關(guān)于中小型城市和諧社區(qū)建設(shè)的調(diào)研

盛　潔

摘 要： 改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社區(qū)在城市建設(shè)和管理中的地位和作用越來(lái)越突出，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，對(duì)于提高城市管理水平，提高居民生活質(zhì)量，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)都有著重要的意義。本文通過(guò)對(duì)鎮(zhèn)江市社區(qū)建設(shè)情況的調(diào)研，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)建設(shè)存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞： 中小型城市和諧社區(qū)建設(shè) 調(diào)研 鎮(zhèn)江模式

鎮(zhèn)江市社區(qū)建設(shè)起步于1993年，是全國(guó)最早城鄉(xiāng)一體開(kāi)展社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)的城市，鎮(zhèn)江的做法和經(jīng)驗(yàn)被民政部概括為“鎮(zhèn)江模式”。《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)［2000］23號(hào)）和《中共江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》（蘇辦發(fā)［2001］15號(hào)）文件下發(fā)后，該市社區(qū)建設(shè)工作乘勢(shì)而上，提出了“一年打基礎(chǔ)，二年上臺(tái)階，三年創(chuàng)特色”工作目標(biāo)，通過(guò)不懈努力，在社區(qū)組織建設(shè)、服務(wù)體系建設(shè)、硬件設(shè)施建設(shè)、社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)等方面均取得了可喜的成績(jī)，社區(qū)功能不斷完善。京口區(qū)被評(píng)為全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范區(qū)，潤(rùn)州區(qū)、揚(yáng)中市、句容市被命名為省級(jí)社區(qū)建設(shè)示范區(qū)（市）。

一、基本現(xiàn)狀

鎮(zhèn)江市系江蘇省直轄市，轄三區(qū)四縣（市），總面積3847平方公里，人口268.78萬(wàn)，其中市區(qū)人口102.82萬(wàn)，從全國(guó)看來(lái)，屬中等城市。至2008年底，全市共有51個(gè)鎮(zhèn)（街道）。其中：鎮(zhèn)41個(gè)，街道辦事處10個(gè)。

（一）鎮(zhèn)江市和諧社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐過(guò)程

1993年3月，中共鎮(zhèn)江市委、市人民政府在原民政部副部長(zhǎng)李寶庫(kù)等人的同意和支持下，開(kāi)展了以創(chuàng)建“文明社區(qū)”為特色的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐探索活動(dòng)。至1998年底，鎮(zhèn)江市以創(chuàng)建文明社區(qū)為特色的社區(qū)建設(shè)成效明顯，主要是以社區(qū)服務(wù)為宗旨，以社區(qū)教育為途徑，做好“五個(gè)結(jié)合”，即：文明社區(qū)建設(shè)與以往開(kāi)展的各項(xiàng)文明單位活動(dòng)相結(jié)合，與社會(huì)治安綜合治理相結(jié)合，與建立社會(huì)服務(wù)保障制度相結(jié)合，與發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，與基層政權(quán)建設(shè)和基層民主自治相結(jié)合。從1999年至今，是鎮(zhèn)江市社區(qū)建設(shè)全面推進(jìn)的新階段。該市首先重新建立健全社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)體制，出現(xiàn)市委、市政府、市人大、市政協(xié)四套班子齊抓社區(qū)建設(shè)的大好局面。其次積極推進(jìn)城市社區(qū)體制改革。科學(xué)劃分與調(diào)整社區(qū)規(guī)模，建立健全社區(qū)組織。再次繼續(xù)發(fā)揮社區(qū)服務(wù)的龍頭作用，強(qiáng)化社區(qū)功能，硬件與軟件一齊上，提升社區(qū)服務(wù)水平。最后多方參與形成合力，除動(dòng)員、部署各部門(mén)積極支持、參與社區(qū)建設(shè)，同時(shí)發(fā)動(dòng)社會(huì)力量、駐區(qū)企業(yè)單位參與社區(qū)建設(shè)，整合資源，形成整體合力。黨的十六屆六中全會(huì)提出了“把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”的要求，鎮(zhèn)江市的社區(qū)建設(shè)從“文明社區(qū)”到“和諧社區(qū)”，不是目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，而是目標(biāo)的發(fā)展。

