我國老年教育的歷史追溯與未來展望

吳思孝

【摘 要】我國老年教育政策發(fā)展經(jīng)歷管理機(jī)構(gòu)建立的萌芽期、管理主體更替變化的初創(chuàng)期、納入老齡事業(yè)范疇的發(fā)展期和獨立政策文本出臺的完善期四個階段。據(jù)此，形成對我國老年教育發(fā)展的基本認(rèn)識：屬性認(rèn)識經(jīng)由社會問題、精神文化和教育事業(yè)的發(fā)展過程，管理主體由老齡部門、文化部門到教育部門，服務(wù)對象從老干部轉(zhuǎn)向普通老年人。展望未來，老年教育可關(guān)注教育與老齡、公益與市場、系統(tǒng)與法制、普及與均衡等關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】老年教育;老齡事業(yè);歷史追溯;發(fā)展階段

【中圖分類號】G777

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1001-8794（2019）06-0042-07

人口老齡化已成為當(dāng)前我國社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實。截至2017年底，我國60歲及以上老年人口有2.41億人，占總?cè)丝诘?7.3%。未來二十年，人口老齡化形勢將愈加嚴(yán)峻。發(fā)展老年教育是我國國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃提出的重要任務(wù)，也是積極應(yīng)對人口老齡化、實現(xiàn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會、提升老年人生活品質(zhì)、促進(jìn)社會和諧的必要條件。

近三十年來，老年教育研究主要聚焦人口與社會、本質(zhì)和內(nèi)涵、價值與特征、內(nèi)容與形式、途徑與方法等領(lǐng)域，側(cè)重于經(jīng)驗介紹、現(xiàn)狀描述、問題發(fā)現(xiàn)、應(yīng)對思考等方面的探索，研究方法多以文獻(xiàn)綜述、調(diào)查問卷、案例分析和比較研究為主。從學(xué)科切入角度來看，多是基于人口學(xué)、教育學(xué)和社會學(xué)視角的演繹，其中，人口學(xué)主要是從人口老齡化的角度、教育學(xué)主要是從終身教育的角度、社會學(xué)主要是從老齡社會化的角度來分析老年教育的應(yīng)有狀態(tài)。[1]對于老年教育的歷史過程探索，特別是專門基于老年教育政策視角，旨在厘清其脈絡(luò)、發(fā)現(xiàn)其特點的歷史回溯，迄今依然罕見，以至少了一份對于過往的反觀、反思的歷史力量，少了一份對于未來憧憬、展望的歷史根基。

一、老年教育的歷史追溯

學(xué)者孫綿濤認(rèn)為教育政策包括老年教育政策，即“一種有目的、有組織的動態(tài)發(fā)展過程，是政黨、政府等政治實體在一定歷史時期，為了實現(xiàn)一定的教育目的和任務(wù)而協(xié)調(diào)教育內(nèi)外關(guān)系所規(guī)定的行動依據(jù)和準(zhǔn)則”。[2]老年教育政策的一個最為鮮明的特點就是既有源自福利范疇的政策，又有源自教育范疇的政策。若對教育范疇政策再作歸類，還可以進(jìn)一步細(xì)分為相關(guān)性政策和專項性政策，前者是指在一般教育政策文本中有所涉獵的與老年教育相關(guān)的內(nèi)容，包括與老年教育之上位概念（如終身教育、成人教育、繼續(xù)教育等）相關(guān)的內(nèi)容;后者是指專門為實踐、發(fā)展老年教育而制定的政策，抑或是以實施、推進(jìn)老年教育為主的政策。兩類政策文本在我國或以法律法規(guī)、條例條款方式得以頒發(fā)，或以黨政文件、規(guī)劃綱要方式得以體現(xiàn)。

本文試圖立足老年教育政策視角，厘清老年教育發(fā)展的歷史腳印，反思老年教育發(fā)展的歷史脈絡(luò)，以期對老年教育的既有特征凝練出一種基本的認(rèn)知，對老年教育的未來發(fā)展勾畫出一幅美好的圖景。由于老年教育具有公共性和福利性的特點，深受社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展影響，具有很強(qiáng)的時代性，本研究以政策文本對老年教育的重要性為時間節(jié)點，把我國老年教育劃分為以下幾個發(fā)展階段：

1.萌芽期：老年教育管理機(jī)構(gòu)建立（1982—1993年）

建國初期，我國的老年教育主要指離退休老干部的教育活動，管理機(jī)構(gòu)主要是各級老干部局。1982年10月，為適應(yīng)國際老齡事業(yè)發(fā)展，老齡工作管理機(jī)構(gòu)“中國老齡問題全國委員會”成立。1983年后，第一所老年大學(xué)在濟(jì)南成立;1984年，我國老年教育協(xié)會成立。1988年，第一個民間性老年教育組織“全國老年大學(xué)協(xié)會”成立。自此，國家級的老年教育主要的管理機(jī)構(gòu)、協(xié)會組織和業(yè)務(wù)部門已全部成立，老年教育成為這些部門開展工作的常規(guī)業(yè)務(wù)。

