論國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的實(shí)行

周華

國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，亦即全民所有，是全體人民共同的寶貴財(cái)富。在國(guó)有資產(chǎn)的管理上，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使權(quán)力;人民作為真正的所有者，享有充分意義上的監(jiān)督權(quán)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)正是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況是國(guó)有資產(chǎn)全民所有的實(shí)際體現(xiàn)，而其從制度建立到貫徹實(shí)行，亦是人民行使監(jiān)督權(quán)的不斷深入。

立標(biāo)準(zhǔn)、作依據(jù)的制度建立

2017年11月20日，習(xí)近平總書記主持召開十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議，會(huì)議提出“建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度”，并審議通過了《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟烦龔?qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的重要意義，明確其指導(dǎo)思想和基本原則外，更列明了國(guó)務(wù)院報(bào)告的方式及重點(diǎn)、全國(guó)人大常委會(huì)審議的程序和重點(diǎn)以及二者的組織保障。如此即闡明了對(duì)報(bào)告和審議雙方的要求，是對(duì)國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的全面推進(jìn)和具體部署。

國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的貫徹落實(shí)，亦是對(duì)十九大強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的有力回應(yīng)。而其最終得以成功落地，亦歸因于我國(guó)當(dāng)前已具備建立和實(shí)行國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的基礎(chǔ)。具體工作層面，經(jīng)過國(guó)務(wù)院及全國(guó)人大常委會(huì)多年來的持續(xù)努力，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理水平穩(wěn)步提升、監(jiān)督力度明顯加大。作為審議方的全國(guó)人大常委會(huì)不斷強(qiáng)化自身國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能，多次赴各地調(diào)研國(guó)有資產(chǎn)管理情況、多番聽取國(guó)務(wù)院專項(xiàng)報(bào)告并審議。作為報(bào)告方的國(guó)務(wù)院則逐步加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，在助力產(chǎn)權(quán)明晰、理順管理機(jī)制、鞏固基礎(chǔ)工作等方面取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。應(yīng)習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中提出的“加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，國(guó)務(wù)院新組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，前者即主要負(fù)責(zé)各類自然資源的確權(quán)登記、有償使用以及合理開發(fā)利用等，為開展國(guó)有自然資源的統(tǒng)計(jì)和報(bào)告提供了極大的便利。

法律建設(shè)層面，我國(guó)以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》為龍頭，以國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部等部委制定公布的規(guī)章和規(guī)范性文件為主要內(nèi)容的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系已經(jīng)基本形成，為我國(guó)建立和實(shí)行國(guó)務(wù)院報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。

從綜合性規(guī)定來看，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理于法有據(jù)，建立報(bào)告制度有法可依。

一是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管立法日趨完善。早在2003年，國(guó)務(wù)院即頒布《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，為建立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制保駕護(hù)航，該條例于2011年進(jìn)行修訂。2008年，全國(guó)人大常委會(huì)通過《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，其專章論及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督，并于第六十三條規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過聽取和審議本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的情況和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項(xiàng)工作報(bào)告。前者屬行政法規(guī)，不涉及金融企業(yè)，后者則為基本法律，將金融企業(yè)納入，由此企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了立法位階和規(guī)制范圍上的升級(jí)，且首度以法律形式明確了國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告制度。金融企業(yè)監(jiān)管則不僅適用前述《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，同時(shí)亦受《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融類法律法規(guī)中特別規(guī)定的規(guī)制。

