“十三五”重點(diǎn)部門煤控面臨的主要問題與挑戰(zhàn)

文 本刊記者 陳向國

2019年5月29日，中國煤炭消費(fèi)總量控制方案和政策研究項(xiàng)目在京發(fā)布。由國家發(fā)展改革委能源研究所撰寫的《“十三五”時(shí)期重點(diǎn)部門煤控中期評估及后期展望》執(zhí)行報(bào)告（簡稱報(bào)告）。報(bào)告對目標(biāo)執(zhí)行情況、面對的問題與挑戰(zhàn)等問題做了翔實(shí)的闡述。

有望提前實(shí)現(xiàn)國家“十三五”煤控規(guī)劃目標(biāo)

報(bào)告指出，“十三五”以來，重點(diǎn)部門支撐全國“十三五”中期煤控目標(biāo)任務(wù)全面完成。2018年我國煤炭消費(fèi)的增長主要來自火電、鋼鐵和煤化工部門。但整體來看，由于我國工業(yè)部門的煤炭消費(fèi)已進(jìn)入飽和階段，煤炭消費(fèi)持續(xù)反彈的長期支撐動(dòng)力不足。就全國煤控指標(biāo)的中期完成進(jìn)展而言，從2015到2018年的三年期間，我國一次能源消費(fèi)總量增長了3.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，僅相當(dāng)于“十三五”增量控制目標(biāo)的48%；單位GDP能耗累計(jì)下降11.3%，已完成“十三五”能耗強(qiáng)度降低目標(biāo)的73.4%；煤炭消費(fèi)占比從2015年的63.7%下降到2018年的59%，有望提前實(shí)現(xiàn)58%的“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。就重點(diǎn)部門煤控指標(biāo)的中期完成進(jìn)展而言，重點(diǎn)部門單位產(chǎn)品能耗持續(xù)下降，污染物排放顯著降低。例如，火電部門，2017年，我國燃煤機(jī)組平均供電煤耗為309克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)，比上年下降3克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)，已經(jīng)提前三年完成規(guī)劃目標(biāo)（降至310克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)以下）。隨著高參數(shù)大容量燃煤機(jī)組的建成投產(chǎn)，預(yù)期到2020年我國平均供電煤耗還將進(jìn)一步下降。

四方面問題與挑戰(zhàn)

報(bào)告指出，我國要實(shí)現(xiàn)2020年積極煤控目標(biāo)仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。煤控研究項(xiàng)目提出的積極煤控目標(biāo)是2020年煤炭總量控制35億噸和煤耗占比下降至55%（國家是41億噸、58%）。報(bào)告說，完成這個(gè)積極目標(biāo)任務(wù)艱巨。報(bào)告認(rèn)為完成煤控目標(biāo)要面對四方面的問題與挑戰(zhàn)。

一是現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，加劇煤炭消費(fèi)增長壓力。近幾年來，在煤炭產(chǎn)能過剩、國際原油價(jià)格回升、天然氣供需矛盾加大、基礎(chǔ)化工原料供不應(yīng)求等因素帶動(dòng)下，煤化工產(chǎn)業(yè)開始出現(xiàn)“投資熱”跡象。隨著煤化工技術(shù)的日益成熟，“十三五”時(shí)期及未來一段時(shí)期，我國將建成投產(chǎn)若干煤化工項(xiàng)目，基本分布在新疆、寧夏、內(nèi)蒙、陜西等煤炭生產(chǎn)地區(qū)。即將開工投產(chǎn)的煤化工項(xiàng)目將對我國煤炭消費(fèi)產(chǎn)生重大影響。根據(jù)相關(guān)研究，2020年，我國煤制油、煤制氣、煤制烯烴產(chǎn)能分別達(dá)到938萬噸、77.65億立方米和1200萬噸，比2015年水平分別增長3.7倍、2.5倍和1.4倍。測算分析表明，2017-2020年新上煤化工項(xiàng)目將新增能源消費(fèi)量約2400萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。預(yù)計(jì)在“十四五”時(shí)期，還會(huì)有大批煤化工項(xiàng)目投入運(yùn)行。煤化工產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展可能抵消部分全國壓減煤炭的工作效果。

二是大范圍高力度淘汰燃煤鍋爐與保障合理用能需求不夠匹配。數(shù)量多、分布廣的燃煤工業(yè)鍋爐每年消耗了大量煤炭。因?yàn)槟苄降?、污染物處理不到位等原因，政府陸續(xù)出臺(tái)了淘汰落后燃煤工業(yè)鍋爐、鍋爐節(jié)能環(huán)保改造、清潔能源替代等目標(biāo)、政策。但是，大范圍、高力度淘汰燃煤鍋爐措施未能與高效鍋爐推廣、清潔能源供應(yīng)、因地制宜選擇替代方案等措施相配套。淘汰一側(cè)進(jìn)展過快造成了能源供應(yīng)緊張、成本抬升等問題。例如2016—2017年在京津冀地區(qū)實(shí)施“煤改氣”過程中，一些地方政府出于政績工程和“早做早有補(bǔ)貼”的考慮，“層層加碼”、大干快干，導(dǎo)致實(shí)際進(jìn)展遠(yuǎn)大于預(yù)期。下游居民用戶大規(guī)模超預(yù)期增長加劇了用氣峰谷差，加之上游中亞進(jìn)口氣源意外減少、儲(chǔ)氣調(diào)峰能力長期不足，使局部市場出現(xiàn)嚴(yán)重“氣荒”，整個(gè)采暖季天然氣供應(yīng)缺口超過20%，很多天然氣管道雖然接通，但并沒有氣源供應(yīng)，農(nóng)村居民燃?xì)獠膳O(shè)備出現(xiàn)“無米下鍋”的現(xiàn)象。

