縣域如何走向高質(zhì)量發(fā)展

尤蕾

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，基礎(chǔ)在縣域，難點(diǎn)在縣域，活力也在縣域。

高質(zhì)量發(fā)展是新時(shí)代的新要求，也是各地政府工作的重要任務(wù)，縣域是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵，也是高質(zhì)量發(fā)展的中堅(jiān)力量。因此，各縣市都鉚足勁在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

主攻制造業(yè)

當(dāng)下，拉動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)力引擎之一，無疑是產(chǎn)業(yè)，以江浙兩省為代表的沿海省份成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為強(qiáng)勁的區(qū)域。

在“2018年中國(guó)工業(yè)百?gòu)?qiáng)縣（市）”的榜單上，江蘇省以24個(gè)縣（市）上榜而獨(dú)占鰲頭，浙江省也占據(jù)了17個(gè)席位。

2015年，浙江省就提出了縣域經(jīng)濟(jì)提檔升級(jí)，而其主攻方向，正是制造業(yè)。2017年6月，浙江省又出臺(tái)“全面改造提升傳統(tǒng)制造業(yè)行動(dòng)計(jì)劃”，啟動(dòng)紡織、服裝、皮革、化工、化纖、造紙、橡膠塑料制品、非金屬礦物制品、有色金屬加工、農(nóng)副食品加工等10個(gè)制造業(yè)的改造提升。排名第一的江蘇省江陰市更是素有“中國(guó)制造業(yè)第一縣”之稱，近年來，江陰市堅(jiān)定實(shí)施產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市首要戰(zhàn)略，加快傳統(tǒng)制造業(yè)向中高端挺進(jìn)，做大做強(qiáng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，打出了一套高質(zhì)量發(fā)展的“組合拳”。

顯然，不少縣市都將制造業(yè)作為高質(zhì)量發(fā)展的主攻方向，對(duì)此，山東大學(xué)縣域經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)段昊在接受《小康》雜志、中國(guó)小康網(wǎng)記者采訪時(shí)表示，制造業(yè)是中國(guó)縣域發(fā)展的支柱。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣市制造業(yè)增加值比重都在60%上下，制造業(yè)的轉(zhuǎn)型也是實(shí)現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。

但是，目前制造業(yè)發(fā)展存在著不平衡與不協(xié)調(diào)的問題。一方面，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)制造業(yè)發(fā)展水平差距很大。蘇南、廣東等地區(qū)的制造業(yè)已逐漸向資本密集型和智能制造方向升級(jí)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域仍在爭(zhēng)搶承接?xùn)|部淘汰的產(chǎn)能。另一方面，同一產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)制造水平差距很大，部分核心零部件依然依賴進(jìn)口。隨著勞動(dòng)力成本的上漲，大量制造業(yè)企業(yè)面臨著東南亞企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，轉(zhuǎn)型升級(jí)迫在眉睫。

位列“2018年中國(guó)工業(yè)百?gòu)?qiáng)縣（市）”榜單十強(qiáng)的依次是江陰市、昆山市、張家港市、常熟市、晉江市、慈溪市、太倉(cāng)市、龍口市、寧鄉(xiāng)市和宜興市。

作為“領(lǐng)頭羊”之一的江蘇省太倉(cāng)市，就在今年年初全市兩會(huì)上的《政府工作報(bào)告》中明確了未來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)新路徑，包括全力推進(jìn)玖龍智能裝備產(chǎn)業(yè)園、歐美綠色制造產(chǎn)業(yè)園、中歐先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)園等載體建設(shè)，建成投用中德先進(jìn)制造技術(shù)國(guó)際創(chuàng)新園二期，積極打造汽車核心零部件產(chǎn)業(yè)園、航空零部件產(chǎn)業(yè)園，壯大高端裝備制造、新材料、物貿(mào)總部經(jīng)濟(jì)、生物醫(yī)藥等“1115”產(chǎn)業(yè)集群，提升數(shù)控機(jī)床、醫(yī)療器械等細(xì)分領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)規(guī)模，培育智能機(jī)器人、航空零部件等先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，支持電力、石化、造紙等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，確保新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比保持穩(wěn)定，等等。

西部地區(qū)則是向東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)看齊。在實(shí)地學(xué)習(xí)了浙江海寧經(jīng)驗(yàn)之后，居于四川縣域經(jīng)濟(jì)首位的成都市雙流區(qū)確定要以工業(yè)為產(chǎn)業(yè)主支撐，實(shí)現(xiàn)趕超的首要突破口就是工業(yè)。雙流區(qū)西航港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以新興電子信息產(chǎn)業(yè)為核心支撐，依托中電子、海威華芯等重大項(xiàng)目，正在致力打造中國(guó)集成電路第三極。

