“第一書記扶貧”的制度優(yōu)勢(shì)與影響因素分析

曾俊霞

（中國社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所 北京 東城，100732）

第一書記扶貧制度根植于黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧制度體系中。第一書記扶貧制度源于1986年國家首次提出的黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧，正式建立于2015年，成為國家精準(zhǔn)扶貧制度的構(gòu)成之一。進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段，我國在村一級(jí)形成了第一書記、扶貧工作隊(duì)、包村單位、村“兩委”、幫扶責(zé)任人五大扶貧主體并存的幫扶網(wǎng)絡(luò)，幫扶人數(shù)超過一百萬人。以往對(duì)第一書記扶貧的研究文獻(xiàn)，忽視了第一書記扶貧制度建立的歷史性，缺少將第一書記、扶貧工作隊(duì)等多元幫扶主體納入統(tǒng)一框架下分析的對(duì)比性；研究視角多局限在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域。本文試圖將第一書記扶貧制度做歷史性的闡述，并將第一書記和其他幫扶主體在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下開展對(duì)比性的研究，討論第一書記扶貧制度的整體優(yōu)勢(shì)和影響因素，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、第一書記扶貧制度的建立

“第一書記”這一稱謂最早可以追溯到解放前。1948年，中共中央將晉察冀和晉冀魯豫兩個(gè)解放區(qū)及其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)合并，成立華北局，劉少奇任第一書記。從上世紀(jì)50年代初期開始，省委、縣委都設(shè)有第一書記，作為地方黨組織的一把手。但黨的十二大之后，根據(jù)黨章，地方黨委逐漸開始使用書記和副書記稱謂，到1985年，完全廢止了第一書記稱呼。但軍黨委仍設(shè)有第一書記，而且一些社會(huì)團(tuán)體如團(tuán)中央、全國總工會(huì)、科協(xié)等仍有“第一書記”和書記的區(qū)分。［1］早先地方黨委及目前社會(huì)團(tuán)體的“第一書記”與當(dāng)今駐村“第一書記”稱謂雖然相同，但有實(shí)質(zhì)區(qū)別。前者代表著權(quán)力最大、排名最前或主持日常工作；而后者不具有這些含義。駐村第一書記主要是從中央、省、市、縣各機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、國有骨干企業(yè)、金融企業(yè)和高校等外派到幫扶村莊或社區(qū)的，他們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，緊緊依靠村黨組織，帶領(lǐng)村“兩委”成員開展工作，主要擔(dān)負(fù)著扶貧開發(fā)的第一責(zé)任和農(nóng)村黨建的第一使命。

第一書記扶貧制度根植于黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧制度體系中?！斑x派優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部到村任第一書記”，是黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧制度的最新發(fā)展，第一書記扶貧制度是這一制度體系的重要組成部分。

1986年國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組最初提出黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧，1987年國務(wù)院召開第一次中央和國家機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧工作會(huì)議，之后中央和國家機(jī)關(guān)逐漸開始選派干部下鄉(xiāng)扶貧。1990年國務(wù)院出臺(tái)文件提出貧困面較大的省、自治區(qū)和貧困地、縣都要組織干部到最困難的貧困縣、鄉(xiāng)、村去開展扶貧工作。1994年《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》提出各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都要積極與貧困縣定點(diǎn)掛鉤扶貧。1997年中央組織部、人事部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好選派干部下鄉(xiāng)扶貧工作的意見》，標(biāo)志著黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧制度形成。之后，中共中央、國務(wù)院頒布出臺(tái)的一系列扶貧文件，進(jìn)一步強(qiáng)化了選派干部下鄉(xiāng)扶貧這一制度，既有專門針對(duì)中央、國家機(jī)關(guān)單位定點(diǎn)扶貧的，又有針對(duì)全國各級(jí)黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧的。2002至2010年，中央單位定點(diǎn)扶貧共派出掛職干部3559人，省級(jí)單位共派出下鄉(xiāng)干部72981人。［2］

2013年11月，習(xí)近平首次提出精準(zhǔn)扶貧的理念。在精準(zhǔn)扶貧階段，扶貧主體更加多元化、規(guī)?；榱私鉀Q從縣到村管理半徑較長、管理能力弱的問題，2014年1月，中央發(fā)文明確建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，并提出健全干部駐村幫扶機(jī)制，確保每個(gè)村都有駐村工作隊(duì)（組），每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人。2015年4月，第一書記制度在全國建立，在5.7萬個(gè)黨組織軟弱渙散村和12.8萬個(gè)貧困村全覆蓋第一書記。全國層面統(tǒng)一了下鄉(xiāng)扶貧駐村干部的名號(hào)，明確了工作職責(zé)、選派條件、組織管理等細(xì)則。地方也在扶貧實(shí)踐中開展了大量的幫扶機(jī)制創(chuàng)新，在村一級(jí)，以幫扶單位為主體，建立“單位包村”制度，每個(gè)村都有“包村領(lǐng)導(dǎo)”和“包村單位”?？傮w而言，在村一級(jí)，我國形成了第一書記、扶貧工作隊(duì)、包村單位、村“兩委”、幫扶責(zé)任人五大扶貧主體并存的幫扶網(wǎng)絡(luò)。截至2016年底，全國各層級(jí)選派第一書記約20萬人，駐村扶貧工作隊(duì)員超過一百萬人。［3］

第一書記扶貧是黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧制度體系的發(fā)展。同其他幫扶主體相比，第一書記具備“個(gè)人型、專職型”扶貧特點(diǎn)，因此決定了第一書記群體在扶貧工作上的理論和實(shí)踐優(yōu)勢(shì)。理論上，第一書記以最終代理人形式承擔(dān)專職扶貧任務(wù)，委托監(jiān)督成本低，個(gè)人工作績效和選派村莊的扶貧成效直接掛鉤，工作激勵(lì)強(qiáng)；實(shí)踐上，政府組織管理部門更容易實(shí)施針對(duì)個(gè)人的工作考核，第一書記的獎(jiǎng)懲更容易體現(xiàn)。

