機動車登記退檔常見情形、原因和對策建議

董世凱

摘 要：“退檔”問題已成為制約機動車登記規(guī)范化發(fā)展和影響群眾切身利益的重要因素之一。應(yīng)著眼車管工作全局，抓好頂層設(shè)計，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善工作機制，創(chuàng)新工作模式，扎實破解“退檔”難題，不斷提升廣大群眾對車管改革紅利的“獲得感”和“滿意度”。

關(guān)鍵詞：機動車登記；退檔

所謂“退檔”，是指不同公安機關(guān)交通管理部門（車管所及其授權(quán)或委托單位）在辦理機動車登記業(yè)務(wù)時，因雙方單位對某一事項存在認(rèn)知或理解差異而拒收其車輛檔案或機動車的行為。退檔的存在，客觀上起到了車管所之間相互監(jiān)督和制約的作用，但隨著機動車保有量和二手車交易量的雙增長，尤其是在“追責(zé)”成為新常態(tài)的大背景下，部分車管所之間為“規(guī)避風(fēng)險”的“一退了之”已嚴(yán)重?fù)p害了廣大群眾的切身利益，制約著“放管服”系列改革整體效能的發(fā)揮。所以，急需從頂層設(shè)計入手，轉(zhuǎn)變工作模式，不斷提升廣大群眾對車管改革紅利的“獲得感”和“滿意度”。

1機動車登記中常見的退檔情形

機動車登記中因轉(zhuǎn)出地車管所在轉(zhuǎn)出前已進行過核檔和查驗車輛，所以因檔案中無合格證、機動車來歷憑證等核心要件退檔，或者因盜搶、改裝、拼裝等原因退檔的實際案例并不多見，工作中常見的退檔理由有以下幾個方面：

1.1以檔案留存資料有誤為由退檔

比較常見的情形有：車輛外觀與檔案留存照片不一致（比如換前保險杠）；二手車交易發(fā)票內(nèi)容填錯（車輛VIN碼、發(fā)動機號、載人數(shù)等）；注冊登記前所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移（即以二手車交易發(fā)票所有人姓名注冊）；個人名義購買大客車辦理轉(zhuǎn)入；車輛技術(shù)參數(shù)錄入錯誤；《車輛一致性證書》與《合格證》記載信息不符；轉(zhuǎn)入地名稱錄入錯誤；機動車登記證書所記載參數(shù)有誤；檔案中留存的是《車輛購置稅》正本；《車輛購置稅》簽注信息與登記證書簽注信息不一致；《機動車查驗記錄表》上缺少查驗員簽字或蓋章。

1.2以登記業(yè)務(wù)手續(xù)存疑為由退檔

常見的情形有：發(fā)動機號碼拓印膜不清晰；原始車輛識別代號不清晰；合格證在紫光燈照射下無防偽標(biāo)識；機動車銷售發(fā)票（二手車交易發(fā)票）打印不規(guī)范（局部壓線）；查封（解除查封）、抵押（解除抵押）手續(xù)不全；調(diào)撥手續(xù)不全；注冊時使用電子保單而非保單紙質(zhì)原件；注冊時未留存保單；無機動車登記證書；進口車無核對證明；機動車檔案中缺少《環(huán)保信息隨車清單》或《車輛一致性證書》；轉(zhuǎn)移登記業(yè)務(wù)中缺少原機動車所有人與現(xiàn)機動車所有人合影照片；轉(zhuǎn)移登記業(yè)務(wù)缺少原機動車所有人身份證復(fù)印件；《機動車銷售發(fā)票》缺少銷售單位公章或缺少財務(wù)專用章等。

1.3以機動車查驗存在嫌疑為由退檔

常見的情形有：機動車VIN碼發(fā)現(xiàn)鑿改、打磨、焊接；機動車車身顏色與轉(zhuǎn)出時不一致；車輛類型核定錯誤；更換過發(fā)動機而沒有進行變更登記；機動車在查驗項目（范圍）之外發(fā)現(xiàn)事故修復(fù)、拼接痕跡；實車座位數(shù)與檔案材料或合格證記載不一致；實車與《公告》照片（數(shù)據(jù)信息）不一致；實車輪胎規(guī)格與檔案信息記載不一致；VIN碼有劃痕、刮痕；車輛發(fā)生過事故而造成變形或產(chǎn)生焊接。

