宅基地住房券跨區(qū)域交易模式研究

馬智利 羅靜

摘要：宅基地住房券作為解決農村土地閑置同時保障流動人口居住條件的一種創(chuàng)新機制，能夠從供給側解決土地供需不平衡的難題;因農村轉移人口具有流動性，于是人口的跨區(qū)域流動成為了必然結果。根據(jù)不同主體設置兩種宅基地住房券跨區(qū)域交易模式，可以實現(xiàn)宅基地住房券的跨省市轉移，解決建設用地供求不平衡問題。

關鍵詞：宅基地住房券;農村轉移人口;土地供給;人地錢掛鉤

中圖分類號：F293.31 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）07-0035-41 收稿日期：2019-06-21

1研究背景

進入21世紀以來，我國的經(jīng)濟經(jīng)歷了快速發(fā)展的階段，伴隨著社會經(jīng)濟各領域的深刻變革，我國產業(yè)結構也發(fā)生了顯著變化：逐漸由第一產業(yè)向第二、第三產業(yè)傾斜，同時，勞動人口也跟隨著從農業(yè)向著制造業(yè)和服務業(yè)轉移。這一方面優(yōu)化了我國的產業(yè)結構，實現(xiàn)了優(yōu)勢產業(yè)集群的不斷壯大，為經(jīng)濟的持續(xù)增長提供了有效支撐;另一方面又催生了大規(guī)模的農村轉移人口，促使農村勞動力向城市轉移，由圖1可以看到我國流動人口在經(jīng)過激增后進入變化相對緩慢時期，但流動人口整體規(guī)模仍然很龐大，城鎮(zhèn)人口比重將近60%，隨著流入人口的增多，城市住房問題越來越嚴峻，尤其是以北上廣深為首的大中型城市。

同時，在我國發(fā)展過程中存在著明顯的“城市偏向政策”，即大量的生產要素和資本向城市集中，致使城鄉(xiāng)差距越拉越大。在城市化過程中，解決流動人口的遷移以及農村土地問題，成為現(xiàn)階段面臨的重大問題。在現(xiàn)有法律下，農村轉移人口獲得城市戶口就必須放棄農村土地，但因為在城市或者跨省獲得戶口門檻高，而大多數(shù)農村轉業(yè)人口又不愿割斷與農村的聯(lián)系，這就導致了其在城市中就業(yè)的同時，對應的農村土地處于長期閑置浪費狀態(tài)。

另一方面，隨著農村人口的涌入，城市中也面臨著大規(guī)模流動人口住房問題，但因建設用地指標固定，城市并無足夠的土地用以解決其住房問題，相應地可能產生一系列問題。如：農民工難以融入城市之中獲得身份認同、誘發(fā)社會的治安隱患、形成城市“貧民窟”等阻礙社會經(jīng)濟的發(fā)展。

2宅基地住房券概念

為攻克深度貧困的壁壘，國務院2017年9月印發(fā)的《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》提出，要加強土地政策對深度貧困地區(qū)的扶持力度，通過增減掛鉤結余指標流轉收益來支持貧困地區(qū)脫貧攻堅和易地搬遷工作的開展。在此背景下，宅基地住房券作為農業(yè)轉移人口用退出宅基地置換城市住房的一種憑證，也是城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標交易的憑證，它通過農業(yè)轉移人口的宅基地復墾為耕地，將農村建設用地指標置換為城市住宅用地建設指標，從土地供給端進行結構性改革。

“人地錢掛鉤”是我國在土地制度改革方面的重大創(chuàng)新。2016年，李克強總理在兩會政府工作報告中強調要健全“人地錢”掛鉤政策，即以人為本、以土地為保障，以錢為支撐。基于該理念，宅基地住房券的內涵可以分作三個部分：一是地，農業(yè)轉移人口自愿申請退出宅基地，獲得當?shù)卣l(fā)放的宅基地住房券，宅基地復墾形成耕地并形成建設用地指標流，通過“地地掛鉤”轉到城市，增加城市土地供給;二是錢，建設用地指標流轉收益折算成等價宅基地住房券基金，用作農村專業(yè)人口租購城市住房的落地資金;三是人，農業(yè)轉移人口退出宅基地后發(fā)生身份的轉變，由農民變?yōu)槭忻?，享受與城市居民同等的權利與待遇，實現(xiàn)其市民化。其作用過程如圖2所示。

