論預(yù)算執(zhí)行率在地質(zhì)調(diào)查項目內(nèi)部控制中的運用

■ 李 潔

（中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)綜合利用研究所,四川 成都 610041）

0 引言

一國財政是其國家治理的基本要素，財政收入主要來源于社會納稅或發(fā)行政府債券。我們社會主義國家的稅收是取之于民、用之于民的。地質(zhì)調(diào)查項目（以下簡稱“地調(diào)項目”）作為社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，具有極強的公益性，且一般項目周期長、投入高，不能立即形成經(jīng)濟效益，無法用短期市場價值來衡量投入產(chǎn)出，故目前地質(zhì)調(diào)查項目多由國家統(tǒng)一組織開展，經(jīng)費從財政收入中列支。

國家財政支出的科研項目，同樣要遵循“預(yù)算績效評價體系”。目前我國地調(diào)項目的評價體系已十分完備，構(gòu)建了科學(xué)合理的項目支出績效評價指標(biāo)評分表，所以要科學(xué)開展地調(diào)項目，對其財政投入資源應(yīng)本著節(jié)約高效、充分發(fā)揮效能的原則加強項目內(nèi)部控制。資金投入管理中，預(yù)算執(zhí)行率是科學(xué)管用的財務(wù)類指標(biāo)，可以有效跟進項目的執(zhí)行進度、確保資金投入的有效性。但在地調(diào)項目實際管理過程中，常出現(xiàn)重視項目自身進度、輕視財務(wù)預(yù)算執(zhí)行的問題，導(dǎo)致項目進度與財務(wù)開支進度匹配度過低，出現(xiàn)集中花錢等問題。本文擬簡要分析地調(diào)項目的內(nèi)部控制問題，進而探討預(yù)算執(zhí)行率在內(nèi)部管理中的抓手作用。

1 加強地調(diào)項目內(nèi)部控制的原因

地質(zhì)調(diào)查是對某一地區(qū)的地形、地貌、地質(zhì)結(jié)構(gòu)、礦產(chǎn)資源等情況進行系統(tǒng)性調(diào)查的一項科學(xué)研究工作。地調(diào)項目具有高度的科學(xué)性和系統(tǒng)性，無法在實驗室多次重復(fù)實驗，具有極高的實踐要求。因其涉及面廣，包括多種自然環(huán)境、自然資源，故而項目周期較長，且野外作業(yè)存在一定的風(fēng)險。作為財政投入的公益性項目，要求進行績效評價，以監(jiān)督財政資金的合理高效利用，以持續(xù)支撐地質(zhì)調(diào)查的基礎(chǔ)性作用。

1.1 地質(zhì)調(diào)查的實踐性較強

地質(zhì)調(diào)查工作對國民經(jīng)濟生活影響很大，可以說是經(jīng)濟社會發(fā)展的先行者。特別是對地方的建設(shè)發(fā)展、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用起著基礎(chǔ)性和決定性作用。如城市建設(shè)，必須要對當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)結(jié)構(gòu)作全面了解，避免后期地質(zhì)災(zāi)害對城市造成傷害。但地質(zhì)調(diào)查工作具有較強的實踐性，無法在實驗室完成，且無法重復(fù)，需要有效開展過程管理，規(guī)避調(diào)查活動不到位等問題。

1.2 地質(zhì)調(diào)查的周期較長

地質(zhì)調(diào)查需要實地考察研究，一般調(diào)查的目標(biāo)較為綜合，涉及到地質(zhì)、水文、礦產(chǎn)資源，囊括了山、水、湖、河、澤、林等各類自然資源。短期內(nèi)無法完成系統(tǒng)的地質(zhì)調(diào)查，有一些地調(diào)項目可能要跨幾個年度，甚至有的要經(jīng)過幾代地質(zhì)人的不懈努力。長周期項目對財務(wù)管理的要求更高，不是簡單的結(jié)轉(zhuǎn)就可以完成財務(wù)管控，需在項目實施過程中加強內(nèi)部控制，嚴(yán)格設(shè)立階段性目標(biāo)，并對目標(biāo)進行考核。

1.3 地質(zhì)調(diào)查存在較大風(fēng)險

地質(zhì)調(diào)查一般在人跡罕至的深山曠野進行，地質(zhì)工作野外考察一次都要經(jīng)歷好幾個月，環(huán)境惡劣且生活條件較差，工作風(fēng)險較大，且支付環(huán)境相對較差，缺乏票據(jù)憑證等給付條件。另外地質(zhì)調(diào)查主要是通過抽樣的方式開展，存在較大的不確定性，若過程管理不到位，就可能會影響研究結(jié)果。通過項目的內(nèi)部控制可以加強人員管理，了解和掌握地質(zhì)調(diào)查工作開展的進度和深度，規(guī)避人員、財務(wù)風(fēng)險和項目成果的不確性。