二、第一書記扶貧制度的優(yōu)勢(shì)

對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)整理分析的基礎(chǔ)上，本文將第一書記群體還原于黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧制度體系中，構(gòu)建扶貧主體“個(gè)人型、專職型”幫扶坐標(biāo)，將第一書記群體與其他多元扶貧主體（如扶貧工作隊(duì)等）展開橫向?qū)Ρ龋捎卯a(chǎn)權(quán)理論并結(jié)合多元扶貧主體實(shí)踐，分析第一書記群體在扶貧工作上的理論和實(shí)踐優(yōu)勢(shì)。理論上，各級(jí)政府賦予第一書記“產(chǎn)權(quán)清晰”的扶貧工作，第一書記作為“個(gè)人專職型”扶貧干部，個(gè)人工作與派駐村莊扶貧成效直接掛鉤，扶貧激勵(lì)直接到個(gè)人，相比集體兼職型扶貧，第一書記扶貧監(jiān)督成本低、交易成本低；實(shí)踐上，組織部門針對(duì)“個(gè)人”的評(píng)比考核相比“集體”更容易實(shí)施，針對(duì)第一書記工作表現(xiàn)的獎(jiǎng)懲更容易實(shí)現(xiàn)。第一書記作為“個(gè)人專職型”扶貧干部，具備群體扶貧優(yōu)勢(shì)。

（一）現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)第一書記扶貧的理論分析

現(xiàn)有文獻(xiàn)多從科層制、嵌入、雙軌制、村莊領(lǐng)導(dǎo)力等角度來分析第一書記扶貧。例如，從社會(huì)學(xué)鄉(xiāng)村治理的科層制角度出發(fā)，提出第一書記來自于中央、省、市、縣四級(jí)直屬機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，不同于縣鄉(xiāng)村官僚體制內(nèi)的黨政干部，受到本部門和本區(qū)域內(nèi)科層制的制度化、正式化的限制，下派第一書記通過政治動(dòng)員、跨部門互動(dòng)、非正式網(wǎng)絡(luò)等運(yùn)作方式，組織、調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)多方資源用于鄉(xiāng)村發(fā)展，以“一根線”帶動(dòng)了上面“千條線”。［4］這種非科層制的運(yùn)作機(jī)制打破了常規(guī)扶貧中的固定流程，提高了扶貧工作的效率。還有文獻(xiàn)從社會(huì)學(xué)嵌入型鄉(xiāng)村治理角度出發(fā)，認(rèn)為第一書記就是由上而下“嵌入”村莊內(nèi)部的外部力量，［5］不僅不占用村莊原有資源，還能給村莊帶來大量的外部資源，村莊治理模式由“內(nèi)生型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒度胄?。?］第一書記是一支健康的外來幫扶力量，與村莊沒有直接的利益瓜葛，為村民自治提供了積極健康的支持和幫助。［7］有文獻(xiàn)基于費(fèi)孝通的“雙軌政治”，提出“雙軌治理”概念用于分析農(nóng)村的扶貧治理格局，“雙軌治理”包括特殊時(shí)期臨時(shí)產(chǎn)生的第一書記制度，代表國家治理，以及改革開發(fā)后一直沿用的村支書制度，代表基層治理，這兩種制度是在扶貧領(lǐng)域相互作用而形成的一種新的治理格局。［8］有學(xué)者從管理學(xué)的公共領(lǐng)導(dǎo)力視角，提出農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)力供給不足是黨組織軟弱渙散和村莊貧困的一個(gè)重要的誘因，而這些村莊大量精英人才和勞動(dòng)力外流，無法提供內(nèi)生優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)力。第一書記就是通過從外部注入優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)力從而加強(qiáng)村莊的黨建、減貧和發(fā)展。［3］

已有文獻(xiàn)雖然對(duì)第一書記扶貧進(jìn)行了深入分析，但大多是孤立、靜態(tài)分析，切斷了第一書記制度產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)和背景，忽略了第一書記制度是由來已久的“黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧制度”的最新發(fā)展與重要組成部分這一事實(shí)，沒有將第一書記群體與其他同時(shí)存在的多元扶貧主體對(duì)比，從而分析討論第一書記群體的扶貧優(yōu)勢(shì)。

（二）個(gè)人專職型的扶貧優(yōu)勢(shì)

所有扶貧主體，按照成員數(shù)量屬性可以分為集體型和個(gè)人型兩種，其中第一書記、幫扶責(zé)任人都屬于幫扶個(gè)人，扶貧工作隊(duì)、包村單位、村“兩委”都屬于幫扶集體；按照工作屬性可以分為專職型和兼職型，只有第一書記是專職型扶貧主體，扶貧工作隊(duì)制度上要求是專職型而實(shí)際則多為兼職型，其他都是兼職型主體。

村級(jí)主要扶貧主體，包括第一書記、扶貧工作隊(duì)、幫扶責(zé)任人、包村單位、村“兩委”，按照主體的數(shù)量屬性（集體型、個(gè)人型）和工作屬性（專職型、兼職型）依次定位在扶貧主體坐標(biāo)二維體系中，如圖1所示。