（二）鎮(zhèn)江市和諧社區(qū)建設(shè)的基本現(xiàn)狀

自從民政部在該市開(kāi)展社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)以來(lái)，全市社區(qū)工作力度逐漸加大，市委、市政府先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的若干意見(jiàn)》、《鎮(zhèn)江市社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》等一系列文件，成立了由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了社區(qū)組織體系、社區(qū)運(yùn)行機(jī)制和社區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)、工作思路和措施。經(jīng)過(guò)十幾年的運(yùn)行，社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.社區(qū)區(qū)劃調(diào)整基本完成。按照“方便居民群眾、便于服務(wù)管理、提高工作效率”的原則，全市271個(gè)城市居委會(huì)整合為166個(gè)社區(qū)居委會(huì)，對(duì)集鎮(zhèn)社區(qū)進(jìn)行了改革，實(shí)施了“村改居”。全市284個(gè)社區(qū)建立了社區(qū)黨組織、居民自治組織，實(shí)現(xiàn)了“一居一支部”。一些區(qū)級(jí)設(shè)施開(kāi)始上檔次，大部分區(qū)建立了城區(qū)社區(qū)服務(wù)中心，多數(shù)街道辦事處建立了街道社區(qū)服務(wù)中心。

2.社區(qū)服務(wù)內(nèi)容日趨增多。由最初的社區(qū)環(huán)境保潔服務(wù)拓展為物業(yè)管理服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、商業(yè)零售服務(wù)、社區(qū)愛(ài)心援助、再就業(yè)援助、法律援助等十大服務(wù)系列。我家山水小區(qū)的龍吟坊、第一樓街步行街等商業(yè)一條街的建成，則開(kāi)創(chuàng)了以創(chuàng)業(yè)為主的商務(wù)服務(wù)。各居委會(huì)逐步建立健全了便民利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。

3.社區(qū)服務(wù)設(shè)施逐步改善。在服務(wù)設(shè)施的管理方面，該市實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化管理。區(qū)級(jí)服務(wù)網(wǎng)是第一層次，集中財(cái)力、人力辦—些規(guī)模較大的公益事業(yè)；街道服務(wù)網(wǎng)是第二層次，分散經(jīng)營(yíng)大大方便了社區(qū)群眾，擴(kuò)大了服務(wù)網(wǎng)的普及面；居委會(huì)服務(wù)網(wǎng)是第三層次，堅(jiān)持發(fā)揮小型靈活的特點(diǎn)，通過(guò)固定的服務(wù)設(shè)施來(lái)吸引社區(qū)服務(wù)志愿者隊(duì)伍。

全市共落實(shí)社區(qū)用房7.4萬(wàn)平方米，建成城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心或服務(wù)站47個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心42個(gè)，農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站419個(gè)，社區(qū)各類服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)801個(gè)，老年活動(dòng)室103個(gè)，全民健身工程24個(gè)，健身點(diǎn)231個(gè)，室內(nèi)建設(shè)場(chǎng)所61處。服務(wù)方式進(jìn)一步改進(jìn)，各街道普遍開(kāi)展了“一站式”服務(wù)，許多社區(qū)設(shè)立了服務(wù)平臺(tái)和窗口。

4.社區(qū)救助逐步開(kāi)展。全市1.4萬(wàn)下崗失業(yè)人員通過(guò)社區(qū)實(shí)現(xiàn)了就業(yè)再就業(yè)。京口、潤(rùn)州轄區(qū)街道基本建立了“愛(ài)心超市”。有170個(gè)單位和團(tuán)體、180個(gè)家庭和個(gè)人參加了“愛(ài)心媽媽”活動(dòng)，共捐助40多萬(wàn)元，幫助京口、潤(rùn)州、丹徒、句容轄區(qū)內(nèi)70所學(xué)校的1000名貧困學(xué)生解決了上學(xué)難問(wèn)題。

5.社區(qū)環(huán)境整治力度日益加大。從2005年開(kāi)始，市政府每年均把老住宅小區(qū)整治作為為民辦實(shí)事項(xiàng)目寫(xiě)進(jìn)《政府工作報(bào)告》，截至2008年底，市區(qū)已完成18個(gè)老住宅小區(qū)107萬(wàn)平方米的整治。2006年開(kāi)展了“百日拆違”，此后，堅(jiān)持拆遷與拆違相結(jié)合、隨時(shí)拆違與集中拆違相結(jié)合，拆除了許多群眾關(guān)注、影響市容的違法建設(shè)。2007年，又集中開(kāi)展了小鍋爐整治，新建兩個(gè)社區(qū)廣場(chǎng)。這些措施極大地改善了小區(qū)環(huán)境面貌。