宅基地住房券可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，盤活農村閑置土地，同時相對現(xiàn)金補償而言，采用住房券交易制度很大程度上緩解了政府財政壓力。一方面，政府不用一次性向農業(yè)轉移人口支付現(xiàn)金，也不用投入大筆資金建設安置房。另一方面，住房券代替貨幣用來租購城市住房，減少了貨幣流通，在一定程度上可以抑制通貨膨脹和房地產泡沫，同時還可以減少政府的利息支出。

3宅基地住房券跨區(qū)域交易

基于市場的自由發(fā)展條件下，我國的經(jīng)濟發(fā)展程度越來越向著沿海城市傾斜，大體呈現(xiàn)出從西部地區(qū)向東部地區(qū)的梯級式發(fā)展差異。與東部沿海發(fā)達地區(qū)相比，西部地區(qū)地廣人稀，經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢，由于缺乏產業(yè)的支撐，人口大量外流;同時強大的吸管效應致使周邊地區(qū)的資源要素被吸引到中心城市，大量的農村剩余勞動力和產業(yè)向其集聚。未來，我國大部分人口與產業(yè)將會聚集在長三角、珠三角、京津冀等19個城市群，其地區(qū)生產總值占全國CDP比值預計將超過80%。由此可知，以城市群引領城鎮(zhèn)化發(fā)展和引導農業(yè)轉移人口市民化是遵循城市發(fā)展規(guī)律下的必然選擇，城市的建設用地需求量又與經(jīng)濟發(fā)展狀況呈現(xiàn)正相關，因此出現(xiàn)了我國發(fā)達地區(qū)人多地少，而欠發(fā)達地區(qū)人少地多的矛盾。同時，我國農地非農化的新增建設用地指標實行指令式配額管理體制，即由中央政府規(guī)定年度新增建設用地指標及各省市的分配額度，并從中央往下層層分解，沒有新增建設用地指標的則不得進行農地轉用，這種方式使得上級政府并不能客觀全面了解下級政府轄區(qū)土地利用信息，導致土地的不合理配置與城市用地緊張等問題。

因此，推動宅基地住房券的跨區(qū)域交易，即農業(yè)轉移人口流人城市建設用地指標增加與其農村宅基地減少掛鉤，可以從土地供給側解決發(fā)展矛盾。以人地錢掛鉤的理念，保證地隨人走，建設用地指標伴隨著農業(yè)轉移人口的流動進入工作城市，用于增加該城市的租賃房、商品房等的建設用地，這樣，在不占用耕地的前提下既增加了人口聚集地區(qū)的建設用地指標，盤活了農村閑置土地，又能解決農村轉移人口的城市住房問題，使其住有所居;同時級差地租帶來的收益可以作為貧困地區(qū)的建設資金，實現(xiàn)建設用地指標的最優(yōu)化配置，從而縮小區(qū)域間經(jīng)濟社會的差距。

3.1宅基地住房券跨區(qū)域交易條件

在農業(yè)轉移人口市民化的背景下，非農農民對退出宅基地的訴求非常強烈，他們希望通過處置自己所擁有的土地財產部分獲得進城落戶的資本，但由于缺乏土地治理和資金補償，貧困地區(qū)政府往往無力開展宅基地復墾和土地整理工作。因此，需要通過宅基地住房券交易省市間的收益補償，來實現(xiàn)其跨區(qū)域交易。由于級差地租的存在，不同省份邊際效益并不相同，土地邊際效益較高的省份通過購買宅基地住房券獲得計劃外的建設用地指標，土地邊際效益較低的省份通過出讓建設用地指標獲得收益，正是這種有利可圖的內在經(jīng)濟機制促使宅基地住房券跨省交易的發(fā)生，并在一定程度上彌補了傳統(tǒng)計劃配置下的效率損失，使資源配置達到均衡狀態(tài)。其經(jīng)濟原理如圖3所示：