二是國(guó)有自然資源保護(hù)和利用制度初步建立。宏觀層面，自然資源保護(hù)已經(jīng)寫入根本大法，《憲法》于總綱中強(qiáng)調(diào)了自然資源的所有權(quán)性質(zhì)以及國(guó)家保障自然資源的合理利用，《節(jié)約能源法》將資源節(jié)約定位為基本國(guó)策，《刑法》更將破壞性采礦、盜采濫伐林木等嚴(yán)重破壞自然資源的行為入罪。微觀層面，為杜絕開發(fā)利用資源時(shí)的亂采濫挖等現(xiàn)象，避免自然資源的嚴(yán)重浪費(fèi)及破壞，我國(guó)逐步在各單行立法中明確自然資源的保護(hù)，并開始實(shí)行自然資源的有償利用，《草原法》《森林法》《土地管理法》等就保護(hù)措施進(jìn)行了具體規(guī)定，列明了限制性及禁止性行為，《礦產(chǎn)資源法》《水法》《野生動(dòng)物法》等以法律形式規(guī)定了有償使用制度，國(guó)務(wù)院則對(duì)土地資源使用的有償出讓及轉(zhuǎn)往以及漁業(yè)資源增值保護(hù)費(fèi)等進(jìn)行了專門規(guī)定。

三是行政事業(yè)性單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管不斷規(guī)范，財(cái)政部先后發(fā)布《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》等規(guī)章文件對(duì)其予以明確。

從具體性規(guī)定來看，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的配套制度已然建立且逐步完善。

一是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度初步建立，人大預(yù)算審查制度不斷發(fā)展。針對(duì)中央文件提出的建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的要求，2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》，國(guó)有資本預(yù)算經(jīng)營(yíng)由此進(jìn)入實(shí)施階段，國(guó)家開始以所有者身份依法正式收取國(guó)有資本收益。2014年，《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，從法律上確定了四本預(yù)算組成的全口徑預(yù)算體系、明確了五級(jí)預(yù)算的層級(jí)體系、細(xì)化了預(yù)算公開的具體事項(xiàng)等;在人大預(yù)算審查監(jiān)督方面，則強(qiáng)化了全過程監(jiān)督、完善了初步審查制度、明確了審查程序與重點(diǎn)、細(xì)化了對(duì)政府預(yù)算草案的要求，從而使得人大對(duì)預(yù)算審查的監(jiān)督不斷實(shí)化。

二是國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管等制度逐步完善。針對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)交易和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，國(guó)資委、財(cái)政部先后于2003年和2016年發(fā)布《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（2017年廢止）及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，2009年出臺(tái)《金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，旨在為企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資以及企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為建立規(guī)范細(xì)則，明確監(jiān)督管理及法律責(zé)任。此外，配套制度還包括就企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記發(fā)布登記管理辦法及實(shí)施細(xì)則、就行政事業(yè)單位制定資產(chǎn)清查核實(shí)管理辦法及處置管理辦法等。

聚合力、破難題的首次報(bào)告

2018年10月24日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議，其中一項(xiàng)引人注目的重要內(nèi)容即為審議國(guó)務(wù)院關(guān)于2017 年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告，這改變了以往國(guó)資委單就企業(yè)資產(chǎn)管理情況進(jìn)行報(bào)告的傳統(tǒng)模式，是國(guó)務(wù)院首次向全國(guó)人大常委會(huì)全面性地報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況，被媒體廣泛譽(yù)為“全口徑、全覆蓋的曬家底”，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)務(wù)院報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度正式進(jìn)入實(shí)行層面。

整體觀之，此次報(bào)告無論形式抑或內(nèi)容上均依照《意見》執(zhí)行。報(bào)告形式上，采取了綜合報(bào)告與專項(xiàng)報(bào)告并舉、自主報(bào)告與委托報(bào)告擇一、書面報(bào)告和口頭報(bào)告相結(jié)合的方式。

一是綜合報(bào)告與專項(xiàng)報(bào)告并舉。根據(jù)《意見》提出的“國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的年度報(bào)告采取綜合報(bào)告和專項(xiàng)報(bào)告相結(jié)合的方式”，本次會(huì)議上國(guó)務(wù)院提交了兩個(gè)報(bào)告，分別為2017年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告和關(guān)于2017年度金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的專項(xiàng)報(bào)告。