圖1.村級(jí)扶貧主體對(duì)比分析

可以看出，一個(gè)村莊內(nèi)存在多個(gè)扶貧主體，這些主體的扶貧性質(zhì)又完全不同。這些扶貧主體分布在同一個(gè)村莊場(chǎng)域內(nèi)，大部分村莊的扶貧主體又隸屬于不同來源單位。在一個(gè)村莊，多元化的扶貧主體出現(xiàn)職責(zé)和權(quán)限邊界劃分模糊、激勵(lì)考核規(guī)定缺乏、處罰執(zhí)行不利等現(xiàn)象。［9］雖然還沒有相關(guān)實(shí)證研究對(duì)各個(gè)扶貧主體的扶貧效率做比較分析，但是無論從經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論還是一些地方實(shí)踐結(jié)果都可以看出，第一書記扶貧是目前各個(gè)扶貧主體中“產(chǎn)權(quán)最為清晰”的一個(gè)主體，也是實(shí)踐中激勵(lì)處罰最容易體現(xiàn)的一個(gè)主體。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物科斯提出的“產(chǎn)權(quán)理論”認(rèn)為，如果產(chǎn)權(quán)到個(gè)人，個(gè)人擁有剩余利潤占有權(quán)，個(gè)人就有較強(qiáng)的激勵(lì)動(dòng)機(jī)去不斷提高企業(yè)的效益。清晰的產(chǎn)權(quán)，可以降低交易費(fèi)用，解決社會(huì)激勵(lì)問題，提高經(jīng)濟(jì)效率。產(chǎn)權(quán)可以是絕對(duì)的有形的，也可以是無形的相對(duì)的，比如合約責(zé)任。扶貧是各級(jí)政府的政治責(zé)任，扶貧責(zé)任在基層的體現(xiàn)是否清晰，關(guān)系到扶貧行動(dòng)的交易成本、激勵(lì)機(jī)制，最終影響到扶貧的效率。

1.第一書記扶貧體現(xiàn)了“個(gè)人型”扶貧特征。第一書記是派出單位選派的下鄉(xiāng)扶貧干部，體現(xiàn)“個(gè)人”扶貧特征。扶貧工作隊(duì)、包村單位、村“兩委”則體現(xiàn)的是“集體”扶貧特征。集體型特點(diǎn)是指幫扶單元多為“工作隊(duì)（組）”，每個(gè)工作隊(duì)（組）3—5人，集體負(fù)責(zé)一個(gè)村的扶貧工作。

相比扶貧工作隊(duì)、包村單位、村“兩委”等集體型扶貧主體，第一書記的個(gè)人工作和選派村莊的扶貧成效直接掛鉤，扶貧激勵(lì)直接到個(gè)人，不僅解決了集體兼職激勵(lì)不足的問題，還減少了集體扶貧工作中的交易成本。對(duì)于扶貧工作隊(duì)等集體扶貧主體，外部賦予集體的扶貧責(zé)任雖然也比較明確，但是集體始終面臨著內(nèi)部協(xié)調(diào)交易成本和公平激勵(lì)問題。在扶貧實(shí)踐中，如果縣級(jí)扶貧工作隊(duì)足額兜底任務(wù)重，在扶貧主體資源有限的情況下，則會(huì)出現(xiàn)一人多隊(duì)（一個(gè)扶貧隊(duì)員服務(wù)于多個(gè)扶貧隊(duì)）、一隊(duì)多源（一個(gè)扶貧隊(duì)隊(duì)員來源于多個(gè)工作單位）的幫扶格局。這加劇了扶貧工作隊(duì)內(nèi)部交易、外部管理成本，更容易出現(xiàn)形式主義、走馬觀花型扶貧問題。［9，10］

從組織部門實(shí)施的考核管理來看，針對(duì)“個(gè)人”的評(píng)比考核相比“集體”更容易實(shí)施，激勵(lì)更容易體現(xiàn)。在政治行政系統(tǒng)內(nèi)，激勵(lì)不是以經(jīng)濟(jì)價(jià)值體現(xiàn)，而是以官僚體系內(nèi)的考核評(píng)價(jià)體現(xiàn)。第一書記專職兩年扶貧，投入了巨大的個(gè)人成本，中央釋放的激勵(lì)信號(hào)也非常明顯。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，脫貧攻堅(jiān)實(shí)績是選拔任用干部的重要依據(jù)，要在脫貧攻堅(jiān)第一線考察識(shí)別干部。［11］年輕干部擔(dān)任駐村第一書記的工作績效是他們后期評(píng)選先進(jìn)、提拔使用、晉升職級(jí)的重要依據(jù)。工作優(yōu)秀的第一書記個(gè)人被提拔任用，工作不合格的被召回。由于是個(gè)人型扶貧，所以獎(jiǎng)罰分明，激勵(lì)有效。以安徽省為例，前5批選派第一書記中共有1.1萬人被提拔，其中提拔為副處和正處級(jí)的共900多人。［12］四川省1416名第一書記因?yàn)榉鲐毠ぷ骺己瞬缓细癖徽倩鼗蛘{(diào)整。［3］扶貧工作隊(duì)等集體型扶貧主體，更多獲得的是榮譽(yù)上的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，官僚體系內(nèi)的職務(wù)變遷也較多局限在扶貧工作隊(duì)長等集體領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)一般扶貧隊(duì)員的激勵(lì)明顯不足。