1.4 財政性投入考核的要求

作為公益性科研項目，投入的是公共資源。公共資源具有稀缺性及珍貴性特征，把公共資源投入到科研項目上是為了發(fā)揮科研工作對社會發(fā)展進步的基礎(chǔ)性作用，解決市場資金因短期收益低、投入周期長而不愿意投的問題。盡管地質(zhì)調(diào)查項目短期內(nèi)無法用市場價值來衡量，但財務(wù)開支管理是硬性約束，需要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，同樣需要接受財政項目績效考核，促進提升財政資金的使用效率。在加強地質(zhì)調(diào)查項目的內(nèi)部控制及過程管理中，可以通過資金監(jiān)管為項目的有效開展提供保障。

2 地調(diào)項目內(nèi)部控制路徑

地質(zhì)調(diào)查實踐性強、周期長，存在一定的風(fēng)險，且項目的財政績效考核十分嚴(yán)格。財政部、自然資源部要求定期開展地調(diào)項目支出績效的自評工作，所有地質(zhì)調(diào)查二級項目，都要以預(yù)算年度為周期開展預(yù)算資金的績效評價。對于跨年度的重大（重點）項目，則按照項目或支出完成情況實施階段性績效評價。

地調(diào)項目管理的內(nèi)部控制與財務(wù)管理的內(nèi)部控制存在一定區(qū)別。項目管理內(nèi)部控制管理范圍更廣，更加注重項目的進度，而財務(wù)管理的內(nèi)部控制更加注重財務(wù)收支的合規(guī)性，以及收支流程的標(biāo)準(zhǔn)化。二者的充分結(jié)合，可以為地調(diào)項目內(nèi)部控制提供指標(biāo)抓手，實現(xiàn)財務(wù)預(yù)算執(zhí)行率的科學(xué)化管理。筆者認(rèn)為在地調(diào)項目管理中應(yīng)注重財務(wù)預(yù)算執(zhí)行管理，通過財務(wù)開支的內(nèi)部管控，保障項目的有序推進，實現(xiàn)項目的內(nèi)部控制。

2.1 嚴(yán)格設(shè)計項目計劃，精準(zhǔn)制定項目實施方案

完備健全的實施計劃是保證地調(diào)項目開展的前提條件，因此在項目申報過程中，要更加注重項目的實施路線方案設(shè)計。在項目申報、評審、審批過程中，應(yīng)把可實施性、計劃的明確性列為重要的考核標(biāo)準(zhǔn)，確保項目在實施前有一個切實可行、有效指導(dǎo)調(diào)查研究開展的計劃方案。

項目審批通過后，項目負(fù)責(zé)人應(yīng)嚴(yán)格按照實施方案組織開展研究工作。主管部門根據(jù)項目方案定期跟進督導(dǎo)項目進度。原則上項目都要嚴(yán)格按照計劃進度推進，如遇到技術(shù)性或環(huán)境條件不允許而確需調(diào)整，需要提交調(diào)整報告，經(jīng)主管部門審批同意后方可調(diào)整工作計劃。

地調(diào)項目的執(zhí)行計劃是經(jīng)費開支的依托，項目怎么執(zhí)行，經(jīng)費就該怎么開支。做好地調(diào)項目的財務(wù)管理，首先要明確項目推進計劃，其次才能根據(jù)項目實施情況合理開展經(jīng)費開支。從另外一個角度來看，由于地調(diào)項目的實踐性強，科學(xué)合理的經(jīng)費開支應(yīng)與調(diào)查研究的進度存在較高的擬合度，故通過項目經(jīng)費的開支時序也可透視項目推進情況。

2.2 加強項目進度管理，注重項目的過程管理

在地調(diào)項目計劃確定后，關(guān)鍵是要組織力量根據(jù)計劃方案落實調(diào)查研究工作。具體內(nèi)容由地質(zhì)科學(xué)家組織開展，項目負(fù)責(zé)人不僅要在科學(xué)技術(shù)方面起到牽頭負(fù)責(zé)作用，更要在組織研究、推進項目進度方面起到領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。通過加強對項目負(fù)責(zé)人的管理，強化項目進度管理，保障根據(jù)計劃完成地調(diào)任務(wù)。

在項目的內(nèi)部控制過程中，還要重視經(jīng)費開支的管理工作。要嚴(yán)格遵守財經(jīng)紀(jì)律，做好費用匹配項目進度的列支。項目主管單位的財務(wù)部門可通過資金使用進度，把控經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行情況。同時科技部門通過項目報告、預(yù)算執(zhí)行率的變動情況開展進度管理工作，加強地調(diào)項目管理，化解因野外作業(yè)項目進度、經(jīng)費使用把控不便等問題。