6.社區(qū)文化建設(shè)得到加強(qiáng)。每季度一次的歡樂(lè)家園文化廣場(chǎng)活動(dòng)，主題鮮明，內(nèi)容豐富，形式活潑，已累計(jì)舉辦近1000場(chǎng)，每次都吸引眾多市民。有些社區(qū)還舉辦“鄰里節(jié)”、藝術(shù)節(jié)。建成社區(qū)科普畫(huà)廊10座，送科普知識(shí)進(jìn)社區(qū)，很受歡迎。

7.社區(qū)平安創(chuàng)建工作取得成效。近年來(lái)，鎮(zhèn)江連續(xù)四年獲得平安創(chuàng)建考核“全省第一”，所轄7個(gè)市（區(qū)）全部通過(guò)“平安市（區(qū)）”考核，成為江蘇省唯一實(shí)現(xiàn)平安創(chuàng)建“滿堂紅”的城市?！盁o(wú)毒社區(qū)”逐年增多；社區(qū)可防性案件呈現(xiàn)逐月下降態(tài)勢(shì)，去年比上年下降32.3%，其中市區(qū)11個(gè)高發(fā)案社區(qū)已有4個(gè)實(shí)現(xiàn)了“零發(fā)案”。

8.社區(qū)工作者隊(duì)伍得到加強(qiáng)。公開(kāi)招聘社區(qū)專職黨務(wù)干部104人，選派100名年輕大學(xué)生、200名優(yōu)秀青年公務(wù)員到城鄉(xiāng)社區(qū)掛職，建立了一支專業(yè)工作者隊(duì)伍，有273人專事社區(qū)保障、社區(qū)矯正、社區(qū)禁毒等社區(qū)工作，設(shè)立了市區(qū)社區(qū)專職干部報(bào)酬賬戶，建立了社區(qū)專職干部工資自然增長(zhǎng)機(jī)制。

二、存在的問(wèn)題

建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)要從建設(shè)和諧社區(qū)入手。在城市化地區(qū)全面構(gòu)筑真正的城市和諧社區(qū)，直接關(guān)系著我國(guó)和諧社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。從鎮(zhèn)江市建設(shè)和諧社區(qū)的情況來(lái)看，雖取得了明顯的成效，但從建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度看，該市和諧社區(qū)建設(shè)仍存在著不足和差距。總的來(lái)看主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）和諧社區(qū)建設(shè)的發(fā)展不平衡

雖然該市社區(qū)建設(shè)工作起步早、成效明顯，但區(qū)縣之間發(fā)展還不夠平衡。一是思想認(rèn)識(shí)上的不平衡，二是地區(qū)發(fā)展上的不平衡，三是社區(qū)建設(shè)各項(xiàng)內(nèi)容落實(shí)程度不平衡。

（二）隊(duì)伍建設(shè)同和諧社區(qū)建設(shè)不相適應(yīng)

目前社區(qū)干部存在兩方面問(wèn)題，一方面是職數(shù)不足，專職的社區(qū)工作者只有3人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)工作的需要。另一方面是能力不夠。社區(qū)干部年齡偏大，文化程度偏低，缺乏社會(huì)工作的專業(yè)知識(shí)和技能。如今大量的人員流向社區(qū)，迫切需要?jiǎng)?chuàng)建新管理體制，加強(qiáng)社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)，形成一批想干事、能干事、干成事的社區(qū)工作人員。

（三）社區(qū)黨建不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求

社區(qū)黨員的分布狀況發(fā)生了新的變化，隨著進(jìn)入社區(qū)的退（離）休黨員不斷增加，對(duì)社區(qū)黨員的教育管理也提出了新的要求。黨員的流動(dòng)性增強(qiáng)，組織關(guān)系轉(zhuǎn)到社區(qū)的黨員增多，在職黨員在社區(qū)的時(shí)間也大為增多。社區(qū)黨員人數(shù)的急劇增多，增加了社區(qū)黨組織的工作量，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)黨員管理體制和工作機(jī)制。