2.第一書記扶貧體現(xiàn)了“專職型”扶貧特征。第一書記是“專職”扶貧。第一書記扶貧制度出臺(tái)的中央文件、各地的工作實(shí)踐，都賦予了第一書記清晰的“扶貧責(zé)任”，責(zé)任清晰意味著收益清晰，意味著獎(jiǎng)懲清晰。第一書記的行政定位和職責(zé)規(guī)定非常清楚，駐村期間黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到村，擔(dān)任黨支部“第一書記”，負(fù)責(zé)“建強(qiáng)基層組織、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平”工作任務(wù)。和其他扶貧主體相比，第一書記更加“名正言順”，尤其是在精準(zhǔn)扶貧大背景下，第一書記在貧困村全覆蓋，這一做法實(shí)際上賦予了第一書記在選派村帶領(lǐng)扶貧的“第一責(zé)任”和“主要責(zé)任”，將扶貧責(zé)任最大程度的落實(shí)到“人”，這樣扶貧績效也可以相應(yīng)的最大程度的落實(shí)到“人”。國家對(duì)第一書記駐村扶貧的工作要求非常高，在村工作時(shí)間不少于全年的三分之二，要求吃住在村，工作到戶。第一書記要嚴(yán)格的考勤管理制度，派駐時(shí)間一般為兩年。第一書記的人事關(guān)系、工資和福利待遇不變，原則上不承擔(dān)派出單位工作。每個(gè)貧困村派駐一個(gè)第一書記，每個(gè)第一書記對(duì)應(yīng)一個(gè)派駐村。這些規(guī)定和要求決定了第一書記是“專職”扶貧。

其他扶貧主體，和第一書記扶貧相比，則是“兼職”扶貧。比如幫扶責(zé)任人不需要駐村，只需定期走訪和聯(lián)系貧困戶。包村單位也無需駐村，需定期走訪、匯報(bào)、檢查工作。村“兩委”成員中外出務(wù)工經(jīng)商的比例也很高，即使在村的僅靠微薄的政府工資收入也難以支撐他們承擔(dān)專職的扶貧責(zé)任；如果他們把自己“副業(yè)”丟了，專職扶貧就會(huì)變成“群眾脫貧，干部返貧”［13］。扶貧工作隊(duì)制度上要求駐村工作，但駐村時(shí)間要求少于第一書記、黨組織關(guān)系實(shí)際轉(zhuǎn)入幫扶村的很少、駐村期間部分或階段性承擔(dān)派出單位工作。扶貧工作隊(duì)實(shí)際駐村情況與自身單位、各級(jí)政府及第三方對(duì)扶貧成效的考核密切關(guān)系，存在實(shí)際上形式駐村現(xiàn)象。［10，14］扶貧工作隊(duì)可以同時(shí)服務(wù)一個(gè)或一個(gè)以上貧困村，所以對(duì)應(yīng)一個(gè)貧困村，扶貧工作隊(duì)就是“兼職”扶貧。

精準(zhǔn)扶貧階段之前的個(gè)人駐村干部，也承擔(dān)了扶貧任務(wù)，但是他們的“專職型”不夠。他們的輪換時(shí)間短（一般為一年），黨組織關(guān)系仍然在派出單位，很多下鄉(xiāng)干部實(shí)質(zhì)上仍承擔(dān)派出單位工作，駐村工作實(shí)質(zhì)要求低、考核松，駐村工作“兼職”性強(qiáng)。

由此可見，相比其他扶貧主體，第一書記具備個(gè)人專職型扶貧特征，這決定了第一書記扶貧的群體優(yōu)勢(shì)。第一書記在具體的扶貧工作中，普遍能堅(jiān)持駐村工作，扶貧效率較高。他們比一般下鄉(xiāng)扶貧干部更了解村里情況，這就更有助于他們開展精準(zhǔn)扶貧工作。比如在精準(zhǔn)識(shí)別中，第一書記解決了信息不對(duì)稱問題，他們是“半個(gè)村里人”，對(duì)村里各家各戶情況了如指掌，而且利益中立，有助于更加公平分配扶貧資源，提高資源配置效率。在爭(zhēng)取扶貧資源方面，因?yàn)椤爱a(chǎn)權(quán)清晰”，第一書記有更強(qiáng)的動(dòng)力和靈活性，爭(zhēng)取單位、政府扶貧系統(tǒng)、社會(huì)各方資源，做到下面“一根線”帶動(dòng)上面“千條線”，最大化扶貧資源。在實(shí)施扶貧項(xiàng)目上，第一書記也有足夠的激勵(lì)節(jié)約扶貧資源、提高扶貧項(xiàng)目落實(shí)質(zhì)量，解決項(xiàng)目進(jìn)村和公共服務(wù)品進(jìn)村“最后一公里”的難題。

三、第一書記扶貧制度的影響因素

第一書記在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮了重要作用，在精準(zhǔn)扶貧制度創(chuàng)新和實(shí)踐運(yùn)用中發(fā)揮了優(yōu)越性。第一書記扶貧雖然具備群體優(yōu)勢(shì)，但是并非所有的第一書記扶貧都具備高效率。簡(jiǎn)單而言，有扶的好的，有扶的不好的。不同的第一書記具備不同的個(gè)體因素。表面上看，單位支持力度、第一書記個(gè)人努力程度是影響第一書記扶貧的重要因素。但這些其實(shí)是第一書記扶貧結(jié)果的表現(xiàn)，并非原因。

以下將試圖運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)中一些理論，重點(diǎn)結(jié)合山西省第一書記派出情況，分析影響第一書記扶貧的個(gè)體因素。

（一）委托—代理鏈條

扶貧開發(fā)是我國各級(jí)政府的共同職責(zé)，扶貧開發(fā)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，堅(jiān)持從中央到地方縱向分工、分級(jí)負(fù)責(zé)的脫貧攻堅(jiān)管理體制。2016年底國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》規(guī)定： 脫貧攻堅(jiān)實(shí)施“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)”的縱向分工體制，縣級(jí)政府承擔(dān)主體責(zé)任；脫貧攻堅(jiān)實(shí)施層層分級(jí)責(zé)任制，各省黨政“一把手”向中央簽署脫貧責(zé)任書，各級(jí)政府依次向上負(fù)責(zé)，各行業(yè)管理部門承擔(dān)與本部門職責(zé)相當(dāng)?shù)姆鲐氶_發(fā)責(zé)任。

