關(guān)于市區(qū)國土空間規(guī)劃編制的思考
——以衢州市為例

□ 衢州市自然資源和規(guī)劃局 毛晨煒 周小麗

市區(qū)國土空間總體規(guī)劃是一定時期內(nèi)對轄區(qū)范圍內(nèi)國土空間開發(fā)保護做出的總體安排和綜合部署。結(jié)合浙江省實際，市區(qū)國土空間規(guī)劃既是市轄區(qū)內(nèi)的實施性落位規(guī)劃又要考慮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在整個規(guī)劃體系中的重要性非常突出。

衢州市區(qū)國土空間總體規(guī)劃編制是全面貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、落實長三角一體化、全省“四大建設(shè)”和衢州市委“1433”發(fā)展戰(zhàn)略體系重要部署，引領(lǐng)衢州中長期高質(zhì)量發(fā)展的一個綱領(lǐng)性規(guī)劃，承載著衢州把習(xí)近平總書記“建設(shè)四省邊際中心城市”重要囑托切實落地的光榮使命。

一、衢州市區(qū)國土空間規(guī)劃的前期工作情況和編制內(nèi)容

2019年1月，衢州市自然資源和規(guī)劃局剛組建即積極爭取衢州列入浙江省國土空間規(guī)劃編制試點先行地區(qū)，并將空間規(guī)劃作為市局“1366”頭號工程來落實；3月份即根據(jù)機構(gòu)改革三定方案，率先融合原規(guī)劃國土發(fā)改3部門人員組建了國土空間規(guī)劃處，具體牽頭規(guī)劃編制工作；4月3日，率先通過規(guī)劃編制工作方案的市級審議；5月13日，率先成立了市級規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組；7月11日，衢州市區(qū)國土空間規(guī)劃編制前期工作通過了市級審議。

按照“事權(quán)對應(yīng)、分級管控”的構(gòu)想，建立空間規(guī)劃層級傳導(dǎo)機制，衢州市國土空間規(guī)劃編制內(nèi)容構(gòu)成概括為：X+1+1+N。

X：專題，主要包括融杭戰(zhàn)略、規(guī)劃實施評估、雙評價、區(qū)域協(xié)同、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、綜合交通、歷史文化名城、生態(tài)修復(fù)等系列專題；

1：市區(qū)國土空間總體規(guī)劃；

1：中心城市國土空間規(guī)劃，原中心城區(qū)及外延范圍；

N：鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，也可以多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個單元，但成果可以按行政區(qū)域分開。

二、市區(qū)國土空間規(guī)劃編制的原則

（一）戰(zhàn)略引領(lǐng)、面向未來。堅持綠色、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、共享、開放新發(fā)展理念，緊密圍繞上級要求和四省邊際中心城市定位，系統(tǒng)謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局。

（二）底線約束、綠色發(fā)展。全面落實生態(tài)文明建設(shè)要求，保護優(yōu)先，突出浙江大花園建設(shè)，促進發(fā)展由外延擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。

（三）以人為本、品質(zhì)提升。堅持以人民為中心，把人民對美好生活的向往作為規(guī)劃的出發(fā)點和著力點，實現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活，同時強化公眾參與。

（四）全域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合?？茖W(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，突出省際中心城市和“衢州有禮”詩畫風(fēng)光帶特色，深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持區(qū)域協(xié)同城鄉(xiāng)融合。

（五）政策配套、管控落地。堅持底線約束、剛性管控要求，落實國家和省級國土空間規(guī)劃的剛性管控要求和約束性指標。

三、近期規(guī)劃編制中的技術(shù)障礙

結(jié)合前期專題研究，衢州市自然資源和規(guī)劃局直面城市發(fā)展中心城市首位度不夠明顯、多元交通體系尚未構(gòu)建、公共服務(wù)設(shè)施配套不夠完善等挑戰(zhàn)，梳理了規(guī)劃編制的幾個技術(shù)障礙。

（一）規(guī)劃底數(shù)待進一步摸清。目前三調(diào)基礎(chǔ)成果未最終確認，數(shù)據(jù)存在不確定性，對底圖制作和空間規(guī)劃編制質(zhì)量產(chǎn)生影響，也將影響三區(qū)三線的劃定。

（二）相關(guān)技術(shù)標準未出臺。國家和省里國土空間規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則尚未正式出臺，對于空間規(guī)劃具體如何編制只有初稿意見，缺乏操作依據(jù)，作為先行編制地區(qū)，推進有較大技術(shù)挑戰(zhàn)。

（三）上位規(guī)劃要求尚不明確。上位規(guī)劃同步編制，對下級城市的功能、定位要求沒有明確意見；指標體系尚未建立，特別是約束性指標，如耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地總規(guī)模尚未下達，直接影響到國土空間格局構(gòu)建和各類用地布局。

（四）“十四五”重大謀劃剛啟動。各部門還在梳理重大項目的布局和空間需求，項目不夠清晰。

（五）區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要協(xié)調(diào)。在長三角一體化、打造四省邊際中心城市、融入杭州都市圈的背景下，市際市域需要在更高層面上協(xié)同規(guī)劃、聯(lián)動規(guī)劃、統(tǒng)籌規(guī)劃。