三是一些煤炭替代措施經(jīng)濟(jì)性差，可能造成煤炭消費(fèi)反彈。2017年，我國許多地方把“煤改氣”“煤改電”作為煤炭減量替換的重要途徑。但北方很多地方在推行清潔采暖過程中，許多地方政府把“煤改氣”作為“一把手”工程，逐級(jí)強(qiáng)化目標(biāo)任務(wù)，造成局部地區(qū)“氣荒”問題突出，企業(yè)燃?xì)夂途用癫膳?fù)擔(dān)明顯加大。河北、山西等地一些農(nóng)村居民在一個(gè)采暖季大約需使用1200～1500立方米天然氣，按照2.2～2.4元/立方米售價(jià)，成本為2640～3600元。即便扣除政府補(bǔ)貼的1000元，仍要負(fù)擔(dān)1640～2600元，相比過去燃煤采暖費(fèi)用翻了一倍。從單位熱值能源價(jià)格比較看，以典型北方城市為例，天然氣單位熱值能源價(jià)格是煤炭的2.7倍，電力單位熱值能源價(jià)格是煤炭的6.4倍。即使考慮包含生態(tài)環(huán)境損害的煤炭真實(shí)成本，天然氣和電力單位熱值能源價(jià)格仍遠(yuǎn)高于煤炭。今后隨著“煤改氣”“煤改電”的大規(guī)模推廣，如果成本上漲矛盾未得到有效疏導(dǎo)，可能出現(xiàn)煤炭消費(fèi)不減反增的現(xiàn)象。以北京、江蘇等地區(qū)為例，為了騰挪資源供應(yīng)北方地區(qū)民生用氣，地方政府不得不采取限氣措施，甚至停止已經(jīng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的天然氣發(fā)電機(jī)組，轉(zhuǎn)而重啟煤電。

四是一些地區(qū)和行業(yè)存在刺激能源需求增長的傾向。

受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大影響，部分地區(qū)存在刺激能源需求增長的傾向。以天津、遼寧等地區(qū)為例，2015-2017年，盡管全社會(huì)能源消費(fèi)數(shù)量不斷下降，冶金、電力等高耗能企業(yè)生產(chǎn)回落，但仍預(yù)期通過加大投資和加快項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)增長。同時(shí)，一些地區(qū)片面追求能源就地轉(zhuǎn)化，不僅可能加劇高耗能行業(yè)產(chǎn)能過剩，還可能影響全國煤炭減量替代進(jìn)程。以云南為例，云南預(yù)期2020年水電鋁產(chǎn)能達(dá)到600萬噸，消納水電1000億千瓦時(shí)，相當(dāng)于新增能耗需求3000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。此外，隨著我國主要高能耗產(chǎn)品需求飽和，部分行業(yè)可能寄希望于擴(kuò)大出口。以鋼鐵行業(yè)為例，2018年，我國鋼材出口6934萬噸，盡管相比去年同期下降8.1%，但仍相當(dāng)于直接或間接出口能源超過5000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。同時(shí)，隨著鋼鐵工業(yè)內(nèi)部工藝優(yōu)化，焦炭出口問題不容忽視。2018年我國焦炭產(chǎn)量43820萬噸，增長0.8%，但焦炭出口975萬噸，同比增長20.8%。

政策建議

為保證完成國家目標(biāo)，努力爭取完成煤控研究項(xiàng)目提出的積極目標(biāo)，針對上述控煤所面臨的問題和挑戰(zhàn)，報(bào)告提出如下六點(diǎn)建議。

第一，強(qiáng)化煤控目標(biāo)約束。建議進(jìn)一步強(qiáng)化煤控目標(biāo)約束，嚴(yán)格落實(shí)節(jié)能提效、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源替代各項(xiàng)措施，加強(qiáng)對重點(diǎn)耗煤行業(yè)的分類指導(dǎo)。研究出臺(tái)“十四五”全國和重點(diǎn)行業(yè)煤控目標(biāo)，進(jìn)一步完善市場化的控煤政策機(jī)制。

第二，加強(qiáng)對重點(diǎn)耗煤行業(yè)新建重大項(xiàng)目的全過程監(jiān)管。建議開展重點(diǎn)用能行業(yè)重大在建項(xiàng)目的全部篩查，加強(qiáng)國家與地方規(guī)劃統(tǒng)籌銜接，確保重大耗能項(xiàng)目建設(shè)符合國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)紅線要求，新建重點(diǎn)用能項(xiàng)目不僅能效水平要達(dá)到國內(nèi)領(lǐng)先、國際領(lǐng)先，能耗和煤耗也必須控制在總量目標(biāo)范圍之內(nèi)。嚴(yán)格煤電裝機(jī)和煤化工項(xiàng)目建設(shè)，落實(shí)等量減量替代要求，對不符合節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求、未批先建的項(xiàng)目全部叫停。

第三，大幅提升東部地區(qū)清潔能源、外送電力保障能力。

第四，深化石化、煤化工領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。建議立足國內(nèi)要求，嚴(yán)格控制石化、煤化工產(chǎn)能盲目擴(kuò)張。

第五，強(qiáng)化新興領(lǐng)域用電、用氣等需求側(cè)管理措施。要進(jìn)一步完善峰谷價(jià)格、差別價(jià)格、階梯價(jià)格政策，推動(dòng)重點(diǎn)部門煤炭節(jié)約利用、高效利用、有序利用、智能利用。

第六，完善“煤改氣”“煤改電”相關(guān)政策，避免煤炭消費(fèi)出現(xiàn)反彈。