在老年教育管理機(jī)構(gòu)確立的過程中，老年教育的價值認(rèn)識逐漸得到清晰。1982年的國家《憲法》規(guī)定“人人都有受教育的權(quán)利”，但顯然此處的“教育”多是指向正規(guī)教育和普通教育。1989年11月，聯(lián)合國教科文組織在武漢召開“老年教育國際研討會”，會議通過了以“確保老年人受教育”為主題的《武漢宣言》，會議強(qiáng)調(diào)“老年人是知識、技能、經(jīng)驗和智慧的寶庫”，提倡要充分認(rèn)識老年人的價值，讓老年人參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)活動。1993年2月，國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“成人教育是傳統(tǒng)學(xué)校教育向終身教育發(fā)展的一種新型教育制度，對不斷提高全民族素質(zhì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有重要作用?！边@是我國第一次在重要教育文獻(xiàn)中寫入“終身教育”一詞，可視為終身教育理念開始在政府層面得到重視，并逐漸由一種學(xué)術(shù)思想轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚摺?/p>

作為“第三齡”的老年教育在終身教育理念的光輝下開始發(fā)展，本文稱之為老年教育的萌芽階段。該階段，老年教育的重要性被提起，并有被逐漸認(rèn)識的趨勢，老年教育的管理和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)也已基本形成。此后，老年教育開始進(jìn)入有意識的發(fā)展階段。

2.初創(chuàng)期：老年教育管理主體更替變化（1994—2004年）

在“終身教育”被國家政策文本首次確定下來后的十年時間里，老年教育開始被逐漸認(rèn)同。1994年，由國家十部委聯(lián)合制定出臺的《中國老齡工作發(fā)展綱要 （1994—2000）》中提到：“實現(xiàn)老有所學(xué)，保障老年人受教育的權(quán)利，不斷提高老年人的素質(zhì)。要因地制宜，多渠道、多層次、多形式地開展頤養(yǎng)康樂和進(jìn)取有為相結(jié)合的老年教育。”該文件具體而全面地闡述了國家對老年教育的地位和作用的認(rèn)識，提出老年教育的組織形式、發(fā)展途徑、教育內(nèi)容及具體要求。此后，老年教育開始頻繁出現(xiàn)于政策文本。

2012年修訂的《老年人權(quán)益保障法》提出“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利”。盡管該法不是老年教育單行法，但它以法的規(guī)格形式直接、明確地宣示了老年人受教育的權(quán)利，為老年教育提供了重要法律保障，是目前唯一以老年人為對象的最高法規(guī)，也是一項重要的涉老政策。“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利”可視為是對《憲法》“人人都有受教育的權(quán)利”的進(jìn)一步詮釋。1999年10月，文化部出臺《關(guān)于加強(qiáng)老年文化工作的意見》，對以老年大學(xué)為主的老年教育辦學(xué)主體的定位、資源整合、課程設(shè)置等方面做了較為全面的闡述。2001年11月，文化部在杭州召開了首次全國老年教育工作座談會，再一次強(qiáng)調(diào)了這一階段的老年教育的管理主體是文化部門。2000年8月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》要求“各地要重視發(fā)展老年教育事業(yè)，發(fā)展廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)和函授教育，鼓勵和指導(dǎo)社會力量按照有關(guān)規(guī)定興辦各類老年學(xué)校。各種老年教育主要為老年人提供物質(zhì)文化生活所需要的知識和技能，使更多的老年人能就近參加學(xué)習(xí)”。2001年6月，中組部、文化部、教育部、民政部、全國老齡委五部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好老年教育工作的通知》，從認(rèn)識與意義、規(guī)劃與目標(biāo)、形式與內(nèi)容等方面進(jìn)一步指導(dǎo)和規(guī)范老年教育的發(fā)展，并提出“在本世紀(jì)前十年建立健全具有中國特色的老年教育事業(yè)體系”。2001年7月，國務(wù)院頒布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要》要求“建立老年教育網(wǎng)絡(luò)”，提出老年教育五年的發(fā)展目標(biāo)、工作任務(wù)、活動形式與內(nèi)容以及相關(guān)要求。2004年，教育部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》，明確“開展老年人群社會文化活動”是社區(qū)教育培訓(xùn)活動的一項重要內(nèi)容。