（四）社區(qū)建設(shè)中存在硬件不足軟件滯后的狀況

在創(chuàng)建和諧社區(qū)中，社區(qū)建設(shè)的物質(zhì)投入雖有一定改善，但這種改善往往是臨時(shí)性的、非制度性的，適應(yīng)和諧社區(qū)建設(shè)需要的基礎(chǔ)性保障措施還缺乏長(zhǎng)期有效的制度性安排。從鎮(zhèn)江的情況看，新城區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，社區(qū)的物質(zhì)基礎(chǔ)較好；老城區(qū)因原有基礎(chǔ)不同，各社區(qū)的物質(zhì)基礎(chǔ)參差不齊；下屬縣（市、區(qū)）大部分社區(qū)物質(zhì)基礎(chǔ)比較薄弱。從管理體制上看，社區(qū)對(duì)其居民、轄區(qū)內(nèi)的各種社會(huì)組織，既沒(méi)有剛性的制度安排，也沒(méi)有資源配置的有效手段，只能通過(guò)自身工作來(lái)實(shí)現(xiàn)，缺乏有力的制度性依托。

三、存在問(wèn)題的原因分析

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位

部分干群對(duì)社區(qū)工作重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足，長(zhǎng)期以來(lái)，孤立地、靜止地看待社區(qū)建設(shè)工作，還沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)社區(qū)建設(shè)的重大時(shí)代意義，對(duì)社區(qū)建設(shè)深刻的內(nèi)涵和豐富的內(nèi)容缺乏了解，因而思想觀念還比較陳舊。這嚴(yán)重制約著和諧社區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展，加大了和諧社區(qū)建設(shè)整體推進(jìn)的難度。

（二）理論指導(dǎo)不到位

一方面，社區(qū)建設(shè)迫切需要理論指導(dǎo)，社區(qū)建設(shè)的理論研究嚴(yán)重滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)踐的需要。另一方面，原有的社區(qū)理論遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了現(xiàn)實(shí)的需要，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新理論，用創(chuàng)新的理論指導(dǎo)新的實(shí)踐，區(qū)街領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)工作的同志都有一種對(duì)社區(qū)理論的饑渴感。

（三）職能分工不到位

當(dāng)前，鎮(zhèn)江市社區(qū)建設(shè)工作管理機(jī)構(gòu)的職能基本上是在兩個(gè)層次具體履行的。上面是區(qū)政府及所屬的各職能局、委、辦，下面是街道辦事處。上面的職能單位有的在街道辦事處一級(jí)設(shè)有下轄單位和派出機(jī)構(gòu)，這是屬于“條管”的方面?！皦K管”就是指街道辦事處的管理權(quán)。區(qū)政府各職能部門(mén)能夠下放的權(quán)限與街辦開(kāi)展工作需要的權(quán)限不符，政府出臺(tái)的各職能部門(mén)權(quán)限下放措施，對(duì)理順事權(quán)關(guān)系起到了一定作用，但收效甚微。當(dāng)前，理順區(qū)、街事權(quán)關(guān)系要處理的迫切問(wèn)題，是明確區(qū)直部門(mén)與街辦各自所應(yīng)承擔(dān)的工作職責(zé)。

（四）制度保障不到位

社區(qū)運(yùn)行是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)。目前社區(qū)建設(shè)運(yùn)行存在著社區(qū)動(dòng)力機(jī)制尚未形成、社區(qū)運(yùn)行整合機(jī)制出現(xiàn)偏差、社區(qū)運(yùn)行激勵(lì)機(jī)制缺失、社區(qū)運(yùn)行控制機(jī)制不健全、社區(qū)運(yùn)行保障機(jī)制不完善的現(xiàn)象。社區(qū)工作行政化傾向根源于政府部門(mén)，街道同社區(qū)的關(guān)系沒(méi)有理順，沒(méi)有相應(yīng)的制度約束。諸如社區(qū)居民委員會(huì)同業(yè)主委員會(huì)的關(guān)系，同物業(yè)管理公司的關(guān)系，均缺乏可操作性的制度規(guī)范，客觀上造成了社區(qū)工作中的矛盾。

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