PPP 簡析

劉 偉

（廣東省建筑設(shè)計研究院，廣東 廣州 510010）

我國經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”背景下，通過實施PPP 模式，聯(lián)動社會資本與政府共同參與公共物品與公共服務(wù)提供，可轉(zhuǎn)型政府投融資方式，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)多方共贏[1]。當(dāng)前，在遵循市場規(guī)律的前提下，PPP 模式在公共物品和公共服務(wù)提供方面的應(yīng)用逐漸成為研究熱點(diǎn)。

1 PPP 定義及內(nèi)涵

1.1 PPP 定義

不同研究機(jī)構(gòu)、不同學(xué)科領(lǐng)域?qū)PP 的理解不同。國內(nèi)外對PPP 的研究主要集中在公共物品與公共服務(wù)提供過程中政府與私人部門之間的合作方面。其中，肯尼斯·克拉克認(rèn)為政府在提供公共服務(wù)時，可以通過私人投資計劃的方式構(gòu)建PPP 模式，將私人資本引入公共領(lǐng)域，打破公共服務(wù)由政府單一供給的情況[2]；世界銀行指出PPP 是政府和社會資本就提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)簽訂的長期合同。縱觀上述觀點(diǎn)，對于PPP 定義有幾大共識，即PPP 是一種長期的合作關(guān)系，主要指的是公共（政府） 與私營（社會） 之間的合作關(guān)系；并且主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。本文將PPP界定為公共部門與私營部門為提供公共物品與公共服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。

1.2 PPP 的內(nèi)涵

在PPP 定義分析中有一個不可忽視的關(guān)鍵詞，即公私合作。雙方合作的基礎(chǔ)是各方訴求的實現(xiàn)，只有明確了主體雙方的訴求，才能夠更好的推進(jìn)合作。其中，公共部門的訴求當(dāng)然是為了保證公共福利的最大化，私營部門則是以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)。這種合作關(guān)系不僅僅止于某一項目環(huán)節(jié)，是貫穿項目全壽命周期的，是從項目設(shè)計、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)至終止移交的完整周期[3]。

2 PPP 常用類型

根據(jù)相關(guān)政策指引和項目實踐，PPP 模式主要適用于由政府供給，并具有可經(jīng)營性內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目。并且根據(jù)項目主體合作深度以及社會資本介入環(huán)節(jié)不同，PPP 可有多種運(yùn)作方式。比如O&M、BOT、ROT、BOOT、BOO 等類型，每一種類型在資產(chǎn)歸屬、合作期限、適用項目等方面存在差異。比如BOT 類型，即建設(shè)-運(yùn)營-移交，是指由中標(biāo)私營部門或項目公司承擔(dān)項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等，并于合同約定的期限屆滿后，將PPP 項目中公共部分的資產(chǎn)和權(quán)屬等無償移交給政府或其指定部門；其合作期限一般為20-30 年；主要適用于經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項目，比如城市燃?xì)夤こ?、軌道交通工程等?/p>

3 合作實現(xiàn)方式及操作模式

3.1 合作實現(xiàn)方式

項目各主體間合作的基礎(chǔ)是為了滿足各方訴求，如何結(jié)合項目特點(diǎn)，編制適宜的收費(fèi)回報機(jī)制，平衡各方利益，直接關(guān)系到合作能否順利實現(xiàn)。PPP 項目的收費(fèi)回報機(jī)制包括用戶付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)貼與用戶付費(fèi)相結(jié)合三種類型。每一種類型適用項目存在差異，比如用戶付費(fèi)類型主要適用于城市燃?xì)?、供暖等項目；政府付費(fèi)類型主要適用于地下綜合管廊、垃圾清運(yùn)等項目；政府可行性缺口補(bǔ)貼與用戶付費(fèi)相結(jié)合類型主要適用于城市軌道交通、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等項目。

3.2 操作模式

PPP 項目順利推進(jìn)的過程就是各參與方合作互動的過程，過程中各參與方發(fā)揮不同職能和追求不同目標(biāo)。其中，政府部門（含政府出資代表等） 作為項目發(fā)起人不直接參與項目經(jīng)營，是以保障和實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)；私營企業(yè)主要通過直接注資的方式參與合作，并成立項目公司；項目公司則在授權(quán)和約定的范圍內(nèi)進(jìn)行項目建設(shè)、運(yùn)營等活動，對項目全壽命周期負(fù)責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險；金融機(jī)構(gòu)主要是為項目公司提供貸款，控制項目公司在貸款期限內(nèi)的信用風(fēng)險；咨詢公司主要是在項目全壽命周期中提供技術(shù)與管理咨詢服務(wù)等，保障項目順利推進(jìn)。

PPP 實施方案模式圖

4 結(jié)語

PPP 涉及政府管理、項目管理、投融資管理、工程技術(shù)等多個領(lǐng)域，主要是通過將社會資本引入公共領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場能動作用，從而實現(xiàn)豐富公共物品與公共服務(wù)的供應(yīng)方式，轉(zhuǎn)變政府職能，達(dá)到多方共贏的目標(biāo)。在市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的時代，公共領(lǐng)域的PPP 應(yīng)用將得到進(jìn)一步深化。