安徽省城市總體規(guī)劃編制改革創(chuàng)新研究

蘇 娟 （安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230000）

在空間規(guī)劃體系建立之前，我國在城市總體層面進(jìn)行了一系列的實(shí)踐探索，有多規(guī)合一、城市總體規(guī)劃改革與試點(diǎn)?！耙粡埶{(lán)圖”統(tǒng)籌、事權(quán)劃分、剛性傳遞等做法已達(dá)成共識(shí)。如今在“多規(guī)合一”、事權(quán)整合的背景下，應(yīng)該摒棄門戶之見，重新考慮城市總體規(guī)劃（或?yàn)槌青l(xiāng)總體層面的空間規(guī)劃）的轉(zhuǎn)型。

1 現(xiàn)狀問題

長(zhǎng)期以來，城市規(guī)劃積累了許多矛盾和問題。規(guī)劃理念上，缺乏對(duì)人實(shí)際需求的考慮，忽視城市歷史文化、風(fēng)貌特色和生態(tài)環(huán)境，走精英模式，信息公開和公眾參與流于表面化；事權(quán)劃分上，多方事權(quán)干預(yù)導(dǎo)致強(qiáng)制性內(nèi)容落實(shí)和監(jiān)督困難，分級(jí)審批制度與地方事權(quán)不協(xié)調(diào)，缺乏與其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致規(guī)劃編制內(nèi)容矛盾且缺乏銜接；技術(shù)方法方面，編制與實(shí)施脫節(jié)，剛性管控內(nèi)容過多，內(nèi)容不清、難以落實(shí)；規(guī)劃制度方面，編制內(nèi)容繁雜，弱化了可行性，審批、修改程序冗長(zhǎng)，缺乏規(guī)劃評(píng)估和動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，實(shí)施監(jiān)督機(jī)制不健全等。這些問題影響了城市總體規(guī)劃的全局性、科學(xué)性和權(quán)威性，需要順應(yīng)時(shí)代要求，以全新的視角對(duì)城市總體規(guī)劃進(jìn)行改革研究。

2 編制理念

2.1 底線控制，生態(tài)融城

2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出，“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。”生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為一切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。在規(guī)劃過程中，要始終帶著“底線思維”，發(fā)揮規(guī)劃的剛性控制作用。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)山水綠地系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，劃定不可逾越的資源環(huán)境底線與上限?！吧鷳B(tài)融城”理念提出了以生態(tài)來溶解城市，通過促進(jìn)兩者在空間關(guān)系上的生長(zhǎng)和演進(jìn)，推進(jìn)城市與生態(tài)的包容發(fā)展。在規(guī)劃過程中要遵循“生態(tài)融城”理念，遵循城市有機(jī)生長(zhǎng)與生態(tài)自然演進(jìn)之規(guī)律。

2.2 文脈傳承，文化自信

2018年10月，習(xí)近平總書記在視察廣東時(shí)來到廣州市西關(guān)歷史文化街區(qū)考察歷史文化保護(hù)工作。他強(qiáng)調(diào)，城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護(hù)，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，留下記憶和鄉(xiāng)愁。就我省而言，對(duì)歷史文化的保護(hù)是未來城市空間規(guī)劃中不可或缺的內(nèi)容，而歷史文化保護(hù)規(guī)劃的核心內(nèi)容就是保護(hù)范圍的劃定和管控。在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革、規(guī)劃體系重構(gòu)的大背景下，我們要堅(jiān)定文脈傳承、文化自信的理念，切實(shí)保護(hù)城市歷史文化遺存，延續(xù)城市歷史文脈，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

2.3 品質(zhì)提升，彰顯特色

城市特色營(yíng)建是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容，對(duì)增強(qiáng)中華民族偉大復(fù)興具有積極意義。經(jīng)過多年發(fā)展，我國城市建設(shè)雖初見成效，但“千城一面”、“文脈斷裂”、“追大求洋”等現(xiàn)象依然嚴(yán)峻。2015年中央城市工作會(huì)議中提出“建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色現(xiàn)代化城市”。2017年，住建部發(fā)布《城市設(shè)計(jì)管理辦法》，為提高城市建設(shè)水平，塑造城市風(fēng)貌特色，推進(jìn)城市設(shè)計(jì)工作，完善城市規(guī)劃與建設(shè)管理提供依據(jù)。在城市風(fēng)貌特色塑造得到國家層面更大關(guān)注的背景下，“保護(hù)青山綠水、延續(xù)歷史文脈、塑造城市特色”成為城市空間建設(shè)的主要原則之一，所以在總體規(guī)劃改革探索的過程中，如何彰顯城市特色顯得尤為必要。