這一階段，老年教育政策文件出臺較為密集。從管理主體來看，呈現(xiàn)出以文化部為主、其他部門（如民政部、教育部、老齡委等）配合的管理格局;從發(fā)展策略來看，開始通過五年規(guī)劃及階段性指標(biāo)等規(guī)定性要求促進(jìn)老年教育，形成以規(guī)劃為起點，有愿景、有目的、有計劃的老年教育發(fā)展路線;從規(guī)定內(nèi)容來看，側(cè)重于精神文化和政治思想教育，突出“教化”“熏陶”功能;從形式上看，側(cè)重于關(guān)注遠(yuǎn)程和網(wǎng)絡(luò)教育，“就近參加學(xué)習(xí)”的社區(qū)老年教育辦學(xué)形式、社會力量辦學(xué)被逐漸關(guān)注。

3.發(fā)展期：老年教育納入老齡事業(yè)發(fā)展范疇（2005—2015年）

隨著社會老齡化加劇和國際社會對積極老齡化理念的宣傳，老齡工作得到加速發(fā)展。2005年，國家先后出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)基層老齡工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》等文件，從不同角度關(guān)注老齡工作發(fā)展。2006年，《老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”計劃綱要（2006—2010年）》提出：“積極發(fā)展老年遠(yuǎn)程教育，開辦老年電視大學(xué)、老年網(wǎng)上學(xué)校，倡導(dǎo)社區(qū)辦學(xué)等多種形式的老年教育。”2007年，《國家教育事業(yè)“十一五”規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)：“充分發(fā)揮各級各類學(xué)校在終身學(xué)習(xí)中的作用……辦好老年大學(xué)，擴(kuò)大覆蓋面?！眹业谝淮螌⒗夏杲逃腥雵医逃w規(guī)劃。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》在“繼續(xù)教育”板塊提到“重視老年教育”，進(jìn)一步理順了老年教育的管理體制，“政府成立跨部門繼續(xù)教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌指導(dǎo)繼續(xù)教育發(fā)展”。這是國家首次將老年教育納入教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要，也意味著老年教育作為“繼續(xù)教育”的組成部分和“終身教育”的最后階段，正式成為國家教育序列的一部分。2011年9月，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出：“加強(qiáng)老年教育工作。創(chuàng)新老年教育體制機(jī)制，探索老年教育新模式，豐富教學(xué)內(nèi)容?！?012年，全國老齡委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年文化建設(shè)的意見》細(xì)化了老年教育的規(guī)定。

這個階段，老年教育已經(jīng)從文化部門的管理范疇中逐漸析出，開始被放置到老齡事業(yè)發(fā)展這一事關(guān)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定的宏大敘事背景中。該階段，老年教育開始關(guān)注資金投入渠道、老年特殊群體及區(qū)域均衡發(fā)展等問題，農(nóng)村老年群體和基礎(chǔ)老年組織受到特別的關(guān)注。據(jù)此，老年教育開始進(jìn)入由數(shù)量的擴(kuò)張到質(zhì)量的提升、由區(qū)域發(fā)展走向均衡考量、由單一政府投資到多渠道社會資金籌措的轉(zhuǎn)變。老年教育開始進(jìn)入以均衡、提質(zhì)和多元為核心的全面發(fā)展階段。

4.完善期：老年教育獨立政策文本出臺（2016年—）

2016年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》，從國家人口、社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀現(xiàn)實出發(fā)，全面闡述了老年教育的規(guī)劃背景、總體要求、主要任務(wù)、重要計劃和保障措施。該文件是國家教育行政部門牽頭起草的第一份全國性老年教育專項規(guī)劃。2016年，教育部等九部門聯(lián)合發(fā)表的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》中指出，社區(qū)教育的重點服務(wù)對象是老年人、學(xué)前兒童、青少年、在職人員、農(nóng)民等群體。明確要把老年教育作為社區(qū)教育的重點，建設(shè)一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）老年人學(xué)習(xí)場所和老年大學(xué)。2017年2月，國務(wù)院頒布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》描述了老年教育，重點是推進(jìn)“老年教育機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)能力提升計劃”和“改善基層社區(qū)老年教育機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)備，建設(shè)好村、社區(qū)老年學(xué)習(xí)點”。上述兩個政策文件都是對截止到2020年時間節(jié)點的過程性規(guī)范，也是最近幾年老年教育方向性的規(guī)定。目前，國家和省、市已經(jīng)開始規(guī)劃出臺“2035教育現(xiàn)代化”，老年教育現(xiàn)代化發(fā)展將推進(jìn)更多的適老化政策的出臺。

