。最后，各級網(wǎng)格主管工作人員能準確的把握群眾的意愿和需求，及時發(fā)現(xiàn)社會矛盾和問題，強化風(fēng)險的應(yīng)對和管理，努力做到“問題第一時間整改、糾紛第一時間化解、安全隱患第一時間處置”。

四、結(jié)語

信訪問題一直是我國一個比較棘手的問題，國內(nèi)關(guān)于信訪問題的文章、影視作品層出不窮，其代表有《我不是潘金蓮》等等。仙林街道仙鶴社區(qū)網(wǎng)格化治理模式是解決基層信訪問題的一個縮影，其黨政嵌入的激勵與監(jiān)督措施、多元參與的意識、社區(qū)自治組織的紐帶作用、“云”信息收集的技術(shù)支持，使得社區(qū)信訪問題得到了相當大程度上的解決，連續(xù)八年向上級部門“零上訪”。試想，如果全國各個社區(qū)、各個基層政府都能借鑒吸收仙林街道仙鶴社區(qū)的網(wǎng)格化治理模式，那么信訪問題將會得到一個跨越式的解決。

當前我國的社會治理面臨著治理碎片化、回應(yīng)不足、政出多頭等問題。社會治理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新是實現(xiàn)經(jīng)濟社會體制轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化的必要舉措。黨的十八屆四中全會明確指出：“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層”?；鶎邮菄以谏鐣邪l(fā)揮作用的最直接的陣地，是國家權(quán)力在社會中最直接的體現(xiàn)。通過仙林街道仙鶴社區(qū)網(wǎng)格化治理模式以小見大，構(gòu)建適合社會轉(zhuǎn)型和治理轉(zhuǎn)型的社會治理體制機制，從而創(chuàng)新社會治理方式，提高治理能力，對于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。