2機動車登記退檔問題產(chǎn)生的原因分析

2.1現(xiàn)行登記規(guī)范理解不一致的原因

根據(jù)《機動車登記規(guī)范》第十四條規(guī)定，有下列情形之一的，轉(zhuǎn)入地車輛管理所應(yīng)當(dāng)辦理轉(zhuǎn)入，不得退檔：一、轉(zhuǎn)出后登記證書丟失、滅失的；二、機動車轉(zhuǎn)出后因交通事故等原因更換發(fā)動機、車身或車架、改變車身顏色的；三、2004年4月30日前注冊的機動車檔案資料不齊全，經(jīng)核實不屬于被盜搶、走私、非法拼（組）裝等嫌疑車輛的；四、簽注的轉(zhuǎn)入地車輛管理所名稱不準(zhǔn)確，但屬于同一省、自治區(qū)范圍的?？梢?，此款規(guī)定的本義是為了便民，是強調(diào)“不得退檔”，但在具體執(zhí)行過程中有的單位將其引申為“除了上述情況均可以退檔”，或者認(rèn)為上述日期之后發(fā)生的檔案資料不全情況“均應(yīng)退檔”。這也是各地產(chǎn)生退檔現(xiàn)象的“理論依據(jù)”。事實上，這是種誤解，是對機動車登記工作規(guī)范的誤讀誤判，因為規(guī)范本身不可能將所有登記事項羅列并做出是否退檔的規(guī)定，那樣既不符合規(guī)范的體例要求，也無法全面客觀反應(yīng)機動車登記工作的現(xiàn)實狀況，更是超出了規(guī)范的本意。

2.2各地執(zhí)行規(guī)定尺度不統(tǒng)一的原因

一方面，對既有法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)中定性條款的理解尺度不一致。比如GA 801中規(guī)定“車輛識別代號不應(yīng)有明顯的更改、變動、鑿改、挖補痕跡或墊片、擅自另外打刻等異常情形”，但各地對“明顯”的理解不統(tǒng)一，判斷的主觀性太強，“自由裁量權(quán)過大”，進而產(chǎn)生機動車登記退檔問題；再比如GA 801中規(guī)定，查驗過程中發(fā)現(xiàn)機動車有不符合GB 1589、GB 7258等機動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)法律法規(guī)的其他情形時，應(yīng)在《查驗記錄表》的“備注”欄內(nèi)記錄相關(guān)情況，但未予以明確“是否應(yīng)該登記”，導(dǎo)致不同地區(qū)對查驗項目之外的情形把握的不一致，進而對同一情況產(chǎn)生不同處理結(jié)果。

另一方面，各地落實部局文件精神時，在機動車登記執(zhí)行層面制定了許多細(xì)化的、具有本地“特色”的規(guī)定，增加了許多附加條款，使相同的登記業(yè)務(wù)在不同地區(qū)之間產(chǎn)生不同結(jié)果。比如GA 801中規(guī)定，“核定載人數(shù)”項目在注冊登記查驗時，應(yīng)與合格證相一致且符合《公告》管理的相關(guān)規(guī)定，其他情況下應(yīng)與《機動車行駛證》記載的內(nèi)容相一致，但有的地方要求，在辦理機動車轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)入登記時須比對《公告》。

2.3車管部門責(zé)任擔(dān)當(dāng)不到位的原因

不可否認(rèn)，大多數(shù)車管所的初衷是不想退檔，不想因為自己的“不作為”而致群眾于“進退兩難”境地，不想“滋生問題”和“激化矛盾”，也想在工作中做到方便群眾與落實法規(guī)的統(tǒng)一，但更擔(dān)心自己的做法得不到兄弟單位的認(rèn)同，害怕所接收的檔案（車輛）將來轉(zhuǎn)不出，因存在被退檔隱患而“防御性退檔”；有的車管所，本身具備糾正檔案存在問題的權(quán)限或職責(zé)，能夠核實“不屬于被盜搶、走私、非法拼（組）裝等嫌疑車輛”，但擔(dān)心能力不足、辦錯業(yè)務(wù)，產(chǎn)生“敏感數(shù)據(jù)”被上級部門通報，或者抱著多一事不如少一事的態(tài)度，希望對方做出更正后再接收，出現(xiàn)“免責(zé)性退檔”。

3破解機動車登記退檔難題的對策建議

3.1把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格區(qū)分和對待登記過程中出現(xiàn)的異常情形

