社會(huì)力量參與應(yīng)急救援的法律制度研究與思考

徐 嵩 伍志堅(jiān)

我國社會(huì)力量參與應(yīng)急救援的立法現(xiàn)狀

目前關(guān)于社會(huì)力量參與救援的相關(guān)規(guī)定多分散于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、公益事業(yè)捐贈(zèng)法、防震減災(zāi)法、氣象法等，具體政策則分散在國家防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和部門的規(guī)定之中。主要有2006年1月8日《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》確立“快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對(duì)”原則；2011年6月6日《國家防災(zāi)減災(zāi)人才發(fā)展中長期規(guī)劃（2010-2020年）》確立“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”原則。2015年10月8日民政部發(fā)布《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，著眼于社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的全過程，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)支持、引導(dǎo)規(guī)范，效率優(yōu)先、就近就便，自愿參與、自助為主”的基本原則，劃定社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的重點(diǎn)范圍，明確支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的主要任務(wù)，提出工作要求，一定程度上彌補(bǔ)了相關(guān)規(guī)定過于分散的不足。

2017年12月28日，由民政部指導(dǎo)，中國扶貧基金會(huì)聯(lián)合國內(nèi)相關(guān)具有救災(zāi)宗旨的基金會(huì)、救援救助類社會(huì)組織等共同制定的《社會(huì)力量參與一線救災(zāi)行動(dòng)指南》發(fā)布，總結(jié)了近年來的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提煉出5條基本原則和18條具體行動(dòng)指南，盡管《指南》不是政策法規(guī)，但其制定的過程彰顯了政府部門和社會(huì)組織的良性互動(dòng)，是公共管理和社會(huì)治理相結(jié)合的一次成功的實(shí)踐。

在地方層面，以廣東省為例，2015年3月26日廣東省人大通過《廣東省社會(huì)力量參與救災(zāi)促進(jìn)條例》，規(guī)定促進(jìn)社會(huì)力量參與救災(zāi)的工作由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)，民政部門則具體負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)。為了貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見》和條例，2016年12月12日省民政廳出臺(tái)《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與減災(zāi)救災(zāi)工作的實(shí)施意見》，要求以問題需求為導(dǎo)向，進(jìn)一步加大政府支持力度，“制定政策措施、加快培育發(fā)展、搭建樞紐平臺(tái)、加強(qiáng)資金支持”，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)力量有序參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)各項(xiàng)工作……至2019年構(gòu)建形成“政府主導(dǎo)、多方參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、有序參與、共同應(yīng)對(duì)”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作格局。

社會(huì)力量參與應(yīng)急救援的立法不足

對(duì)社會(huì)力量的主體地位缺乏相應(yīng)具體的規(guī)定，仍以各級(jí)政府和有關(guān)職能部門為主體，只把社會(huì)力量作為參與救災(zāi)的建設(shè)對(duì)象，未將其作為參與主體納入規(guī)范體系，不適應(yīng)社會(huì)力量不斷發(fā)展壯大、救援形式愈加豐富多樣的現(xiàn)狀。社會(huì)力量的主體地位未被充分肯定，在應(yīng)急救援工作中只能被動(dòng)響應(yīng)，行動(dòng)效率、主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性都大打折扣。

相關(guān)規(guī)定內(nèi)容過于原則，可操作性不強(qiáng)，以《指導(dǎo)意見》為例，要求“完善政策體系”“明確社會(huì)力量參與救災(zāi)的協(xié)調(diào)機(jī)制、研究制定的支持措施和監(jiān)督辦法、制定工作預(yù)案和操作規(guī)程”等，但協(xié)調(diào)機(jī)制、支持措施、操作規(guī)程等均未具體。《指導(dǎo)意見》還提到“通過政策保障、資金支持、完善服務(wù)、激勵(lì)表彰等方式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量積極參與救災(zāi)工作”但如何保障？如何支持？如何激勵(lì)表彰？無論是全國范圍還是各地出臺(tái)的政策法規(guī)均未見具體規(guī)定。