以第一書記扶貧為例，第一書記扶貧是一項(xiàng)嚴(yán)峻的自上而下的政治任務(wù)。中央代理人成為事實(shí)上的委托人，將第一書記扶貧責(zé)任縱向?qū)訉臃旨?jí)委托到省、市、縣三級(jí)政府，以及中央機(jī)關(guān)、國企、事業(yè)單位。中央、省、市、縣政府既是委托人的代理人，又是代理人的委托人。各級(jí)單位駐村工作的第一書記成為最終代理人。最終代理人來源層級(jí)包括中央、省、市、縣四級(jí)（國企、事業(yè)單位委托—代理鏈條和行政機(jī)關(guān)單位相同，在圖2中省略標(biāo)注國企、事業(yè)單位）。

圖2.各級(jí)第一書記委托—代理鏈條

從圖2可以看出，隨著第一書記派出單位層級(jí)的下降，第一書記的委托—代理鏈條增加。根據(jù)委托—代理理論，隨著委托—代理鏈條的增加，委托人的監(jiān)督成本增加，監(jiān)督有效性減弱，代理人的工作努力下降。［15］結(jié)合第一書記扶貧，理論上來說，隨著第一書記派出單位層級(jí)的降低，第一書記扶貧代理人的監(jiān)督成本累計(jì)增加，監(jiān)督的有效性累計(jì)減弱，第一書記的工作努力逐漸下降。

（二）個(gè)人成本與激勵(lì)

第一書記體現(xiàn)專職扶貧特征，個(gè)人投入了巨大的時(shí)間和工作成本，中央和地方承諾了相應(yīng)的物質(zhì)激勵(lì)和非物質(zhì)激勵(lì)。根據(jù)激勵(lì)理論，面臨不同個(gè)體成本、個(gè)體激勵(lì)的第一書記體現(xiàn)不同的個(gè)人扶貧優(yōu)勢(shì)，從而導(dǎo)致他們的扶貧效率不同。

1.個(gè)人成本。第一書記扶貧是個(gè)人專職型扶貧，相對(duì)個(gè)人而言，從各級(jí)政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位派駐條件艱苦的貧困村開展2年（有些省份要求是3年）的扶貧工作，付出的個(gè)人成本是巨大的。而這種個(gè)人成本同派出單位級(jí)別、個(gè)人行政級(jí)別、性別有比較重要的關(guān)系。

第一書記最重要的考核指標(biāo)之一就是駐村工作時(shí)間。雖然駐村時(shí)間和扶貧效率不是直接成正比關(guān)系，但是不可否認(rèn)，第一書記駐村時(shí)間越長，對(duì)村莊越了解，對(duì)扶貧工作越有利。第一書記是否經(jīng)常駐村和他們的離村成本成反比。當(dāng)?shù)谝粫浥沙鰡挝患?jí)別越高時(shí)，意味著第一書記家庭所在地和選派村距離越遠(yuǎn)，反之則越近。距離越遠(yuǎn)，離村的時(shí)間和路費(fèi)成本就越高，駐村工作的可能性就越高；反之則越低。所以，隨著派出單位級(jí)別的增加，第一書記駐村時(shí)間也增加。一般而言，省直單位的第一書記回家頻率按月計(jì)算，市直單位第一書記回家頻率按周計(jì)算，縣直單位第一書記回家頻率則按日計(jì)算?？h直單位第一書記往往私車公用，加上縣城距離偏遠(yuǎn)貧困村往往較遠(yuǎn)，往返油費(fèi)高，交通補(bǔ)貼費(fèi)超過實(shí)際交通成本，導(dǎo)致他們工作滿意度下降，甚至出現(xiàn)為了節(jié)約交通成本而減少駐村時(shí)間。

第一書記個(gè)人的行政級(jí)別以副科、科員為主，其次是正科，還包括少量處級(jí)及以上干部。不同級(jí)別的干部下派到農(nóng)村當(dāng)?shù)谝粫?，面臨的機(jī)會(huì)成本不同。級(jí)別越高的干部，機(jī)會(huì)成本損失的越多。如果第一書記的激勵(lì)沒有考慮到不同行政級(jí)別的個(gè)人機(jī)會(huì)成本，則對(duì)他們的工作努力有不利的影響。

第一書記由于駐村工作性質(zhì)要求，女性所占比例較小。以山西省為例，2015年9395名第一書記中，女性第一書記共1275人，占比13.6%。女性在家庭中往往承擔(dān)更多的照料責(zé)任，女性干部離開家庭長時(shí)間駐村工作，對(duì)于家庭而言家庭成本大于男性干部。但是從中央到地方出臺(tái)的第一書記選派文件中，沒有給予女性第一書記更多的激勵(lì)，加上女性干部在政治參與上的明顯弱勢(shì)地位，相比男性第一書記，女性第一書記的工作成本大、工作激勵(lì)小。

2.個(gè)人激勵(lì)。第一書記的個(gè)人激勵(lì)包括物質(zhì)激勵(lì)和非物質(zhì)激勵(lì)。物質(zhì)激勵(lì)包括工資福利、辦公經(jīng)費(fèi)、差旅伙食補(bǔ)助、偏遠(yuǎn)地區(qū)性津貼等，非物質(zhì)激勵(lì)包括評(píng)選先進(jìn)、提拔使用、晉升職級(jí)等。物質(zhì)激勵(lì)是確保第一書記下得去、待得住的基本激勵(lì)，而非物質(zhì)激勵(lì)則是確保第一書記能干得好的核心激勵(lì)。第一書記的派出體系呈現(xiàn)自上而下順序，市縣級(jí)尤其是縣級(jí)承擔(dān)足額兜底。從全國層面來看，中央、省、市、縣級(jí)單位的第一書記所占比例呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，縣級(jí)單位承擔(dān)了2／3的第一書記派出任務(wù)。所有這些激勵(lì)基本都隨著第一書記派出單位層級(jí)的下降而下降。