二是自主報(bào)告與委托報(bào)告擇一。根據(jù)《意見》精神，國(guó)務(wù)院在是否自主報(bào)告上有選擇空間，可以由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)同志自主進(jìn)行報(bào)告，也可以委托有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志報(bào)告，而本次會(huì)議上關(guān)于金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的專項(xiàng)報(bào)告即選取了委托報(bào)告的方式，由財(cái)政部長(zhǎng)劉昆接受國(guó)務(wù)院委托進(jìn)行報(bào)告。

三是書面報(bào)告與口頭報(bào)告并舉?！兑庖姟犯鶕?jù)所屬年份在每屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)的不同，對(duì)書面報(bào)告和口頭報(bào)告的要求亦有所不同，若屬于屆末年份，國(guó)務(wù)院須向全國(guó)人大常委會(huì)提交書面綜合報(bào)告并口頭報(bào)告;但若屬其他年份，則在提交書面綜合報(bào)告的同時(shí)就一個(gè)專項(xiàng)情況進(jìn)行口頭報(bào)告。2018年是本屆全國(guó)人大常委會(huì)任期的起始年，顯然并非屆末年份，故而本次會(huì)議上國(guó)務(wù)院關(guān)于2017年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告是以書面形式提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，而就金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理情況則進(jìn)行了口頭報(bào)告。

報(bào)告內(nèi)容上相較于以往國(guó)資委的報(bào)告亦有大幅度的拓展深化。在國(guó)務(wù)院關(guān)于2017年國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告中，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)總體情況和管理工作的陳述從過往的僅限于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，擴(kuò)展到包含企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有自然資源四個(gè)類目，且都匯總中央和地方情況，分項(xiàng)列明數(shù)據(jù)措施。這種模式的采用，正是來源于《意見》中國(guó)有資產(chǎn)涵蓋“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有自然資源等”的指導(dǎo)性陳述。而在報(bào)告各類國(guó)有資產(chǎn)的具體情況上，亦根據(jù)《意見》所提出“突出報(bào)告重點(diǎn)”的要求，針對(duì)資產(chǎn)性質(zhì)和管理目標(biāo)，確定了報(bào)告重點(diǎn)。對(duì)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)和金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，統(tǒng)計(jì)了二者的資產(chǎn)總額、負(fù)債總額、資本及權(quán)益總額、境外資產(chǎn)等，行政事業(yè)性單位資產(chǎn)主要涉及資產(chǎn)總額、負(fù)債總額和凈資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)，國(guó)有自然資源方面則集中于國(guó)有土地面積、內(nèi)水領(lǐng)海面積以及天然氣剩余技術(shù)可采儲(chǔ)量的統(tǒng)計(jì)。對(duì)于無法歸入四類的文物，則進(jìn)行了單列。

而在報(bào)告體例上，本次國(guó)務(wù)院報(bào)告進(jìn)行了第一次有益嘗試。關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告采取了三段式的體例結(jié)構(gòu)，第一部分論及國(guó)有資產(chǎn)總體情況的匯總，涵蓋范圍廣、涉及數(shù)據(jù)翔實(shí);第二部分對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理工作進(jìn)行了回顧總結(jié)，充分肯定了既有國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的成效;最后對(duì)下一步工作進(jìn)行了總體規(guī)劃和部署安排，體現(xiàn)了新時(shí)代新發(fā)展的理念。前二者均依照四類國(guó)有資產(chǎn)分類展開。關(guān)于金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的專項(xiàng)報(bào)告亦采取了類似體例，稍有不同的是將綜合報(bào)告中的第二部分管理工作和改革成效予以拆分，呈四段式分布。

盡管我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)種類多、范圍大且管理分散、數(shù)據(jù)薄弱，但財(cái)政部牽頭依舊在短期內(nèi)保質(zhì)保量地完成了報(bào)告，在工作機(jī)制上依靠的是縱橫合力，充分體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院及其部委間的協(xié)調(diào)配合、中央地方各級(jí)人民政府的上下貫通。國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告部際協(xié)調(diào)機(jī)制是為橫向之力，財(cái)政部聯(lián)同自然資源部、人民銀行、審計(jì)署、國(guó)資委、統(tǒng)計(jì)局等部門和單位多次召開會(huì)議，成立國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告部際協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)中央各部門間的協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作的整體推進(jìn)。

