縣域國家級公益林區(qū)劃落界的一些問題與對策研究
——以平利縣國家級公益林區(qū)劃落界工作為例

祝國祥，李才文，楊志汝

(國家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，陜西 西安 710048)

生態(tài)公益林是指以保護和改善人類生存環(huán)境、保持生存物種資源以及科學試驗、森林旅游、國土保安等需要為目標的森林和灌木林，是由防護林和特種用途林組成，具有功能不可替代性、實施的強制性、再生產(chǎn)的低效性及資源的稀缺性等屬性[1]。自國家林業(yè)局2001年頒布《國家公益林認定辦法(暫行)》并在全國11個省區(qū)開展了中央森林生態(tài)補償基金制度[2]，自此拉開了國家級公益林區(qū)劃落界工作。各地據(jù)此劃定并由國家林業(yè)局會同財政部核查認定國家級公益林1.04億hm2[3]。它作為國家級公益林保護管理的基礎(chǔ)，也是落實和開展中央財政森林生態(tài)效益補償基金制度和績效考評工作的依據(jù)[4]。但在縣域國家級公益林區(qū)劃落界工作中發(fā)現(xiàn)，仍存在一些亟待解決的問題，如個別地方未將國家級公益林落實到山頭地塊；落界成果中存在未按國家公益林區(qū)劃落界辦法落界，有許多地類錯劃、漏劃；區(qū)劃界定的國家級公益林未征得林權(quán)所有者的同意，或未與林權(quán)所有者簽訂管護合同或協(xié)議；個別地方隨意占用征收國家級公益林林地，甚至對國家級公益林實施商品性采伐[5]等。本文結(jié)合在陜西省平利縣的工作，對區(qū)劃落界中的這些難點、問題進行分析歸納，針對性地探索研究解決問題的方法與對策。

1 國家級公益林區(qū)劃落界背景分析

1.1 國家級公益林概念

依據(jù)“國家林業(yè)局，財政部.國家級公益林區(qū)劃界定辦法(林資發(fā)[2009]214號)2009”，國家級公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會服務(wù)功能為主要經(jīng)營目的的防護林和特種用途林。

1.2 國家級公益林區(qū)劃落界目的

國家級公益林是經(jīng)過林業(yè)主管部門會同財政部門區(qū)劃界定后才被認可，它與地方公益林是一個相對的概念。它是在與林地“一張圖”相銜接的基礎(chǔ)上，應(yīng)用3S等技術(shù)同時結(jié)合地方規(guī)劃經(jīng)營等相關(guān)資料，逐步結(jié)束原來的國家級公益林監(jiān)測管理體系中“以數(shù)字管地”的方式，來規(guī)范國家級公益林動態(tài)調(diào)整和保護管理工作。它是對全國各市縣開展中央財政森林生態(tài)效益補償基金檢查、考核和審計的重要指標[6～8]。

1.3 國家級公益林區(qū)劃原則及范圍

國家級公益林區(qū)劃原則是凸顯生態(tài)優(yōu)先。按照《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》中第二章的規(guī)定，全國區(qū)劃了“江河源頭、江河兩岸、森林和陸地野生動物類型的國家級自然保護區(qū)以及列入世界自然遺產(chǎn)名錄的林地、濕地和水庫、邊境地區(qū)陸路，水路接壤的國境線以內(nèi)10 km的林地、荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)、沿海防護林基干林帶，紅樹林，臺灣海峽西岸第一重山脊臨海山體的林地、除前七款區(qū)劃范圍外，東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)以禁伐區(qū)為主體”等八項區(qū)劃范圍。

2 平利縣國家級公益林區(qū)劃落界簡況

2.1 基本概況及國家級公益林現(xiàn)狀范圍2.1.1 基本概況

平利縣位于陜西東南部，大巴山腹地，周邊分別與湖北省竹溪縣、重慶市城口縣以及陜西省安康市的漢濱、鎮(zhèn)坪、嵐皋、旬陽等縣(區(qū))接壤。全縣林地面積 236 606.67 hm2，占全縣土地總面積的89.39%；森林面積 188 070.72 hm2，森林覆蓋率為71.06%，是陜西省林業(yè)工程重點縣和水源涵養(yǎng)區(qū)及生物物種富集區(qū)之一，是安康市的生態(tài)后花園。但全縣森林資源整體呈林農(nóng)犬牙交錯狀，林地與非林業(yè)用地的界線較為模糊。

2.1.2 國家級公益林現(xiàn)狀范圍

2013年國家級公益林基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，規(guī)劃落界面積 62 333.33 hm2。分布于壩河流域、嵐河流域、黃洋河流域、大巴山(見表2)。

3 落界情況分析

3.1 落界現(xiàn)狀與國土“二類”銜接與分析

應(yīng)用3S技術(shù)中屬性傳遞模塊，生成現(xiàn)狀國家級公益林與國土“二類”數(shù)據(jù)銜接地類矩陣。見表1，表橫頭為國土地類，縱頭為國家級公益林地類。

表1國家級公益林落界與國土數(shù)據(jù)銜接地類矩陣表 面積(hm2)

林業(yè)部門的林業(yè)用地與國土部門認定地類存在不同程度的差異。

主要原因：①林業(yè)與國土兩個部門的統(tǒng)計對象不同，各自凸顯部門利益。林業(yè)部門要為生態(tài)環(huán)境發(fā)展保留后續(xù)空間，國土部門需要為大農(nóng)業(yè)發(fā)展確?；A(chǔ)空間，采用的地類劃分標準不一致。如草地與宜林地以及灌木林等劃分中對植被覆蓋度認定標準不一致。②國土部門的一些三等以下的耕地在經(jīng)過多年無人耕作后，大部分已自然達到或有可能達到林業(yè)標準的有林地、灌木林地、未成林造林地，這部分土地林業(yè)部門大多劃定為林業(yè)用地。③由于水熱條件、較寬水系和較大水體(水庫)等季節(jié)性變化形成消落帶或城鎮(zhèn)建制范圍因規(guī)劃調(diào)整引起地類不一致，一些地類界線上呈現(xiàn)“雙眼皮”的情況。