3 編制思路與方法

3.1 編制內(nèi)容的創(chuàng)新

城市總體規(guī)劃的作用體現(xiàn)在戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控兩個(gè)方面，編制的重點(diǎn)內(nèi)容即空間戰(zhàn)略和空間管控（見圖1）?？臻g戰(zhàn)略的重點(diǎn)就是解決城市的區(qū)域定位、競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位和策略、空間結(jié)構(gòu)形態(tài)、空間功能關(guān)系、城市空間發(fā)展方向、土地利用空間協(xié)調(diào)、道路交通建設(shè)協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施空間建設(shè)協(xié)調(diào)、城市風(fēng)貌特色保護(hù)、歷史文化保護(hù)等重大城市空間發(fā)展問題。每個(gè)城市要根據(jù)自身的特點(diǎn)展開專題研究?？臻g管控的重點(diǎn)主要是禁建區(qū)、限建區(qū)的劃定，生態(tài)保護(hù)紅線、永久性基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城市增長(zhǎng)邊界的劃定。最后還要明確規(guī)劃實(shí)施要點(diǎn)。

圖1 城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容框架

通過將傳統(tǒng)的過細(xì)難落實(shí)的用地布局圖轉(zhuǎn)變?yōu)橛玫毓δ芤?guī)劃圖以發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用。功能用地分類結(jié)合北京、廣州、上海的經(jīng)驗(yàn)和安徽省實(shí)際情況，建議分為居住生活用地、工業(yè)倉儲(chǔ)用地、商業(yè)辦公用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、公用基礎(chǔ)設(shè)施用地、大型公園綠地、生態(tài)保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田集中區(qū)、綠化隔離區(qū)、預(yù)留白地10類（見表1）。在剛性管控方面，針對(duì)安徽省明確與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的強(qiáng)制性內(nèi)容，提出三類空間劃定、城市開發(fā)邊界劃定方法。在此基礎(chǔ)上，采用與審批事權(quán)相對(duì)應(yīng)的縱向分級(jí)管控方式，以實(shí)現(xiàn)剛性管控的有效傳遞。

3.2 關(guān)鍵技術(shù)的創(chuàng)新

依循突出“生態(tài)、文化、特色”這三大理念，重點(diǎn)解決生態(tài)網(wǎng)絡(luò)下的城市空間形態(tài)優(yōu)化、歷史文化傳承下的紫線劃定及管控、城市特色風(fēng)貌體系構(gòu)筑三大關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新。首先，以城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建為基點(diǎn)，深入探討城市綠地生態(tài)空間與城市建設(shè)空間的高度耦合，將城市空間形態(tài)優(yōu)化及結(jié)構(gòu)提升與生態(tài)空間體系的塑造高度協(xié)同并統(tǒng)籌布局，強(qiáng)調(diào)從非建設(shè)用地著手，建構(gòu)建設(shè)用地的良好結(jié)構(gòu)與形態(tài)，推進(jìn)城市與生態(tài)的融合發(fā)展。其次，進(jìn)行城市紫線劃定和管控。針對(duì)我省城市紫線劃定與管控的現(xiàn)狀問題，如重物質(zhì)，缺乏法定化路徑，體制機(jī)制待優(yōu)化等，明確紫線的概念內(nèi)涵，提出構(gòu)建指標(biāo)體系—典型區(qū)域識(shí)別—空間分析評(píng)價(jià)—驗(yàn)證及優(yōu)化—多方共同參與—申報(bào)及審批六大步驟，通過GIS手段來科學(xué)劃定紫線。并提出構(gòu)建兩級(jí)兩類的管控體系，兩級(jí)即核心保護(hù)范圍與建設(shè)控制地帶，兩類即歷史文化街區(qū)、歷史地段與文物保護(hù)單位、歷史建筑。最后，構(gòu)筑城市風(fēng)貌規(guī)劃。先厘清城市特色風(fēng)貌構(gòu)筑與各個(gè)層級(jí)規(guī)劃的關(guān)系，將城市特色風(fēng)貌體系分為總體城市風(fēng)貌設(shè)計(jì)、重點(diǎn)區(qū)段城市風(fēng)貌設(shè)計(jì)、專項(xiàng)城市風(fēng)貌設(shè)計(jì)三個(gè)層次，對(duì)應(yīng)總規(guī)、控規(guī)和專項(xiàng)三個(gè)規(guī)劃層次。在識(shí)別和調(diào)查城市特色風(fēng)貌要素的基礎(chǔ)上形成評(píng)價(jià)體系，按資源客觀評(píng)價(jià)和特色認(rèn)知評(píng)價(jià)兩個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。植入“管控導(dǎo)向”的工作思路，實(shí)際管控過程中，建議實(shí)行“通則式管理”+“個(gè)性化管理”的管控方式。