首先，實行“首注負(fù)責(zé)制”。嚴(yán)格區(qū)分新車注冊登記和在用車管理登記兩個登記范疇，按照每筆業(yè)務(wù)不“溯往”的原則，明確車管所只對本次登記業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)，做到各司其職，守土有責(zé)。注冊登記應(yīng)以嚴(yán)防違規(guī)產(chǎn)品、走私盜搶、非法拼裝改裝為重點，嚴(yán)格登記手續(xù)審核；在用車登記嚴(yán)格以行駛證為標(biāo)準(zhǔn)，以實車查驗為重點，嚴(yán)防改裝拼裝、嚴(yán)防盜搶，嚴(yán)格審核在用車登記留存要件，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)產(chǎn)品、注冊登記嫌疑材料等信息通過系統(tǒng)上報，但不影響辦理登記手續(xù)，更不得以此為由退檔。重點是要突出注冊登記的關(guān)口作用，堅守第一道防線，做到嚴(yán)格比對《公告》，建議打印紙質(zhì)版《公告》并在檔案中留存，在系統(tǒng)中記錄注冊登記時所比對的《公告》批次，便于事后核查是公告違規(guī)還是登記有誤；對系統(tǒng)中提示的“預(yù)警信息”，解除嫌疑時要在系統(tǒng)中有記錄，注明處理的方法和依據(jù)，并上傳相關(guān)憑證材料。嚴(yán)格審核合格證、機動車銷售發(fā)票、車輛購置稅等相關(guān)手續(xù)，進一步規(guī)范“形式審查”的深度和范圍，做到邊界明確、職責(zé)清晰，不斷提高材料審核的可操作性和可執(zhí)行性。

其次，推進“無紙化登記”。應(yīng)以機動車檔案影像化為契機，大力推進機動車登記信息化建設(shè)，實現(xiàn)相關(guān)業(yè)務(wù)聯(lián)網(wǎng)核查、無紙化辦理。在身份證明、車輛購置稅、機動車銷售發(fā)票信息實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)核查的同時，進一步擴大范圍，力爭將進口貨物證明書、交強險、二手車交易發(fā)票等要件信息一并納入聯(lián)網(wǎng)核查，并以電子記錄信息為準(zhǔn)，逐步減少紙質(zhì)檔案的留存和流轉(zhuǎn)。同時，以部令和登記規(guī)范為主線，將業(yè)務(wù)辦理要件影像化保存，既可以在網(wǎng)絡(luò)故障時能夠先行先辦，實現(xiàn)“容缺式”辦理，作為聯(lián)網(wǎng)審核的替代方式，又能夠留存?zhèn)洳椋蔀槭潞蟊O(jiān)管審查和責(zé)任追究的有力依據(jù)。

最后，突出“重點性業(yè)務(wù)”。鑒于機動車行駛證在機動車登記和安全技術(shù)檢驗中的重要作用，建議調(diào)整機動車登記工作規(guī)范內(nèi)容，實行補換領(lǐng)機動車行駛證時實車查驗制度，嚴(yán)防機動車漸進式變形，堵塞通過補換領(lǐng)行駛證的方式“漂白”車輛的風(fēng)險漏洞。在沒有落實機動車檔案影像化的條件下，因不能比對機動車注冊登記，或上筆業(yè)務(wù)檔案中留存的機動車相片，建議暫緩開通網(wǎng)上受理補換領(lǐng)機動車行駛證業(yè)務(wù)；開通檔案影像化和統(tǒng)一查驗監(jiān)管系統(tǒng)的，對于重點車型，建議在《機動車查驗記錄表》上增加車輛特征和安全裝置項目相片，以便于在補換領(lǐng)機動車行駛證比對，解決信息審核不對等的問題。

3.2完善運行機制，全力打造和構(gòu)建登記中產(chǎn)生退檔的約束體系

首先，實行退辦審批制度。改造現(xiàn)在公安交通管理綜合應(yīng)用平臺（“六合一”平臺），增加退辦申請與審批模塊。轉(zhuǎn)入地車管所，對轉(zhuǎn)入機動車實車或檔案存在疑問時，通過初步調(diào)查取證，在決定采取退辦時，須通過“六合一”平臺申請上報，并在附件內(nèi)上傳嫌疑事項和初步調(diào)查結(jié)果，待由支隊或總隊研究、審批后，才能通過“六合一”平臺開具退辦憑證。上級單位審核時，須明確未通過的理由，應(yīng)給出具體解決意見，或者明確接收，或者責(zé)成重新調(diào)查。同時，實現(xiàn)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，待轉(zhuǎn)入地車管所在“六合一”系統(tǒng)上審核同意退檔后，轉(zhuǎn)出地車管所才能進行轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)移恢復(fù)操作，才能重新接收該機動車檔案，將嫌疑情況和處理意見在“六合一”平臺上備注可查，之后再進行相關(guān)登記業(yè)務(wù)。