受國際終身教育思想和老齡工作思想的影響，我國的老年教育逐漸完善發(fā)展起來。以《老年教育發(fā)展規(guī)劃》為起點的“完善期”意味著國家開始以教育管理部門為主進(jìn)行老年教育的頂層設(shè)計和實踐行動，也意味著老年教育從早期的社會福利服務(wù)體系逐漸演進(jìn)到現(xiàn)代的終身教育的教育體系。此后，老年教育將在終身教育視野下，融合機(jī)構(gòu)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)治理等方面，整合各類資源服務(wù)老年教育，提升個體終其一生發(fā)展序列中的最后“一公里”。

二、老年教育發(fā)展特征的基本認(rèn)識

老年教育政策是國家在特定歷史時期對老年教育的認(rèn)識和要求，而老年教育議題的提出是國家應(yīng)對人口老齡化問題的戰(zhàn)略行為，是老年人個體“學(xué)”的需求轉(zhuǎn)化為“社會性需求”并進(jìn)一步“社會政策化”的過程。[3]教育在一定的社會歷史背景下呈現(xiàn)出階段性特點和發(fā)展性特征。

1.屬性認(rèn)識：經(jīng)由社會問題、精神文化到教育事業(yè)

屬性是對事物的本質(zhì)認(rèn)識。老年教育到底是屬于社會公益事業(yè)、文化娛樂活動還是終身教育范疇在不同的歷史時期存在不同的認(rèn)識。一直以來，國家將老齡問題視為社會問題，把老齡工作列入民政工作的范疇（老齡委與老齡協(xié)會掛在民政部）。如將老齡工作與殘疾人、計生、婦女等社會事務(wù)工作并列歸類，將老齡政策視為社會政策的范疇。在老齡事業(yè)發(fā)展的諸多政策文本中習(xí)慣把“老年教育”體現(xiàn)在“精神文化生活”板塊，視老年教育為老齡事業(yè)發(fā)展中的極少部分，表述文字寥寥。一段時間內(nèi)，老年教育還被視為精神文化范疇，理解為純粹的文化娛樂。1999年，國家明確由文化部負(fù)責(zé)全國“老年非學(xué)歷教育”，文化部又將這一職能分解給社會圖書司中的群眾文化處，據(jù)此把老年教育定位為群眾文化活動，老年教育被簡單化。及至2016年《關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》的通知發(fā)布，才開始確立了全國老年教育由教育部牽頭，老年教育被納入終身教育體系。盡管在老年教育“教育”范疇內(nèi)的發(fā)展也面臨“老年教育基礎(chǔ)教育化”的局面，有些地方按照基礎(chǔ)教育和普通教育的思維方式來規(guī)劃、構(gòu)建和評估老年教育。老年教育公共服務(wù)功能的強(qiáng)化和歸口部門的明確避免了長期以來我國老年教育無法定位的尷尬局面，有利于老年教育整體發(fā)展。

把老年教育納入老年人社會保障范疇，凸顯了老齡事業(yè)的社會性和公益性，但忽略了老年人的社會價值。1996年的《老年人權(quán)益保障法》把“發(fā)展老年教育”放在“社會保障”范圍內(nèi)，而2012年修訂的《老年人權(quán)益保障法》則調(diào)整到“參與社會發(fā)展”，融入了“老年人要積極融入、參與社會”的思想。把老年教育理解為文化娛樂，有利于老齡工作的推廣與普及，但弱化了老年教育的再教育功能。上述兩種認(rèn)識各有側(cè)重點，但都在一定程度上弱化了老齡工作的“教育”屬性。對老年教育屬性的認(rèn)識是基于對老年人價值認(rèn)識基礎(chǔ)上的功能再定位，是事關(guān)社會發(fā)展、人的發(fā)展和教育事業(yè)發(fā)展的重大決策。

2.管理主體：經(jīng)歷老齡部門、文化部門到教育部門

屬性認(rèn)識直接影響管理主體的安排。老年教育的管理主體主要有三類：一類是因歷史原因延續(xù)下來的負(fù)責(zé)老年大學(xué)的老干部局;一類是老齡事業(yè)發(fā)展的綜合管理部門，如全國老齡工作委員會、中國老齡協(xié)會;一類是按功能屬性劃分的文化部門、教育行政部門。上述管理機(jī)構(gòu)，均是我國在特定歷史發(fā)展時期對老年教育本質(zhì)認(rèn)識基礎(chǔ)上的功能劃分和權(quán)力分配。

老干部局是各地老年大學(xué)的主要責(zé)任單位。1982年，在廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制的背景下，為照顧老干部的工作感情，開始籌備和建設(shè)老年大學(xué)。從1983年山東成立全國首所老年大學(xué)開始，老年大學(xué)在全國各地紛紛涌現(xiàn)。學(xué)校的主（創(chuàng)）辦者基本上都是在本地區(qū)、本系統(tǒng)擔(dān)任過較高職務(wù)的老領(lǐng)導(dǎo)。鑒于特殊的發(fā)展歷史，很長一段時間內(nèi)各地的老年大學(xué)學(xué)員以離退休老干部為主，老年大學(xué)的管理主體為老干部局。具體見下表。[4]