中央地方聯(lián)動(dòng)機(jī)制是為縱向之力，年初，財(cái)政部向各地方、各中央單位印發(fā)特急函《關(guān)于開展2018年國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，開啟國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告機(jī)制的上下聯(lián)動(dòng)。年中，組織召開全國(guó)財(cái)政廳（局）負(fù)責(zé)人座談會(huì)和全國(guó)財(cái)政金融工作會(huì)議，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)年度報(bào)告工作進(jìn)行具體部署。同時(shí)開展相關(guān)各類報(bào)表及報(bào)告編報(bào)培訓(xùn)工作，確保國(guó)有資產(chǎn)年度報(bào)告的嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)與規(guī)范。年末，則在匯總各方提交的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理情況基礎(chǔ)上，充分征求意見建議，并最終完成報(bào)告的撰寫。

常態(tài)化、規(guī)范化的發(fā)展思路

國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)就國(guó)有資產(chǎn)管理情況所作的首次報(bào)告，使得2018年成為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的開局之年。這一步的邁出是艱辛的，更是具有開創(chuàng)意義的。本次報(bào)告過后，地方各級(jí)政府迅速作出回應(yīng)，2018年11月至12月間，湖南、遼寧、甘肅等地先后召開會(huì)議，進(jìn)行了省政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的首次嘗試，而其編制的綜合報(bào)告與國(guó)務(wù)院綜合報(bào)告在體例模式上如出一轍。為了更系統(tǒng)全面地反映國(guó)有資產(chǎn)管理情況，提升和加強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效，也為給地方各級(jí)政府提供更為科學(xué)合理的藍(lán)本，未來國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而為，謀求常態(tài)化、規(guī)范化發(fā)展模式。

首先，應(yīng)補(bǔ)充完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法律體系。誠(chéng)然，我國(guó)涉及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的法律體系已基本形成，但其中仍不可避免地存在諸多不盡合理、涵蓋有限之處，有待進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。目前涉及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的立法主要集中于國(guó)有企業(yè)，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的頒布將法律位階從行政法規(guī)上升到基本法律，調(diào)整范圍從排除金融機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)到將其涵蓋。但涉及行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的立法《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》等仍停留在由財(cái)政部頒發(fā)的部委規(guī)章層面，對(duì)此亟待逐步將其予以提升，現(xiàn)階段可先由國(guó)務(wù)院訂立行政法規(guī)，之后再視條件制定法律，循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)。自然資源的監(jiān)管方面，盡管國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中已經(jīng)新組建了集中管理的自然資源部，但法律層面顯然還未能跟上，目前我國(guó)涉及自然資源監(jiān)管的立法存在明顯的碎片化，基本都散見于《水法》《草原法》《土地管理法》等單行立法中，缺乏對(duì)自然資源監(jiān)管進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定的基本法律，而《憲法》雖為統(tǒng)一立法，卻因法律屬性的限制只能做原則性規(guī)定，無法就具體規(guī)則予以深入和細(xì)化。因此，制定系統(tǒng)性、統(tǒng)一性的“自然資源基本法”迫在眉睫，以此為自然資源部的集中監(jiān)管提供明確的法律依據(jù)，而關(guān)于自然資源的確權(quán)和登記，亦急需統(tǒng)一辦法和標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)。在金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管上，同樣面臨著加快制定國(guó)有金融資本管理?xiàng)l例、建立國(guó)有金融資本統(tǒng)一出資人制度的現(xiàn)實(shí)需求。即使是在日臻成熟的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管立法上，依然存在大量的立、改、廢、釋工作有待完成，如企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失條例的制定、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督規(guī)定的修訂和完善等。