四、工作思路與重點

衢州市區(qū)國土空間規(guī)劃工作思路初步提煉為“1335”框架?！?”是緊緊圍繞繪制一張藍圖的目標；第一個“3”是做到三個把握，把握中央和國家政策導(dǎo)向，把握省級戰(zhàn)略政策，把握本級政府的發(fā)力點；第二個“3”即工作的三個方面，關(guān)聯(lián)工作、主體工作和協(xié)同工作；“5”即五大重點：一要摸清底數(shù)形成現(xiàn)狀一張底圖；二要落實國家省市發(fā)展戰(zhàn)略；三要堅守底線形成保護性格局；四要優(yōu)化空間形成發(fā)展性格局；五要建立國土空間實施監(jiān)管體系。

編制工作重點致力于解決“十大問題”：一是底線底圖不確定影響藍圖繪制問題；二是落實長三角和融杭戰(zhàn)略問題；三是四省邊際中心城市能級提升與資源要素集聚問題；四是兩個底線與文商農(nóng)旅項目空間落地問題；五是城鎮(zhèn)發(fā)展邊界與區(qū)塊增量訴求等問題；六是產(chǎn)業(yè)升級與低效用地問題；七是重大項目列入上級規(guī)劃統(tǒng)籌問題；八是國土空間用途轉(zhuǎn)換與空間管制問題；九是落實大花園建設(shè)和鄉(xiāng)村振興發(fā)展空間問題；十是規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫納入信息平臺問題。

五、進入編制攻堅期工作要點

（一）摸清底數(shù)形成底圖。三調(diào)最終成果雖未確認，但可將最新三調(diào)中間成果與雙評價工作相結(jié)合，通過技術(shù)轉(zhuǎn)換先行制作工作底圖，在編制中同步調(diào)整完善。

（二）積極做好與部省對接。雖然一些政策、指標尚未明確，但要做好相關(guān)需求研究和預(yù)判，同時與部省積極做好對接，第一時間掌握相關(guān)情況。

（三）做好同市政府的匯報。市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)需要真正將國土空間規(guī)劃作為重要改革任務(wù)和核心工作親自抓，促使各區(qū)塊和各部門能同推進、共統(tǒng)籌，全力配合編制工作。

（四）加快推進專題研究。積極推進城市戰(zhàn)略定位、生態(tài)和永農(nóng)紅線劃定、產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展邊界等專題研究，為空間總體規(guī)劃編制提供重要支撐。

1.城市發(fā)展戰(zhàn)略定位研究。本次國土空間規(guī)劃要把握杭衢高鐵開通、衢州納入上海2小時交通圈的歷史機遇，重點從樞紐交通、產(chǎn)業(yè)合作、生態(tài)協(xié)同等層面出發(fā)，落實融杭接滬戰(zhàn)略，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同的交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局和米字型高鐵樞紐；立足國家歷史文化名城的保護提升，打造國家東部后花園和邊際旅游集散中心；加強中心城市與縣市的統(tǒng)籌一體發(fā)展，加強中心城市人口集聚和開發(fā)強度，提高中心城市能級，強化中心輻射引導(dǎo)帶動功能，真正落實總書記“打造四省邊際中心城市”的重要囑托；深度推進杭衢一體化發(fā)展和山海協(xié)作，打造“兩山”理論實踐區(qū)。

2.生態(tài)紅線和永農(nóng)紅線劃定研究。貫徹生態(tài)文明建設(shè)和耕地保護戰(zhàn)略，堅持底線控制思維，形成生態(tài)要素和耕地保護優(yōu)先的國土空間保護開發(fā)利用格局；深化研究重點生態(tài)功能區(qū)范圍、布局與保護利用指引，構(gòu)建自然保護地體系，建立連通森林、濕地、公園和保護區(qū)等的生態(tài)廊道系統(tǒng)，構(gòu)建生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)；合理確定農(nóng)用地保護格局，依托永久基本農(nóng)田整改核實和初步劃定工作，落實耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)，在“數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降、布局更加集中連片”的前提條件下，提出優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田空間布局方案。

3.產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展邊界研究。目前，衢州市的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模已接近“天花板”，此輪規(guī)劃必須要從外延擴張轉(zhuǎn)向“存量規(guī)劃”；同時，為滿足鄉(xiāng)村振興部分文商農(nóng)旅項目需要，此輪規(guī)劃必須要加強產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展邊界把控，強化產(chǎn)業(yè)把關(guān)和項目準入。要分析盤活流量和釋放流量，做好消化批而未供、調(diào)整用途結(jié)構(gòu)謀劃，通過轉(zhuǎn)型升級政策扶持，鼓勵企業(yè)“零地”改造，促進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高用地效益；要用活“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制”，結(jié)合鄉(xiāng)村大花園建設(shè)要求，統(tǒng)籌“山水林田湖路房”，以村莊規(guī)劃為抓手，統(tǒng)籌推進全域土地綜合整治，引領(lǐng)村莊塊狀集聚整治和風(fēng)貌提升，促進城鄉(xiāng)空間要素流通，獲取各項掛鉤獎勵指標；要積極爭取機場遷建、浙贛運河、高鐵和市域軌道線網(wǎng)等一批重大項目能納入到國家、省重點項目，在上級計劃中予以預(yù)留。