建國后，真正意義上的老齡工作管理機(jī)構(gòu)可上溯到1983年成立的“中國老齡問題全國委員會”。1995年2月，國務(wù)院將該組織更名為“中國老齡協(xié)會”。1999年8月，全國老齡工作委員會成立，辦公室設(shè)在民政部，日常工作由中國老齡協(xié)會負(fù)責(zé)。2005年8月，經(jīng)中央編委批準(zhǔn)，“全國老齡工作委員會辦公室”與“中國老齡協(xié)會”實行合署辦公。但就工作內(nèi)容而言，老年教育只是滲透在老齡委和老齡協(xié)會常規(guī)事務(wù)中的極少部分內(nèi)容。

文化部門負(fù)責(zé)老年教育是歷史特定時期的政策選擇。1999年，各級黨委政府將老年教育工作列入了工作議程，各部門涉老機(jī)構(gòu)將老年教育列入各自職責(zé)范疇。1999年10月，《關(guān)于印發(fā)全國老齡工作委員會成員單位職責(zé)的通知》中規(guī)定“文化部全面負(fù)責(zé)全國老年非學(xué)歷教育工作，指導(dǎo)各級各類老年大學(xué)的工作”。此時，文化部門成為老年教育發(fā)展的政策制定核心管理機(jī)構(gòu)，此階段的老年教育側(cè)重于老年人的思想政治教育和文化精神熏陶。

老年教育被納入終身教育體系是一個漸進(jìn)的過程。國家第一次將老年教育列入國家教育整體規(guī)劃始于2007年的《國家教育事業(yè)“十一五”規(guī)劃綱要》。文件強(qiáng)調(diào)：“充分發(fā)揮各級各類學(xué)校在終身學(xué)習(xí)中的作用……辦好老年大學(xué)，擴(kuò)大覆蓋面?！?010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出：“重視老年教育，倡導(dǎo)全民閱讀。廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，加快各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，基本形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會?！泵鞔_將老年教育納入大教育范疇。2017年，國務(wù)院頒布《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》提出：“推進(jìn)老年教育機(jī)構(gòu)逐步納入地方公共服務(wù)體系，完善老年人學(xué)習(xí)服務(wù)體系，辦好老年大學(xué)，有效擴(kuò)大老年教育資源供給?！睆慕K身教育體系構(gòu)建的角度把老年教育機(jī)構(gòu)納入地方公共服務(wù)體系。

如果說老齡事業(yè)發(fā)展綜合管理部門管理老年教育是因為工作對象的需要，那么文化部門管理老年教育則豐富了老年教育“休閑、娛樂”的功能。時下，教育部門對老年教育的關(guān)注更多的是從學(xué)習(xí)型社會和終身教育體系構(gòu)建的角度對老年人賦權(quán)增能。

3.服務(wù)對象：從老干部轉(zhuǎn)向普通老年人，普及成為發(fā)展方向

建國以來很長一段時間內(nèi)，老年教育等同于老年大學(xué)，老年大學(xué)只招收離退休干部。老年大學(xué)成為老干部退休后休閑娛樂、發(fā)揮余熱的重要場所。直至今日，不少地方的老年大學(xué)仍然延續(xù)著為老干部或離退休干部服務(wù)的主體功能。老齡化社會的加劇和教育公平意識的增強(qiáng)催生了老年人接受教育的權(quán)利意識和需求動機(jī)。老年大學(xué)的特殊功能開始被弱化，招收對象中的普通老年人逐漸增多。老年教育的組織形式多樣化及老年人的學(xué)習(xí)熱情提升都極大地加劇了老年教育發(fā)展供給側(cè)改革的強(qiáng)烈需求，供需矛盾成為老年教育發(fā)展的瓶頸。截至“十二五”末期，全國老年教育參與率為3.5%，僅完成規(guī)定任務(wù)量要求的70%?！丁笆濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》規(guī)定：“十三五”末期，經(jīng)常性參與教育活動的老年人口比例要達(dá)到20%以上?！崩夏杲逃杉靶猿蔀槲覈淆g工作和教育事業(yè)發(fā)展的一個難題，而新觀念、新技術(shù)、新的組織形式等將有效推動老年人參與教育。