其次，規(guī)范退辦業(yè)務(wù)手續(xù)。規(guī)范機動車登記業(yè)務(wù)的退辦要件，改變現(xiàn)存的“退辦單”“退辦憑證”“協(xié)調(diào)函”“協(xié)助調(diào)查函”“情況說明”等多種退辦文書，統(tǒng)一由“六合一”系統(tǒng)生成并命名為“機動車登記業(yè)務(wù)退辦憑證”，類似于系統(tǒng)中現(xiàn)存的“號牌領(lǐng)取告知單”，作為交通管理部門的法律文書，既有固定格式，也可以自行編輯維護、增加特定內(nèi)容。關(guān)于檔案內(nèi)容的嫌疑項目須附初步調(diào)查結(jié)論，關(guān)于實車問題須附《機動車查驗記錄表》并說明理由和結(jié)論。同時，可以考慮參照現(xiàn)行網(wǎng)上數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)審批模式，將退辦憑證及附件轉(zhuǎn)化成PDF格式文件，通過六合一系統(tǒng)流轉(zhuǎn)，這樣既能夠提高流轉(zhuǎn)速度，做到進程可查，又有利于保護相關(guān)調(diào)查事項，尤其是保護涉案信息，控制知情范圍。

最后，強化網(wǎng)上監(jiān)管審查。為有效解決“線下退辦”“線上無痕”的現(xiàn)實問題，可以考慮將機動車登記退辦業(yè)務(wù)納入異常數(shù)據(jù)監(jiān)管。一方面，調(diào)整“六合一”系統(tǒng)中業(yè)務(wù)信息采集模塊，增加轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)出恢復(fù)數(shù)據(jù)監(jiān)管功能，對高于平均值的車管所進行業(yè)務(wù)預(yù)警，促使車管所對轉(zhuǎn)出機動車進行嚴(yán)格把關(guān)，提高工作的標(biāo)準(zhǔn)性和規(guī)范性。同時，對轉(zhuǎn)入地車管所未接收車輛情況進行數(shù)據(jù)監(jiān)管，責(zé)成說明未接收車輛或檔案的原因。另一方面，對通過系統(tǒng)生成的退辦憑證進行業(yè)務(wù)監(jiān)管，抽查退辦依據(jù)是否合理、手續(xù)是否規(guī)范，按時發(fā)布監(jiān)管通報，以便于把握機動車登記中出現(xiàn)的傾向性問題，并從部局層面出具指導(dǎo)性工作意見，與時俱進地規(guī)范好機動車登記工作。

3.3創(chuàng)新工作方法，積極回應(yīng)和解決登記過程中存在的退檔現(xiàn)象

首先，改變調(diào)查模式。現(xiàn)行模式是轉(zhuǎn)入地“發(fā)現(xiàn)問題”，由轉(zhuǎn)出地“解決問題”，退檔“門檻”低，隨意性大。根據(jù)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中對“管轄”的規(guī)定，行政案件的違法行為地包括違法行為發(fā)生地和違法結(jié)果發(fā)生地。違法行為發(fā)生地，包括違法行為的實施地以及開始地、途經(jīng)地、結(jié)束地等與違法行為有關(guān)的地點；違法行為有連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，違法行為連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)實施的地方都屬于違法行為發(fā)生地。違法結(jié)果發(fā)生地，包括違法對象被侵害地、違法所得的實際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷售地。移交違法行為人居住地公安機關(guān)管轄的行政案件，違法行為地公安機關(guān)在移交前應(yīng)當(dāng)及時收集證據(jù)，并配合違法行為人居住地公安機關(guān)開展調(diào)查取證工作。所以，可以由轉(zhuǎn)入地公安機關(guān)交通管理部門對嫌疑車輛開展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有盜搶、走私、非法拼裝、改裝情況的，按照有關(guān)規(guī)定交由其它部門負(fù)責(zé)偵辦，并根據(jù)案件進展情況，視情決定是否移交轉(zhuǎn)出地公安機關(guān)交通管理部門；排除嫌疑情況的，由轉(zhuǎn)入地在系統(tǒng)內(nèi)進行更正，就地辦理；發(fā)現(xiàn)有違規(guī)產(chǎn)品的，在系統(tǒng)內(nèi)提交上報，但不影響登記的進行。