社會(huì)力量參與應(yīng)急救援的國外立法經(jīng)驗(yàn)借鑒

德國：《聯(lián)邦民事保護(hù)和災(zāi)難救助法》明確了民間力量參與應(yīng)急管理的法律地位和權(quán)益保障

肯定社會(huì)力量的主體地位，規(guī)定“特別適合參與合作的救援組織有工人撒馬利亞聯(lián)盟，德國水上救援協(xié)會(huì)，德國紅十字會(huì)，圣約翰救濟(jì)機(jī)構(gòu)和德國國際馬爾特援助組織”?！皣H法地位”部分規(guī)定“德國紅十字會(huì)作為公認(rèn)國際紅十字會(huì)國家組織以及其他符合人道主義國際法的志愿者救助團(tuán)體及其工作人員的地位不受本法影響”。對(duì)私人組織進(jìn)行培訓(xùn)，在“聯(lián)邦支持作為民事保護(hù)和災(zāi)難保護(hù)基礎(chǔ)的志愿者系統(tǒng)”部分規(guī)定了聯(lián)邦對(duì)私人組織應(yīng)急培訓(xùn)的資助內(nèi)容。制定一系列措施提高志愿者的積極性，例如適齡青年須服8個(gè)月以上的兵役，但如果參加6年的志愿者服務(wù)即可免服兵役。以及突發(fā)事件中志愿者使用時(shí)間每3個(gè)月不允許超過10個(gè)工作日等。

日本：明確志愿組織進(jìn)入災(zāi)區(qū)的對(duì)接機(jī)制

日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》中“志愿緊急配備制度”部分規(guī)定災(zāi)區(qū)該如何接納各種志愿組織，以及相應(yīng)的工作職責(zé)，有效防止災(zāi)后志愿者在災(zāi)區(qū)盲目行動(dòng)。

美國：通過稅收減免鼓勵(lì)社會(huì)力量參與救援和捐贈(zèng)

聯(lián)邦政府對(duì)非政府組織慈善捐款豁免所得稅，對(duì)企業(yè)和個(gè)人則實(shí)行減稅，每年由此損失稅收達(dá)445億美元，換取全國民間公益捐贈(zèng)總值2010年就達(dá)2 910億美元。

社會(huì)力量參與應(yīng)急救援的立法完善建議

明確社會(huì)力量參與應(yīng)急救援的法律主體地位?，F(xiàn)階段吸納民間力量參與應(yīng)急管理工作的差異性大、隨意性大，導(dǎo)致社會(huì)力量難以建立合理有效的工作機(jī)制，缺乏持續(xù)培育和訓(xùn)練，救援的專業(yè)水平和能力有待提高。借鑒經(jīng)驗(yàn)，在堅(jiān)持政府及相關(guān)職能部門起主導(dǎo)作用的同時(shí)，針對(duì)不同社會(huì)力量，明確其參與應(yīng)急救援工作時(shí)在法律上的主體地位，以及在此基礎(chǔ)上不同的響應(yīng)機(jī)制。唯如此社會(huì)力量才能放開手腳在法律的規(guī)定范圍內(nèi)，圍繞既定目標(biāo)和方向，積極開展人員招募、專業(yè)培訓(xùn)以及相關(guān)經(jīng)費(fèi)物資的籌集和使用等活動(dòng)，更好地發(fā)揮主觀能動(dòng)性，提高救援的專業(yè)能力和效率。

注重社會(huì)力量參與應(yīng)急救援相關(guān)機(jī)制的操作性。政府如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如何給予社會(huì)力量資金等方面的支持，社會(huì)力量何時(shí)、以怎樣的程序介入應(yīng)急救援等缺乏明確操作規(guī)定。這些弊端在近年來多次重大自然災(zāi)害應(yīng)急救援中都有體現(xiàn)和反映。例如由于缺乏相應(yīng)的信息統(tǒng)籌和傳遞機(jī)制，導(dǎo)致出現(xiàn)一定程度上的無序、混亂，救災(zāi)人員和資源的投入與當(dāng)?shù)氐男枨蟛黄ヅ涞取?/p>

提高社會(huì)力量參與應(yīng)急救援的積極性。作為危機(jī)事件的可能受害者，在危機(jī)時(shí)刻將承擔(dān)不可預(yù)計(jì)的犧牲和損失。有必要出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)保障社會(huì)力量在參與救災(zāi)時(shí)的合法權(quán)益不受損害以及在受損之后的相應(yīng)補(bǔ)償制度，以及社會(huì)組織的責(zé)任邊界。此外，需要更加具體的激勵(lì)措施，以稅收減免為例，《廣東省社會(huì)力量參與救災(zāi)促進(jìn)條例》第十五條、十七條、十八條鼓勵(lì)社會(huì)力量捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、提供志愿服務(wù)、援建受災(zāi)人員住房等。但是由于地方權(quán)限所限，只能原則規(guī)定，難以起到切實(shí)的激勵(lì)作用。建議在國家層面的立法中，制定符合國情切實(shí)可行的激勵(lì)措施。

綜上，我國有關(guān)社會(huì)力量參與應(yīng)急救援的制度建設(shè)和立法工作還處在起步階段，發(fā)展完善還有很長的路要走。相信隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)日益豐富，相關(guān)立法日趨完善，社會(huì)力量將在應(yīng)急救援中發(fā)揮更大的作用?！?/p>