遠(yuǎn)程開放教育為老年教育走近普通老年人提供了多元化的選擇。2001年，國家民政部啟動“全國社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”并提出“星光老年之家”，可通過網(wǎng)絡(luò)老年大學(xué)的開展使老年人足不出戶學(xué)習(xí)和接受教育。1994年國家十部委聯(lián)合制定的《中國老齡工作發(fā)展綱要 （1994—2000）》中提出：“要充分發(fā)揮各類成人學(xué)校和廣播電視等現(xiàn)代化傳媒設(shè)施和手段在老年教育方面的作用?！贝撕?，1999年文化部出臺《關(guān)于加強(qiáng)老年文化工作的意見》強(qiáng)調(diào)：“要充分利用社會上現(xiàn)有的教育、文化設(shè)施和各種老年人活動場所，開展老年教育，并注意發(fā)揮現(xiàn)代傳媒手段在老年教育中的作用，積極進(jìn)行老年人遠(yuǎn)程教育、電化教育的嘗試和探索。”2006年的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”計劃綱要（2006—2010年）》提出：“積極發(fā)展老年遠(yuǎn)程教育，開辦老年電視大學(xué)、老年網(wǎng)上學(xué)校，倡導(dǎo)社區(qū)辦學(xué)等多種形式的老年教育。”信息技術(shù)的發(fā)展惠及老年教育普及，作為一種傳播信息的途徑和方法，信息技術(shù)的革新、運用和普及為老年教育提供了更多便利，有利于解決老年教育“一座難求”的局面，也讓更多的老年人能通過網(wǎng)絡(luò)平臺享受學(xué)習(xí)的快樂。

社區(qū)教育為老年教育普及提供了方便有效的途徑。2004年，教育部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》，明確“開展老年人群社會文化活動”是社區(qū)教育培訓(xùn)活動的一項重要內(nèi)容。2007年，《國家教育事業(yè)“十一五”規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)：“整合各類教育資源，建設(shè)城鄉(xiāng)社區(qū)學(xué)習(xí)中心。辦好老年大學(xué)，擴(kuò)大覆蓋面?！?010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提到“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育”。2016年，教育部等九部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》，明確要把老年教育作為社區(qū)教育的重點，建設(shè)一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）老年人學(xué)習(xí)場所和老年大學(xué)。2016年的《老年教育發(fā)展規(guī)劃》提出要“擴(kuò)大老年教育資源供給，建立健全‘縣（市、區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（居委會）三級社區(qū)老年教育網(wǎng)絡(luò)”。社區(qū)老年教育作為一種社區(qū)教育和老年教育的交叉形式，其重要性開始顯現(xiàn)出來。社區(qū)老年教育所具有的便利性、廣覆蓋、針對性和資源整合度方面的優(yōu)勢將有助于老年教育的普及普惠。

三、老年教育未來發(fā)展的圖景勾畫

《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》是對我國老年教育三十多年發(fā)展的政策性的綜合回應(yīng)，是對后續(xù)老年教育的愿景設(shè)計，對我國老年教育發(fā)展具有里程碑式的意義。作為備受關(guān)注的老齡事業(yè)發(fā)展的一部分和人的終身教育的最后一個環(huán)節(jié)，老年教育機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存?；诖耍斜匾獙夏杲逃M(jìn)行未來發(fā)展的圖景勾畫，以應(yīng)對不斷加速的老齡化社會。

1.教育事業(yè)與老齡工作

在積極老齡的背景下，大量老年人開始參加老年大學(xué)學(xué)習(xí)，老年教育分而管之的管理格局已不利于“發(fā)展老年教育”的目標(biāo)。所以，各級教育行政部門需承擔(dān)起老年教育的管理職責(zé)，把老年教育納入到終身教育體系中，統(tǒng)籌各種資源，綜合發(fā)展老年教育。上海市最先把老年教育納入教育行政部門管理，走在全國前列。1998年開始，上海市教委、老齡委就發(fā)文明確“市、區(qū)、縣教育行政部門是老年教育機(jī)構(gòu)的行政管理部門，按照分級管理、分級負(fù)責(zé)的原則履行對老年教育機(jī)構(gòu)的管理工作”。[5]2007年[6]的文件再次強(qiáng)調(diào)老年教育管理責(zé)任主體，教育行政部門管理老年教育被再次強(qiáng)化并成為全國各地借鑒學(xué)習(xí)的模板。目前，我國的老年教育管理以老齡委為綜合協(xié)調(diào)管理部門，其他職能部門協(xié)調(diào)管理。處理好老年教育管理主體中涉老部門之間的職責(zé)功能的劃分，可有效發(fā)揮老齡委各職能部門的作用。為我所用是前提，效率優(yōu)先是關(guān)鍵，但也需要相對清晰的職能邊界劃分，這樣有利于老年教育在教育系統(tǒng)和養(yǎng)老體系中發(fā)揮更大的作用。