（1）物質(zhì)激勵(lì)。第一書記制度出臺(tái)的文件規(guī)定：第一書記在村工作期間，原人事、工資和福利待遇不變。派出單位承擔(dān)第一書記的辦公經(jīng)費(fèi)、生活、交通、通訊、差旅、伙食補(bǔ)助、偏遠(yuǎn)地區(qū)性津貼，安排體檢、辦理人身意外保險(xiǎn)等；選派縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供工作和生活條件。派出單位的綜合實(shí)力，包括單位的行政級(jí)別、權(quán)力大小、財(cái)力大小基本決定了第一書記能獲得的物質(zhì)激勵(lì)。一些激勵(lì)具有普惠性，如河南省為每名扶貧書記配備3萬元的辦公經(jīng)費(fèi)，用于第一書記外出調(diào)研、學(xué)習(xí)考察、日常辦公，提升了第一書記的工作條件。但不同單位層級(jí)、不同性質(zhì)單位、不同省份甚至不同縣市第一書記獲得的物質(zhì)激勵(lì)不同。一般而言，隨著單位層級(jí)、單位權(quán)力、單位財(cái)力的上升，第一書記獲得的物質(zhì)激勵(lì)也在增加，并且在數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)間上都更有保證。如山東省為每名省直派出的第一書記配備30萬元扶貧啟動(dòng)資金和1萬元辦公經(jīng)費(fèi)；一些市縣級(jí)尤其是財(cái)政緊張的縣級(jí)政府，甚至無法支付第一書記交通、差旅補(bǔ)貼；海南省萬寧市第一書記管理辦法中就明確寫明：縣級(jí)財(cái)政撥付有困難的可向市財(cái)政局申請(qǐng)資金；［16］發(fā)改委、財(cái)政局、大型企業(yè)等單位為第一書記提供的工作、生活條件普遍優(yōu)于其他單位第一書記。

（2）非物質(zhì)激勵(lì)。中央和地方各級(jí)政府都承諾對(duì)任職期間表現(xiàn)優(yōu)秀的第一書記在同等條件下優(yōu)先使用。第一書記的工作績效是他們后期評(píng)選先進(jìn)、提拔使用、晉升職級(jí)的重要依據(jù)?？梢钥吹?，隨著層級(jí)的下降和第一書記數(shù)量的增加，各種激勵(lì)的機(jī)會(huì)尤其是官僚體制內(nèi)的提拔使用、職級(jí)晉升機(jī)會(huì)也在減少。尤其是數(shù)量龐大的縣直單位第一書記，面臨的激勵(lì)機(jī)會(huì)最小，這直接導(dǎo)致了個(gè)人激勵(lì)隨著層級(jí)的下降而下降。以榮譽(yù)激勵(lì)為例，可以明顯看出，層級(jí)越低榮譽(yù)的獲得機(jī)會(huì)越少。以山西省為例，2016年共有5名第一書記獲得山西省“全省脫貧攻堅(jiān)獎(jiǎng)”稱號(hào)，97名第一書記獲得“模范農(nóng)村第一書記”稱號(hào)。102名獲獎(jiǎng)第一書記中，來自省直、市直、縣直機(jī)關(guān)的所占比例分別為20.6%（21人），30.4%（31人），30.4%（31人）。中直機(jī)關(guān)第一書記不參加山西省模范農(nóng)村第一書記等榮譽(yù)評(píng)選。山西省2015年共有9395名第一書記，中直單位和國企、事業(yè)單位共占9.9%，省直機(jī)關(guān)單位、市直機(jī)關(guān)單位、縣直機(jī)關(guān)單位分別占5.4%、15.7%、69%。［17］如圖3所示，省、市、縣三級(jí)第一書記獲得省級(jí)表彰呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，其中市級(jí)第一書記獲獎(jiǎng)可能性為省級(jí)的50%，縣級(jí)獲獎(jiǎng)可能性只有省級(jí)的12%，市級(jí)的24%。

雖然第一書記的先進(jìn)評(píng)選受到很多其他因素（如政治因素）的影響，但是結(jié)合其他激勵(lì)可以表明，隨著層級(jí)的下降，第一書記個(gè)人激勵(lì)在降低。

圖3.山西省2016年不同層級(jí)第一書記來源及獲獎(jiǎng)比例

（三）人力資本

根據(jù)人力資本理論，個(gè)人獲得學(xué)校教育、工作經(jīng)驗(yàn)、工作期間的培訓(xùn)、干中學(xué)等都對(duì)個(gè)人的能力提升有顯著的影響作用。針對(duì)第一書記扶貧，可以看到第一書記本人的教育程度、工作經(jīng)歷、獲得的扶貧培訓(xùn)、扶貧交流這些人力資本因素都將影響第一書記的扶貧能力和效率。第一書記的人力資本隨著單位層級(jí)的下降呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。以第一書記行政級(jí)別為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年8月，河南省直機(jī)關(guān)選派的221名第一書記中，處級(jí)干部占比達(dá)到91%，［18］市、縣級(jí)下派的第一書記在行政級(jí)別、受教育程度上都呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