打開全新發(fā)展思路

“近年來，縣域政府全面踐行新發(fā)展理念，不再單純追求以GDP論英雄的考核方向?！倍侮贿M(jìn)一步分析道，在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)過程中，首先，縣域政府目前普遍將綠色發(fā)展置于前所未有的地位，踐行了習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的重要科學(xué)論斷。近年來，縣域生態(tài)環(huán)境普遍好轉(zhuǎn)，對(duì)居民的吸引力日益增強(qiáng)。有了良好的環(huán)境，外出務(wù)工的農(nóng)民工更愿意回鄉(xiāng)定居，為地方產(chǎn)業(yè)騰飛奠定勞動(dòng)力基礎(chǔ)。一批退休的老年專業(yè)技術(shù)人員也受到良好環(huán)境的吸引，定居縣域，促進(jìn)了城鄉(xiāng)文化融合?？h域政府在項(xiàng)目引進(jìn)上也更加趨于謹(jǐn)慎，普遍將高污染、高能耗企業(yè)拒之門外，一定程度上也加大了高污染、高能耗行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力。

因縣施策 產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念為根本指導(dǎo)，打開全新思路，因縣施策。圖為太陽(yáng)能蔬菜大棚。

其次，縣域政府也普遍加大了對(duì)教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的投入，加大了對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的投入，發(fā)展方式趨向協(xié)調(diào)和共享。醫(yī)療和公共服務(wù)的提升為縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來積極的影響。段昊舉例說，四川省米易縣處于四川省與云南省交界的山區(qū)，盡管地理位置并無得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，但環(huán)境優(yōu)良，氣候宜人。本地醫(yī)療水平的提升，吸引了全國(guó)老年避暑避寒的療養(yǎng)旅客，成功發(fā)展了康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要打開全新思路，雖然難有放之四海而皆準(zhǔn)的準(zhǔn)則，但還是應(yīng)當(dāng)以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念為根本指導(dǎo)。堅(jiān)持新發(fā)展理念，應(yīng)當(dāng)本著實(shí)事求是的原則，因縣施策。

“近年來，我們對(duì)全國(guó)縣域發(fā)展規(guī)劃的梳理發(fā)現(xiàn)，各地縣產(chǎn)業(yè)規(guī)劃往往存在著偏好大項(xiàng)目、高科技產(chǎn)業(yè)，而不考慮本地發(fā)展基礎(chǔ)的問題。我們并不否認(rèn)通過引進(jìn)大項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)某縣制造業(yè)跨越式發(fā)展的可能，但對(duì)于大多數(shù)縣域來說，更現(xiàn)實(shí)的是沿自己的原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)升級(jí)，或向本產(chǎn)業(yè)的上下游產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展。若能將產(chǎn)業(yè)做精、做細(xì)，提升本產(chǎn)業(yè)及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，縣域都能走出適合自己發(fā)展的制造業(yè)道路?！倍侮慌e例說，蔬菜溫室種植是山東省壽光市的支柱產(chǎn)業(yè)。由此，本地誕生了為一批蔬菜溫室種植提供一攬子解決方案的設(shè)備供應(yīng)商，在農(nóng)業(yè)專用設(shè)備制造領(lǐng)域形成了一批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了原有產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)的良性互動(dòng)。

值得關(guān)注的是，縣域普遍存在著創(chuàng)新能力不強(qiáng)的問題，全國(guó)絕大多數(shù)縣域都沒有高等學(xué)校和科研院所，縣域創(chuàng)新主要依賴于本地企業(yè)。受制于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異，大企業(yè)的研發(fā)機(jī)構(gòu)主要設(shè)在城市中心區(qū)，因而在縣域?qū)用嬲剟?chuàng)新難度很大。未來，縣域創(chuàng)新主要在企業(yè)應(yīng)用層面。因此，依托縣域企業(yè)將科研成果轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品，對(duì)于制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)具有重要意義。

浙江省慈溪市市長(zhǎng)項(xiàng)敏用“發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、謀劃布局未來產(chǎn)業(yè)”來描繪未來慈溪市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的三篇文章。他們的思路恰恰就是，依托企業(yè)加強(qiáng)縣域創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的目標(biāo)，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。慈溪現(xiàn)有市場(chǎng)主體超過15萬家，其中工業(yè)企業(yè)1.8萬家，家電、化纖、軸承、汽配等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)一直都是慈溪的支柱產(chǎn)業(yè)。在政府的推動(dòng)下，越來越多的慈溪傳統(tǒng)企業(yè)通過技術(shù)革新，變“制造”為“智造”，推動(dòng)生產(chǎn)過程智能化，降低生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)品品質(zhì)，企業(yè)煥發(fā)了新的生機(jī)?！皠?chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是慈溪經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。”項(xiàng)敏強(qiáng)調(diào)說。