當(dāng)然，對老年教育的認(rèn)識受老齡工作政策的影響，而我國老齡工作政策深受國際老齡工作思想影響。1982年，聯(lián)合國的《維也納老齡問題國際行動計劃》指出，老年人接受教育是一種基本人權(quán)。受此推動，國家引進(jìn)“老年人教育權(quán)”的觀念，教育政策也開始重新反思老年人的受教育權(quán)，試圖為老年人提供適宜的教育資源。1996年頒布的《老年人權(quán)益保障法》明確規(guī)定：“保障老年人合法權(quán)益是全社會的共同責(zé)任?！?002年4月，第二屆世界老齡大會發(fā)布的《馬德里政治宣言》確認(rèn)：“老年人的潛力是未來發(fā)展的強(qiáng)有力的基礎(chǔ)。社會依靠老年人的技能、經(jīng)驗和智慧?！钡谝粚檬澜缋淆g大會倡導(dǎo)了老年人的受教育權(quán)，是從人權(quán)延伸出來的一種政治權(quán)利，是對老年人生存健康狀態(tài)的保障。第二屆世界老齡大會強(qiáng)調(diào)的是如何讓老年人發(fā)揮自身優(yōu)勢，更好地適應(yīng)社會、納入主流，是對老年人發(fā)展和再社會化的具體體現(xiàn)。只有對老年人的本質(zhì)屬性有一個清晰的認(rèn)識，才能充分認(rèn)識老年人的“價值”和存在的“意義”。不管在教育范疇還是在老齡范疇，老年教育終將以其自身的發(fā)展規(guī)律和被認(rèn)識程度體現(xiàn)其存在價值。

2.公益性與市場化

老年教育具有公共性和社會性特點，而公益性成為老年教育投資的認(rèn)識基礎(chǔ)?；厮輾v史，涉及老年教育資金投入政策的有很多。2001年，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要》中提到：“各級政府要合理安排對老年教育的投入，同時動員社會力量，因地制宜辦好老年教育。”2006年，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”計劃綱要（2006—2010年）》提出：“各級政府要繼續(xù)加大對老年教育的投入，同時動員社會力量，因地制宜辦好老年教育。”2011年9月，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出：“加大對老年大學(xué)（學(xué)校）建設(shè)的財政投入”。2012年修訂的《老年人權(quán)益保障法》提出：“各級人民政府對老年教育應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，加大投入?！?016年出臺的《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》的表述是“完善經(jīng)費投入機(jī)制。各地區(qū)要采取多種方式努力增加對老年教育的投入，切實拓寬老年教育經(jīng)費投入渠道，形成政府、市場、社會組織和學(xué)習(xí)者等多主體分擔(dān)和籌措老年教育經(jīng)費的機(jī)制”。目前來看，政府投入為主、社會力量參與的辦學(xué)思路逐漸成為老年教育多渠道資金來源的政策依據(jù)。

公益與市場是“好”與“更好”的關(guān)系。優(yōu)化和普及老年教育資源，讓盡可能多的老年人享受到老年教育，體現(xiàn)的是國家在老年教育上社會擔(dān)當(dāng)?shù)墓嫘袨?。與此同時，老年教育的發(fā)展也要考慮層次性和高質(zhì)量問題，要為一部分有條件、有意愿的老年人提供優(yōu)質(zhì)老年教育資源。老年人的學(xué)習(xí)需求是多元化的，優(yōu)質(zhì)、個性、基于需求的普及是老年教育的發(fā)展方向，而市場能較好地調(diào)劑資源、滿足需求。老年教育的公益性并不妨礙讓社會力量參與優(yōu)質(zhì)教育資源的建設(shè)，立體、多元、分層的老年教育資源建設(shè)需要注入市場元素。

3.系統(tǒng)性與法制化

系統(tǒng)性與法制化是學(xué)理與法理的關(guān)系。老年教育設(shè)計需要基于學(xué)理的系統(tǒng)頂層設(shè)計，但更需要指向法理的規(guī)定性政策定型。結(jié)合國內(nèi)外老齡工作思潮和老年教育理論做好老年教育政策頂層設(shè)計是教育系統(tǒng)思考的結(jié)果，而以法律形式規(guī)定老年教育政策發(fā)展要求最能體現(xiàn)其重要地位。在當(dāng)下國家還沒有出臺終身教育法和老年教育法的背景下，出臺涉及老年教育內(nèi)容的終身教育條例的有福建、上海、太原、河北、寧波等省市;出臺老年教育單行條例的有天津、湖南、徐州等省市。上述地區(qū)老年教育政策出臺規(guī)格較高，比國家總體政策發(fā)展走得更遠(yuǎn)、更靈活、更具前瞻性。2007年9月，上海市教委、老齡委、財政局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)老年教育工作的若干意見》，明確了老年教育納入教育經(jīng)費預(yù)算及老年教育經(jīng)費的使用渠道和途徑等內(nèi)容，規(guī)定了市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）各級財政的職責(zé)，有力地保障了上海市老年教育的持續(xù)、有效、健康發(fā)展。