第一書記雖然是“個(gè)人專職型”扶貧干部，但是他們并非專業(yè)型扶貧干部。各級(jí)政府組織了專門針對(duì)第一書記扶貧的培訓(xùn)，涉及理論、實(shí)踐、交流等方面。培訓(xùn)一般遵循分層分級(jí)原則。以山西省為例，2016年集中利用兩個(gè)月時(shí)間分層分級(jí)對(duì)全省9395名農(nóng)村第一書記進(jìn)行輪訓(xùn)，省級(jí)培訓(xùn)覆蓋省中直和省直機(jī)關(guān)第一書記，市、縣兩級(jí)參照省里做法完成第一書記培訓(xùn)。隨著第一書記培訓(xùn)層級(jí)的下降，第一書記的培訓(xùn)時(shí)間、規(guī)模、質(zhì)量、交流平臺(tái)都呈現(xiàn)縮減趨勢(shì)。這些都將影響到第一書記扶貧工作的能力和效率。

（四）多元、多源、多級(jí)化

精準(zhǔn)扶貧階段，在村一級(jí)出現(xiàn)了包括第一書記、扶貧工作隊(duì)、包村單位、幫扶責(zé)任人、村“兩委”等多元幫扶主體。這些幫扶主體不僅多元，而且多源化特征明顯。所有外來幫扶主體，按單位來源可以分為同一單位和不同單位。在單位包村中，單位整體上承擔(dān)貧困村幫扶責(zé)任，如果單位成員較多，則派駐第一書記和扶貧工作隊(duì)，并安排本單位職工作為貧困戶的幫扶責(zé)任人，那么包村單位、第一書記、扶貧工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人應(yīng)該來源于同一單位。但實(shí)際上這種情況比較少，大部分村莊幫扶主體單位來源不統(tǒng)一。在單一扶貧主體內(nèi)部，如扶貧工作隊(duì)內(nèi)部，隊(duì)員來源也不一致。如安徽省，扶貧工作隊(duì)隊(duì)長來源于省、市、縣級(jí)部門，工作隊(duì)員來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部、大學(xué)生村官、三支一扶人員。

多元多源扶貧主體還呈現(xiàn)多級(jí)化特征。同一村莊的扶貧主體，成員行政級(jí)別不同，有的第一書記級(jí)別和扶貧隊(duì)隊(duì)長級(jí)別相同，有的不同；有的扶貧隊(duì)隊(duì)長行政級(jí)別和隊(duì)員相同，但是有的甚至低于隊(duì)員。扶貧主體多元、多源、多級(jí)化，主要是由幫扶主體的供需不平衡導(dǎo)致。全國12.8萬個(gè)貧困村，包括第一書記、扶貧工作隊(duì)等在內(nèi)的所有扶貧主體總體需求數(shù)量眾多，要求一個(gè)單位承擔(dān)所有派出任務(wù)，現(xiàn)實(shí)上不可行。截至2017年6月，全國共選派了77萬多名干部駐村幫扶［19］，平均每個(gè)村6名駐村干部。一些派出單位，尤其是縣級(jí)單位，全部編制都可能不足6人。

當(dāng)扶貧主體來源、單位來源更加一致時(shí)，扶貧責(zé)任更加統(tǒng)一，扶貧工作的產(chǎn)權(quán)更加明晰，扶貧激勵(lì)更加有效。而當(dāng)扶貧主體來源增多時(shí)，扶貧工作產(chǎn)權(quán)被分割，各單位主體收益降低，激勵(lì)下降，協(xié)調(diào)交易成本上升，工作激勵(lì)與努力下降。多元多源扶貧主體聚集一個(gè)村莊內(nèi)，各主體更多處于形式上的聯(lián)結(jié)；尤其是當(dāng)各主體成員行政級(jí)別安排不能更好地服務(wù)于統(tǒng)一的扶貧工作時(shí)，內(nèi)部交易成本大大增加，村莊整體的邊際扶貧效率隨著扶貧主體的增加而遞減。

四、第一書記扶貧的政策建議

不同的第一書記具備的個(gè)體因素不同，導(dǎo)致了不同的扶貧效果。第一書記扶貧實(shí)施四年多來，各省既涌現(xiàn)出一批優(yōu)秀的第一書記，也有不合格并召回第一書記的情況。為了提高第一書記扶貧效率，結(jié)合以上理論分析和實(shí)證研究，本文針對(duì)第一書記扶貧提供相應(yīng)的政策建議。

第一，調(diào)整派出結(jié)構(gòu)，保障人選合格。第一書記總量缺口大，即使在扶貧壓力下“硬抽人、抽硬人”，由于選派層級(jí)下沉壓力大，選派任務(wù)集中在縣級(jí)單位，導(dǎo)致選拔難以保證合格人選。

第一書記是駐村幫扶的最終代理人，他們的工作努力直接關(guān)系到駐村扶貧工作的效率。第一書記選派遵循由上而下的順序，最終縣級(jí)單位承擔(dān)了足額兜底的選派任務(wù)。隨著扶貧任務(wù)委托—代理鏈條的增加，監(jiān)督管理成本增加，尤其是上級(jí)能給予下級(jí)的個(gè)人物質(zhì)和非物質(zhì)激勵(lì)均減弱，導(dǎo)致工作積極努力下降，扶貧效率降低。第一書記要求必須是黨員，由于縣級(jí)單位黨員人數(shù)少，由縣級(jí)足額兜底第一書記數(shù)量的選派方式，無法做到“抽硬人、硬抽人”，最終變成 “沒得抽”，難以保障第一書記質(zhì)量。

政府部門逐漸意識(shí)到以上問題。2016年11月，山西省政府做出決定，調(diào)整第一書記的主體單位，從縣級(jí)單位為主調(diào)整到以市級(jí)單位為主體。［14］隨著第一書記選派單位層級(jí)的上升，第一書記的委托—代理鏈條減少，單位監(jiān)督、個(gè)人激勵(lì)和努力都將增加。具體選派制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)在數(shù)量和質(zhì)量難以同時(shí)保證的前提下，優(yōu)先保證質(zhì)量，不能一味追求數(shù)量。一些人員少、任務(wù)重的單位可以不派。不能一刀切，否則既做不好扶貧工作又影響了本單位的本職工作。需要加大第一書記的選拔甄別力度，從根本上提高駐村幫扶效果，尤其要避免外界幫扶帶來的負(fù)面作用。要盡量選派有工作經(jīng)驗(yàn)的，便于處理各種復(fù)雜關(guān)系。還要選派可以“一心一意”駐村扶貧的“專職型”干部，保證扶貧的時(shí)間投入。