這里需要說明的是，這種模式在避免“退檔”問題發(fā)生的同時，會使個別公安機關(guān)交通管理部門會將“問題車輛”“問題手續(xù)”照單全收，待轉(zhuǎn)出時一并留給“下家”，以此來“擺脫責(zé)任”。對此，應(yīng)配套相關(guān)的制度支持，強化事后倒查和責(zé)任追究機制，擴大機動車查驗監(jiān)管和影像化檔案的抽查頻率和范圍，堅決查處“應(yīng)作為”而“沒作為”的車管單位，以此進行督導(dǎo)，樹立正確的工作導(dǎo)向，不斷加強規(guī)范化建設(shè)。

其次，建立仲裁委員會。在市級公安機關(guān)交通管理部門，成立仲裁委員會，必要時可以邀請省總隊業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)或骨干參加，就其轄區(qū)內(nèi)車輛轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)出登記中出現(xiàn)的“退檔”業(yè)務(wù)進行分析判斷，在排除機動車盜搶嫌疑、權(quán)屬明晰的情況下，提出整改意見，明確整改責(zé)任方，限時進行整改；對無法提交的或補辦的相關(guān)資料憑證，由仲裁委員會出具《仲裁決定書》，在全市有效，裝入機動車檔案，隨車辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。

在省一級仲裁委員會，以省總隊為核心，必要時可以邀請部局、國內(nèi)專家參加，就省內(nèi)轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入等登記業(yè)務(wù)中的疑難問題進行研判，提出工作建議，并出具《仲裁決定書》裝入機動車檔案，《仲裁決定書》全省有效。

在全國層面，由部局牽頭成立片區(qū)仲裁委員會，就省際間的機動車轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入問題進行仲裁。兩個片區(qū)之間的業(yè)務(wù)問題，可以由兩個片區(qū)的仲裁委員會協(xié)商解決，協(xié)商不一致的，可以交由第三方片區(qū)仲裁委員會進行仲裁，片區(qū)仲裁委員會出具的《仲裁決定書》全國有效。

仲裁委員會應(yīng)由轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出雙方和第三方人員參加，須通過會議討論的方式進行研究和決定，并形成書面材料備查。部局層面，每季度或半年，抽查或調(diào)閱一定比例的片區(qū)、省、市《仲裁決定書》復(fù)印件和仲裁委員會會議研究紀(jì)要，進行研判通報，提出指導(dǎo)性工作意見（類似于司法解釋），作為機動車登記規(guī)范的及時補充。

最后，調(diào)整職能權(quán)限。重點要解決車管部門發(fā)現(xiàn)問題車輛移交不出去的問題。一方面，明確協(xié)作機制。從部局層面，或者是從省公安廳局面，建立由交警牽頭，交警、刑警、治安共同參與，分工協(xié)作的工作機制，明確機動車登記中涉嫌盜搶、走私、非法改（拼）裝的調(diào)查主體，移交程序、時機和處理辦法，形成齊抓共管、高效有為的工作機制，逐步解決移交手續(xù)多、辦案周期長、取證難度大等現(xiàn)實問題，為各級公安機關(guān)交通管理部門解決“涉車事（案）件”提供強有力的制度支持和力量保證。另一方面，細(xì)化責(zé)任分工?？梢猿浞纸梃b“南京模式”，不斷延伸交警執(zhí)法辦案觸角，構(gòu)建直辦案件工作機制。通過在交通治理中引入治安刑事管理法治思維，拓展交警執(zhí)法辦案的廣度和深度，以市公安局名義，授權(quán)交警部門辦理道路交通相關(guān)治安刑事案件工作，不斷探索交警行使部分治安刑事案件管轄權(quán)的新方法，將“涉車事（案）件”的調(diào)查、處理權(quán)限劃歸到交警部門，由交警部門負(fù)責(zé)調(diào)查、處置，出具相關(guān)法律文書，不斷提高交警部門辦理此類案件的權(quán)威性和系統(tǒng)性，解決車管所發(fā)現(xiàn)“問題車輛”的后顧之憂。

4結(jié)語

機動車登記情況錯綜復(fù)雜，千變?nèi)f化，不斷有新情況、新問題發(fā)生，不同公安機關(guān)交通管理部門之間有不同的看法實屬正常，但作為登記機關(guān)不應(yīng)采取消極的態(tài)度，“一退了之”，將問題和困難留給廣大群眾，而是應(yīng)積極面對，主動尋求解決問題的辦法，以便更好地做好“放管服”工作，更好地助推機動車登記工作規(guī)范化發(fā)展。以上只是一點粗淺看法，權(quán)且拋磚引玉，與廣大同行共同探討，敬請批評指正。

參考文獻

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