老年教育需要以法律體現(xiàn)政策的權(quán)威。在《老年人權(quán)益保障法》和《教育法》無法詳細(xì)涉及具體老年教育工作的前提下，各地老年教育政策的區(qū)域差異異常明顯，如上所述的省份和地市出臺的終身教育條例或老年教育條例就是明證。當(dāng)然，各地可在細(xì)化上位法基礎(chǔ)上和立法權(quán)限內(nèi)，結(jié)合區(qū)域老年教育工作經(jīng)驗和政策積累條件，形成符合區(qū)域需求的專項或綜合的老年教育系列政策。而這種自下而上的政策推動方式可有效倒逼國家出臺老年教育法或終身教育法。

4.普及化與均衡化

普及與均衡是目標(biāo)和過程的關(guān)系。普及化是老年教育發(fā)展的方向，均衡化是推進(jìn)老年教育普及的路徑選擇。對老年弱勢群體的關(guān)注是國家落實“人人都有受教育的權(quán)利”及“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利”的認(rèn)識基礎(chǔ)，也是歷屆世界老齡大會呼吁的核心主題。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及工作認(rèn)識態(tài)度等因素制約，老年教育的發(fā)展普遍存在東部優(yōu)于中西部、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、城市優(yōu)于鄉(xiāng)村的局面。近三十多年來，老年教育由特殊人群享受的福利待遇逐漸轉(zhuǎn)化為普通老年人的平等權(quán)利。普及化關(guān)系到老年教育可及性問題，發(fā)展不均衡是主要的障礙。消解各類因素導(dǎo)致的老年教育差距是目前老年教育普及的重要影響因素，特別是農(nóng)村、邊窮少地區(qū)老人和高齡、殘疾、失能、孤寡特殊老人的教育問題。

從老年教育政策的發(fā)展走向來看，1994年國家十部委聯(lián)合制定的《中國老齡工作發(fā)展綱要（1994—2000年）》中提到，農(nóng)村要重視對老年人開展種植、養(yǎng)殖、加工等方面的科技教育。2006年的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”計劃綱要（2006—2010年）》強(qiáng)調(diào)農(nóng)村老年教育問題，圍繞老年人脫貧致富的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)進(jìn)入了老年教育的課程。上述涉及農(nóng)村老年教育的政策均從農(nóng)村老年人如何適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、提高就業(yè)機(jī)會和增強(qiáng)勞動力技能培養(yǎng)的角度考慮。2016年的《老年教育發(fā)展規(guī)劃》明確指出：“將老年教育的增量重點放在基層和農(nóng)村，形成以基層需求為導(dǎo)向的老年教育供給結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城鄉(xiāng)老年教育布局，促進(jìn)老年教育與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)老年學(xué)習(xí)資源對農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)的輻射?！边@是目前對老年教育城鄉(xiāng)差距均衡化發(fā)展最具體、有力的表述，但如何落實、成效如何仍視各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和認(rèn)識程度而定。

回顧歷史，梳理發(fā)展階段，呈現(xiàn)基本特征;展望未來，應(yīng)對時代變遷，形成基本認(rèn)識。老年教育不只是理論問題，還是政策問題和政治問題。我國的老年教育歷經(jīng)三十余年的曲折發(fā)展，基本形成趨于一致的價值認(rèn)識。在積極老齡化和終身教育理念的影響下，老年教育必將面對更加嚴(yán)峻的老齡化社會，融入國家社會治理政策體系，迎接社會發(fā)展帶來的更大的挑戰(zhàn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]張婧.上海市老年教育政策的現(xiàn)狀分析及優(yōu)化路徑研究：基于文本分析的視角[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2011.

[2]孫綿濤，等.教育政策論：具有中國特色的社會主義教育政策研究[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，2002.

[3]王英，王小波.中國老年福利的“新常態(tài)”：老年教育的社會政策化[J].寧夏社會科學(xué)，2015（6）.

[4]中國老年大學(xué)協(xié)會.中國城市老年教育研究[M].北京：高等教育出版社，2010.

[5]上海市教育委員會.上海市老年教育機(jī)構(gòu)設(shè)置的暫行規(guī)定（1998-55號）[Z].

[6]上海市教育委員會，上海市老齡工作委員會辦公室，上海市財政局.關(guān)于全面推進(jìn)本市老年教育工作的若干意見[Z].2007-8.