第二，注重發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)持科學(xué)考核。進(jìn)入扶貧攻堅(jiān)階段，深度貧困地區(qū)是“最難啃的骨頭”。不管是“輸血式”扶貧，還是“造血式”扶貧，必要的資源投入都是前提。第一書記能獲得的資源投入，很大程度上取決于派出單位的整體資源。第一書記獲得的扶貧資源，在很大程度上拉大了貧困村莊的現(xiàn)有差異?；诖?，第一書記的考核激勵(lì)機(jī)制應(yīng)盡量減少單位資源的影響因素。應(yīng)建立科學(xué)的考核激勵(lì)機(jī)制，更加全面考核第一書記幫扶效果。各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，圍繞建強(qiáng)基層組織、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平四大主要目標(biāo)，制定符合當(dāng)?shù)卮迩f發(fā)展需求的考核辦法?？己瞬粌H看數(shù)量更要看質(zhì)量，應(yīng)側(cè)重長期目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)村莊可持續(xù)發(fā)展為宗旨，盡量避免短期幫扶產(chǎn)生的短期利益行為。第一書記幫扶的最終體現(xiàn)需要轉(zhuǎn)化成村莊的自治能力，幫助村莊實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。所以第一書記的考核更應(yīng)注重可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，以培育村民的自治能力、領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生供給為核心目標(biāo)?？己诵枰话殉咦?，但是又不能對(duì)所有單位同時(shí)使用一把尺子，要考慮到不同下派單位綜合幫扶實(shí)力問題，客觀評(píng)價(jià)第一書記個(gè)人的幫扶效果，以產(chǎn)生正確的考核激勵(lì)，促進(jìn)第一書記制度的長效化。同時(shí)，在加強(qiáng)選派管理、績效考核的基礎(chǔ)上，還要健全懲罰機(jī)制，實(shí)施巡回督導(dǎo)、批評(píng)教育、及時(shí)召回等措施，夯實(shí)第一書記扶貧責(zé)任，催生積極健康的扶貧動(dòng)力。

第三，創(chuàng)新幫扶機(jī)制，協(xié)調(diào)幫扶力量。幫扶主體多元、多源、多極化帶來了幫扶主體內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通成本上升，幫扶責(zé)任不清晰減弱了幫扶主體的工作激勵(lì)，最終影響了幫扶效率。

為了提高各幫扶主體的整體幫扶效率，真正實(shí)現(xiàn)“人多力量大”的幫扶初衷，應(yīng)創(chuàng)新幫扶機(jī)制。各省應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，在省級(jí)層面出臺(tái)措施辦法，建立幫扶資源蓄水池，平衡單位資源，最大化所有村莊幫扶效果，盡量避免因幫扶資源差異帶來的村莊差距擴(kuò)大。單位優(yōu)勢(shì)明顯、個(gè)人能力突出的第一書記在完成本幫扶村的扶貧任務(wù)后，可以輪換其他單位幫扶村，提高幫扶資源整體配置效率。村內(nèi)幫扶力量應(yīng)盡可能做到“來源一致”，減少幫扶主體的多源化程度，減少不同單位的協(xié)調(diào)成本，如在安徽省和湖北省，駐村工作隊(duì)長兼任第一書記，這將有助于多元幫扶力量的有機(jī)結(jié)合。

第四，增強(qiáng)幫扶培訓(xùn)，構(gòu)建幫扶網(wǎng)絡(luò)。第一書記作為非專業(yè)的“個(gè)人專職型”扶貧干部，需要通過組織專業(yè)的培訓(xùn)提高幫扶能力，同時(shí)需要為他們構(gòu)建幫扶網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)他們加強(qiáng)扶貧工作交流，提高幫扶效果。

現(xiàn)有的幫扶培訓(xùn)質(zhì)量、幫扶網(wǎng)絡(luò)與第一書記的人力資本呈現(xiàn)“倒掛鉤”現(xiàn)象，即人力資本越高的第一書記，接受的培訓(xùn)質(zhì)量越好，獲得的幫扶網(wǎng)絡(luò)越廣泛。來自中央、省、市、縣級(jí)的第一書記，隨著層級(jí)的下降，接受的培訓(xùn)時(shí)間、質(zhì)量、網(wǎng)絡(luò)都在縮減。不僅如此，因?yàn)榈谝粫浀膶?shí)際選派數(shù)量隨著層級(jí)的下降而遞增，導(dǎo)致數(shù)量最多需求最大的第一書記群體接受的整體培訓(xùn)質(zhì)量最低。為了扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，應(yīng)給予更多數(shù)量更多需求的縣級(jí)第一書記更多的專業(yè)培訓(xùn)，提高他們的扶貧理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐能力，從而提高整個(gè)第一書記群體的扶貧能力。

第一書記作為外來幫扶人員，需要有組織化的網(wǎng)絡(luò)。通過平時(shí)的會(huì)議、培訓(xùn)、參觀等方式組建這樣的組織化網(wǎng)絡(luò)，不僅有助于他們自身情感的交流，減少工作環(huán)境生活環(huán)境轉(zhuǎn)換帶來的心理不適，同時(shí)有助于相互學(xué)習(xí)提高，借鑒可行的扶貧經(jīng)驗(yàn)。