假設宅基地住房券供給方為A，宅基地住房券需求方為B。根據(jù)邊際收益遞減規(guī)律，RA、MRB為A、B兩省的建設用地邊際收益曲線，由于區(qū)位差異，B的區(qū)位優(yōu)勢大于A，MRA曲線的斜率小于MRB，Q*為宅基地住房券的數(shù)量。則A省將Q*數(shù)量的宅基地住房券用地指標進行開發(fā)建設獲得的土地收益為Q*AB圍成的面積A，記為A。若A省將宅基地住房券建設用地指標轉讓給B省，則在投入同等要素的情況下B省獲得的土地收益為Q*CD圍成的面積B，記為B。不難看出，由于A

3.2宅基地住房券跨區(qū)域交易模式

從宅基地住房券供給主體來看，因為閑置宅基地復墾為耕地是住房券跨區(qū)域交易的建設指標最大來源，所以農業(yè)轉移人口是宅基地住房券真正的供給主體;但因跨省交易的宅基地住房券包含了多個農業(yè)轉移人口的土地指標，省政府通過其掌握的更多信息和管理權力，可以整理土地和聚集農業(yè)轉移人口手中的宅基地住房券，若單靠分散轉移人口難以形成大規(guī)模的住房券跨區(qū)域交易。因此，政府在一定程度上成為了跨區(qū)域交易住房券的供給主體。

根據(jù)兩種不同的供給主體，可以將宅基地住房券跨區(qū)域交易模式分為兩種：一種是以農業(yè)轉移人口為主導的交易模式，農業(yè)轉移人口退出的宅基地復墾后獲得的建設用地指標隨自身流動，由農業(yè)轉移人口直接和流入地政府進行交易，置換住房;另一種是由政府主導，住房券持有者在本省市置換住房，相應的建設用地指標進入該市的農村產權交易中心，當用地指標供過于求，產生較多增減掛鉤節(jié)余指標時，本地政府可將剩余的建設用地指標通過與外省市簽訂流轉協(xié)議進行交易。

3.2.1農業(yè)轉移人口主導

以農業(yè)轉移人口為主導的跨區(qū)域交易具體流程如圖4所示。

首先，農業(yè)轉移人口在自愿申請退出宅基地后，由當?shù)卣鲑Y將其復墾為耕地，國土資源部根據(jù)各農業(yè)轉移人口退出的宅基地復墾后可轉化為城市建設用地指標的大小頒發(fā)宅基地住房券;持有宅基地住房券的農業(yè)轉移人口到流入地住房券交易所進行登記，流入地政府根據(jù)換算后，頒發(fā)給轉移人口一定金額的住房基金，可用于抵扣公共租房租金、購買商品房等，使其獲得落戶資本。

由于不同區(qū)域耕地質量、產能不同，流入地政府應經(jīng)調節(jié)系數(shù)換算新增耕地指標后，由住房券指標a轉換為住房券指標b。根據(jù)國家對不同地區(qū)規(guī)定的收取跨省補充耕地資金時的調節(jié)系數(shù)，將各個省市分為五檔，以此確定增減掛鉤節(jié)余指標跨省域交換比例。其調節(jié)系數(shù)如表1、表2所示。

流入地住房券交易所將換算后的宅基地住房券投入市場，意向購買者可通過公開競價購買宅基地住房券。流入地政府根據(jù)收取的宅基地住房券向國家申請擴大建設用地指標計劃后，國家審批同意后，宅基地住房券購得者尋找符合總體規(guī)劃的農用地，提出用地申請。政府審核通過后將選中地塊征收、公開招拍掛，宅基地住房券購買者和其他競爭者一同參與地塊競拍，若宅基地住房券購買者未拍得土地使用權，則從拍賣該地塊獲得的土地出讓金中，補償宅基地住房券購買者購買住房券所支付的費用。

此種模式下，交易過程中的價格運行機制涉及到宅基地住房券競購價P1和地塊拍賣價P2。P1是宅基地住房券流入地市場拍賣成交價格;P2是宅基地住房券落地使用時，地塊的招拍掛成交價格。

3.2.2政府主導

當宅基地住房券持有者選擇在本省工作生活，其交予住房券以及置換住房基金的過程與宅基地住房券在本省市內流轉的方式相同，然而當本省市建設用地指標供過于求，出現(xiàn)剩余的情況時，可以由政府主導，通過與外省簽訂協(xié)議來流轉剩余指標，并獲取相應價款。具體流程如圖5所示。