3.2 現(xiàn)狀落界鄉(xiāng)鎮(zhèn)與補償兌現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及符合落界標準鄉(xiāng)鎮(zhèn)分析

2013年國家級公益林面積62 333.33 hm2。涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)分別是壩河流域兩個，嵐河流域1個 ，黃洋河流域 1個和大巴山1個(見圖1)。

圖1 2013年國家級公益林現(xiàn)狀

補償兌現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)分別壩河流域5個 ，嵐河流域3個，黃洋河流域3個，大巴山1個(見圖2)。

圖2 2013年補償兌現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)

平利縣屬于長江水系漢江水域，水資源十分豐富，境內(nèi)有漢江重要支流壩河、黃洋河、嵐河和吉河的發(fā)源地。依據(jù)《陜西省國家級公益林區(qū)劃成果落界操作細則》，符合區(qū)劃落界范圍的是“壩河、嵐河流域及大巴山中山區(qū)水源涵養(yǎng)區(qū)”。

符合落界標準鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)分別壩河流域7個 ，嵐河流域3個，大巴山3個(見表2，圖3和圖4)。

表2國家級公益林落界與補償單位對比情況一覽表單位(個)

補償兌現(xiàn)情況壩河流域嵐河流域黃洋河流域大巴山中山區(qū)水源涵養(yǎng)區(qū)現(xiàn)狀落界鄉(xiāng)鎮(zhèn)2111補償兌現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5331符合區(qū)劃標準鄉(xiāng)鎮(zhèn)733

圖3 符合區(qū)劃標準范圍

圖4 實施落界鄉(xiāng)鎮(zhèn)

分析原因：國家級公益林落界由縣林政資源部門組織完成，國家級公益林補償資金兌現(xiàn)由縣天然林保護中心負責(未能全程參加“一張圖”中國家級公益林落界數(shù)據(jù)構(gòu)建)，致使國家級公益林補償兌現(xiàn)數(shù)據(jù)同林地“一張圖”成果未能有機統(tǒng)一，存在較嚴重的國家級公益林落界面積與補償對象不一致的“兩本賬”問題[5]

3.3 落界時間與地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃分析

國家級公益林落界是基于林地“一張圖”與森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查、天然林資源保護規(guī)劃等成果保持銜接的基礎(chǔ)上進行。

“一張圖”要求據(jù)時變更，以年度為節(jié)點；國家級公益林落界數(shù)據(jù)不因“一張圖”數(shù)據(jù)有變化就進行修定，國家級公益林區(qū)劃落界數(shù)據(jù)在時間跨度上較大。同時地方經(jīng)濟又有諸多階段性的、宏觀的發(fā)展規(guī)劃，如城市規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃、地方地礦部門早年預(yù)審的勘探和采礦范圍很大部分在現(xiàn)有國家級公益林區(qū)域內(nèi)等。

4 對策研究及結(jié)論

依規(guī)確認國家級公益林區(qū)劃落界范圍。同時兼顧地方生態(tài)脆弱區(qū)域以及重點扶貧攻堅等一系列的工程，提請政府協(xié)調(diào)，理順部門間利益關(guān)系，首先認定標準統(tǒng)一，在不突破確認的區(qū)劃范圍，確定生態(tài)保護總體格局；其次通過國土限制性開發(fā)和生態(tài)紅線的劃定，明確國家級公益林區(qū)劃范圍，把控國家級公益林總體面積規(guī)模，整合 “一張圖”中林地小班；最后通過清理和整合、關(guān)停一批已預(yù)審在國家級公益林落界紅線內(nèi)的工礦企業(yè)及各類規(guī)劃，確定國家級公益林范圍(見圖5)。

圖5 部門間公益林調(diào)整

結(jié)合最新高清遙感影像圖和查閱近期各類經(jīng)營管理檔案，對落界小班是否發(fā)生變化進行判讀確認。對確切依據(jù)為耕地，但生長著林木且已達到或有可能達到森林標準的有林地、灌木林地和未成林造林地(包括農(nóng)田林網(wǎng)，不含毀林開墾林地)，特別是享受國家農(nóng)業(yè)補貼的農(nóng)民承包經(jīng)營的耕地、甚至是基本農(nóng)田，如已劃為林地的要標注說明，并從林地范圍劃出。同時現(xiàn)地核對和登記地類發(fā)生變化的小班，在確保國家級公益林建設(shè)面積基礎(chǔ)上，進行確權(quán)登記。

合理合規(guī)預(yù)留地方經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展空間，宏控落界范圍。 依規(guī)在落界流域和區(qū)域紅線內(nèi)，依據(jù)地方經(jīng)濟和城市發(fā)展規(guī)劃需要，在保證相對集中連片的基礎(chǔ)上，合理讓出一些生態(tài)區(qū)位非重點林地小班，給予一些縣級以上規(guī)劃發(fā)展的如旅游休閑、園區(qū)項目，在不影響整個落界紅控線的基礎(chǔ)上，留足規(guī)劃空間。

通過以上方法的研究及應(yīng)用，縣域國家級公益林落實到了山頭地塊，明確了具體的管護群眾，實現(xiàn)了國家級公益林“一個平臺”、“一張圖”、“一套數(shù)”、“一盤棋”。