激發(fā)活力 激活縣域發(fā)展活力需要尊重地方首創(chuàng)精神，在把握大原則的基礎(chǔ)上，允許部分地方突破政策限制，先行先試。

諸如慈溪這樣的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的縣市，已經(jīng)在幾十年里打下了深厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型、升級(jí)的目標(biāo)“跳一跳”就能夠達(dá)到。此外，利用開放的區(qū)位優(yōu)勢(shì)也獲得了大量的投資，但不能忘記的是，高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)不僅僅針對(duì)東南沿海地區(qū)，處于腹地的中西部也不能“掉隊(duì)”。段昊分析稱，雖然中西部地區(qū)的開放性不足，但隨著“一帶一路”倡議的不斷推進(jìn)，國(guó)內(nèi)企業(yè)與沿線國(guó)家交流逐漸增多，改革開放程度也在加深，西部縣域?qū)⒅饾u改變過去地理位置的劣勢(shì)，“未來，廣大中西部縣域政府需要以更加開放的態(tài)度，拓展對(duì)外交流，與“一帶一路”沿線國(guó)家締結(jié)姊妹城市關(guān)系，促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)與沿線國(guó)家市場(chǎng)對(duì)接，逐步提高開放發(fā)展的水平?！?h3>直面挑戰(zhàn)，激發(fā)活力

自新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略實(shí)施以來，各級(jí)政府投入大量精力，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，部分地區(qū)初見成效。例如，山東省建立了新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大項(xiàng)目庫(kù)，已確定了950個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，涵蓋新一代信息技術(shù)、高端裝備制造、新能源新材料、醫(yī)養(yǎng)健康、現(xiàn)代海洋、高端化工、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、文化旅游、雙創(chuàng)平臺(tái)、現(xiàn)代物流等多個(gè)領(lǐng)域。其中大量的項(xiàng)目部分或全部落在縣域。管中窺豹，可以說縣域是承載新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略的空間主體。

如何激發(fā)縣域高質(zhì)量發(fā)展的活力？

段昊強(qiáng)調(diào)，首先需要認(rèn)識(shí)到，各個(gè)縣的發(fā)展基礎(chǔ)不同，仍然有大量縣市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)重、難度大?！袄纾瑥哪壳吧綎|省確定落地的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換項(xiàng)目來看，由地級(jí)市以上政府牽頭引進(jìn)的項(xiàng)目居多，更多地體現(xiàn)全省一盤棋的戰(zhàn)略考慮。但國(guó)內(nèi)有些縣市，由縣政府牽頭引進(jìn)高端產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目難度較大。”段昊說，從過去幾年縣域引進(jìn)的大項(xiàng)目來看，政府能否做好配套服務(wù)工作，對(duì)于項(xiàng)目后期發(fā)展至關(guān)重要。

另外，在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中，難點(diǎn)也在縣域。首先是人力資源不足，全國(guó)除少數(shù)縣域人口凈流入之外，絕大多數(shù)縣域都面臨著人口流失的問題。從人口遷徙的結(jié)構(gòu)來看，縣域流失的主要為適齡勞動(dòng)人口，年輕人的流失讓縣域普遍缺乏活力。此外，教育醫(yī)療資源不足以及對(duì)外互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施欠佳，這都導(dǎo)致了縣域在發(fā)展產(chǎn)業(yè)和吸引人才等多方面處于不利地位。

找到問題的癥結(jié)，方能開出“藥方”。說到底，縣域高質(zhì)量發(fā)展離不了人的發(fā)展。提升縣域發(fā)展的活力首要任務(wù)就是讓縣域環(huán)境優(yōu)美、生活富裕，能夠吸引人、留住人。一方面，需要縣域從自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)做起，提供足夠多的就業(yè)崗位和足夠好的生活環(huán)境，吸引年輕人回流;另一方面，需要從制度上消除城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的障礙。此外，通過發(fā)展和提升職業(yè)教育，培育引進(jìn)企業(yè)所需的本地勞動(dòng)力隊(duì)伍，引導(dǎo)原有的本地勞動(dòng)力技能轉(zhuǎn)型。

做好基本公共服務(wù)，是不少縣域政府的法寶之一。縱觀百?gòu)?qiáng)縣尤其是前十強(qiáng)，無一不是努力做到“以人為本” “以企業(yè)為本”。因此，段昊建議，縣市政府在其權(quán)責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)該努力做好基本公共服務(wù)。一方面做好對(duì)企業(yè)的服務(wù)，減少企業(yè)與政府打交道的交易成本;另一方面做好對(duì)居民的服務(wù)，讓引進(jìn)企業(yè)的人才在醫(yī)療、教育、娛樂等方面的基本需求都能夠得到滿足?！耙赂?，先修路”這句話放在當(dāng)下仍舊不過時(shí)。未來需要繼續(xù)推動(dòng)高速公路體系建設(shè)，不斷投入建設(shè)支線鐵路，讓客貨混用的支線鐵路扮演毛細(xì)血管的作用，提升縣域出行的便利性。通過提升基礎(chǔ)設(shè)施水平，增進(jìn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的便利性，減少企業(yè)物流成本，爭(zhēng)取通過大項(xiàng)目，發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，形成企業(yè)集聚。

農(nóng)村是縣域發(fā)展的重要組成部分?？h域高質(zhì)量發(fā)展離不開鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展。因此，需要堅(jiān)定不移地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，持續(xù)改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，不斷提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。激活縣域發(fā)展活力，還需要尊重地方首創(chuàng)精神，在把握大原則的基礎(chǔ)上，允許部分地方先行先試。政策制定上也盡量不搞一刀切，做到因地制宜，因地施策。