首先，農業(yè)轉移人口退出宅基地后，將領取的宅基地住房券移交給當?shù)卣數(shù)卣畬r業(yè)轉移人口進行住房資金補償。同時，政府將回購的宅基地住房券整理登記，向國家報批宅基地住房券跨區(qū)域交易計劃，中央審批后，供給地宅基地住房券交易所才可與相關需求城市進行交易;當供給地宅基地住房券交易所在中國農村土地產權交易中心平臺上發(fā)布宅基地住房券產生信息及規(guī)模后，就能與意向的“宅基地住房券”需求城市進行交易。此種交易模式在宅基地住房券換算時，同樣按照前文介紹的調節(jié)系數(shù)進行換算。然后，需求地宅基地住房券交易所將住房券投入市場，進行自由交易。

此種模式下，交易過程中涉及到的價格運行機制有宅基地住房券跨區(qū)域交易價格P1、宅基地住房券競購價P2和地塊拍賣價P3。P1為住房券供給省份與需求省份之間宅基地住房券交易的價格，P1=宅基地復墾耕地的收益+農業(yè)轉移人口住房補償金+交易成本+復墾成本+土地發(fā)展權轉移。P2是宅基地住房券流入地市場拍賣成交價格，P3是宅基地住房券使用時，地塊的招拍掛成交價格，受市場供需情況決定。

3.3兩種交易模式對比

兩種模式在交易主體與價格運行機制上均有差別，也存在著各自的優(yōu)勢劣勢，而模式的選擇主要取決于農業(yè)轉移人口是否跨區(qū)域流動。

以農業(yè)轉移人口為主導的宅基地住房券體現(xiàn)了農業(yè)轉移人口退出宅基地和務工城市選擇的意愿，賦予了農業(yè)轉移人口宅基地住房券的獨立交易權;另一方面，人口流入城市以此種方式既增加了城市建設用地指標，又留住了勞動力，并且可穩(wěn)定安置農業(yè)轉移人口。但這種模式下交易頻繁，交易的成本高，同時要求很高的交易市場信息對稱度，否則可能會損害農業(yè)轉移人口權益，因為不同批次的宅基地住房券競拍價格可能不同，不同的退宅農業(yè)轉移人口即使持有同等的宅基地住房券也可能產生不同的交易價格。

以政府為主導的宅基地住房券跨區(qū)域交易模式下，宅基地住房券供給與需求城市、農村轉業(yè)人口這三大交易主體實現(xiàn)了互利互惠：宅基地住房券供給城市獲得了流轉收益，為城市建設與發(fā)展提供較為充足的資金支持;需求城市獲得建設用地指標，可用于公租房、商品房、共有產權房的建設，使流動人口能更好的在新環(huán)境安居樂業(yè);農村轉業(yè)人口獲得住房資金補償。此種模式交易規(guī)模較大，在短時間內交易次數(shù)少，操作簡單，然而，農村轉業(yè)人口不具有住房券入市的獨立交易權，成為價格的被動接受者，同時這種模式對住房券交易平臺的建設與監(jiān)管有著較高的要求。

兩種交易模式都能夠實現(xiàn)宅基地住宅券的跨省市轉移，解決區(qū)域建設用地不均衡現(xiàn)象，同時兩者都需要構建相應的交易平臺，由政府對其進行監(jiān)管，保證住房券交易的公開透明化。

4總結與展望

在我國城鎮(zhèn)化過程中，農村與城市、城市與城市之間將存在著發(fā)展的前后差距，所以宅基地住房券的跨區(qū)域交易從土地供給側出發(fā)為解決發(fā)展不平衡問題提出了新的思路。在交易模式的建立過程中，應充分考慮農村轉移人口的發(fā)展意愿，保障其能夠“住有所居”，推動流動人口市民化，解決“沒有根”的人群既無法融入城市又難以回歸農村的尷尬處境。

由于宅基地住房券運行機制涉及建設用地指標跨省域流轉、人地掛鉤、住房券置換住房等創(chuàng)新性內容，目前仍缺乏相關法律制度保障與監(jiān)管，需要完善相關配套制度與規(guī)范，以此實現(xiàn)供給側結構性改革、促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。