3.3 成果表達(dá)的創(chuàng)新

對(duì)應(yīng)縱向的剛性傳導(dǎo)體系，建議大城市的編制成果體系可形成“總體規(guī)劃—分區(qū)規(guī)劃（編制單元）—專項(xiàng)規(guī)劃—重大項(xiàng)目實(shí)施清單”的成果體系；中小城市可形成“總體規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃—重大項(xiàng)目實(shí)施清單”的成果體系。并且提出編制成果應(yīng)該對(duì)應(yīng)上級(jí)政府事權(quán)和地方事權(quán)的劃分相對(duì)應(yīng)，與審批事權(quán)相對(duì)應(yīng)。城市總體規(guī)劃的編制成果應(yīng)該從“文本＋說明書＋圖集”的方式向“文本＋條文說明＋圖集（圖紙＋數(shù)據(jù)庫）”的方式轉(zhuǎn)變，編制成果的內(nèi)容上也應(yīng)該突出地域特色。在規(guī)劃圖集繪制時(shí)，應(yīng)該采用GIS等軟件制作，可由圖紙和數(shù)據(jù)庫組成。為滿足政府、公眾的需要，可做到“一個(gè)規(guī)劃，多種表達(dá)”，既有面向政府的政策性成果表達(dá)，又有面向公眾的通俗易懂的宣傳式表達(dá)。

3.4 實(shí)施管理的創(chuàng)新

首先，建立多規(guī)合一的全域空間管控體系，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖管到底；其次，建立統(tǒng)一的政務(wù)協(xié)同平臺(tái)，讓建設(shè)單位“只進(jìn)一扇門”，政府推進(jìn)項(xiàng)目精準(zhǔn)落地；還要建立針對(duì)安徽省不同市縣的考核指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化評(píng)估機(jī)制，開展規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)，提高規(guī)劃實(shí)施的科學(xué)性和有效性；通過編制建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃使用性質(zhì)正面和負(fù)面清單，落實(shí)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略要求，增強(qiáng)總體規(guī)劃的實(shí)效性；建立全過程的公眾參與長(zhǎng)效機(jī)制，尊重市民對(duì)城市規(guī)劃的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，調(diào)動(dòng)各方面參與和監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。運(yùn)用城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管控審計(jì)手段，實(shí)施監(jiān)督問責(zé)制度，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

4 結(jié)論

隨著空間規(guī)劃體系改革的深入，城市總體規(guī)劃以其全局性、戰(zhàn)略性、綜合性的特點(diǎn)決定了其在空間發(fā)展中的統(tǒng)籌地位。針對(duì)目前總體規(guī)劃編制存在的問題，必須轉(zhuǎn)變城市總體規(guī)劃的編制思路。城市總體規(guī)劃應(yīng)該加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃、相關(guān)專業(yè)的銜接，轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念，創(chuàng)新編制方法，為城鄉(xiāng)發(fā)展、國土空間提供有力的戰(zhàn)略部署與管控。