2.3 重視經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行，確保經(jīng)費使用高效合規(guī)

雖然地調(diào)項目中的科學(xué)技術(shù)方面有專業(yè)的科研人員實施，但項目的組織實施也需要服務(wù)支持。特別是項目的財務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)，作為項目內(nèi)部管理的重要指標(biāo)，同時也是國家財政支出的績效指標(biāo)，在條件允許情況下應(yīng)匹配專業(yè)人員給予支持，通過經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行管理，確保經(jīng)費合理合規(guī)使用，確保財政專項經(jīng)費的支出達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

目前，地調(diào)項目的預(yù)算管理主要是在項目進展的各節(jié)點有具體要求，但對預(yù)算執(zhí)行率的連續(xù)管控不足，且存在孤立使用該指標(biāo)的問題。建議加強預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)的運用，從經(jīng)費開支的角度，強化地調(diào)項目管理，形成科研與財務(wù)相結(jié)合的項目管理策略，確保按研究計劃列支費用，避免“集中花錢”“突擊花錢”，在加強經(jīng)費管理的同時，可跟進項目開展進度，實現(xiàn)國家財政支出的社會效益與經(jīng)濟效益。

3 發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行率在地調(diào)項目內(nèi)部控制中的效能

加強地調(diào)項目內(nèi)部控制，能有效保障地調(diào)項目成果質(zhì)量，提升國家財政資金對地調(diào)事業(yè)投資的經(jīng)濟效率、社會效率，提高地調(diào)工作對探礦找礦的基礎(chǔ)性作用，使其對國民經(jīng)濟建設(shè)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。在具體地調(diào)項目中如何加強內(nèi)部控制，從項目管理角度來看已十分成熟，但財務(wù)管理一直被作為輔助性、支持性的工作，在地調(diào)項目的內(nèi)部管理中應(yīng)發(fā)揮的效用還不夠，存在項目管理與財務(wù)管理未能充分結(jié)合的問題。為加大財務(wù)管理工作對地調(diào)項目的支持力度，加強對地質(zhì)調(diào)查專項資金的監(jiān)管，確?？蒲匈Y金合法合規(guī)使用、高效產(chǎn)出，同時發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行率管理對項目內(nèi)部控制的作用，強化地調(diào)項目的內(nèi)部管理，結(jié)合工作實踐提出以下建議。

3.1 實施地調(diào)項目生命周期管理

把財政資金作為項目實施的重要資源，嵌入到地調(diào)項目生命周期的全過程，在項目申請、項目審批、項目執(zhí)行、中期檢查、項目結(jié)題各個環(huán)節(jié)，把資金管理作為項目管理的重要內(nèi)容，把預(yù)算執(zhí)行率作為項目內(nèi)部控制的重要指標(biāo)。把好申請與結(jié)題關(guān)，提高財政投入資金的預(yù)算精細(xì)化水平，借鑒其他同類型項目的資金使用及分配情況，避免出現(xiàn)超出實際開支的超額預(yù)算或者低于實際開支的短缺預(yù)算。在項目推進過程中，嚴(yán)格執(zhí)行項目計劃和財務(wù)開支計劃，如確需調(diào)整，應(yīng)及時申報，獲批方可進行調(diào)整。項目管理機構(gòu)及其財務(wù)管理機構(gòu)實施項目跟蹤管理，實時跟進項目進度，做好項目異常情況的跟進處理工作。

3.2 項目執(zhí)行主體加強項目經(jīng)費的預(yù)算執(zhí)行率管理

地調(diào)項目的負(fù)責(zé)人作為直接組織者，不僅要管理項目技術(shù)事宜，也要注重經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行率管理，學(xué)習(xí)必要的財務(wù)知識，掌握財經(jīng)紀(jì)律，合規(guī)合法使用項目資金，同時要避免突擊開支，或者過低的預(yù)算執(zhí)行率。通過科學(xué)高效的項目內(nèi)部控制，實現(xiàn)經(jīng)費開支與項目進度基本匹配，充分發(fā)揮財政資源對地調(diào)項目的支撐作用。

3.3 在開展項目審計過程中重視項目預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)的運用

預(yù)算執(zhí)行率的整體情況能夠印證項目實施開展情況。在開展地調(diào)項目審計時，除重點審查預(yù)算執(zhí)行率總體指標(biāo)外，還要關(guān)注項目整個周期中預(yù)算執(zhí)行率的時點值、累計值情況，從數(shù)據(jù)指標(biāo)中發(fā)現(xiàn)項目進程中的有關(guān)線索，實現(xiàn)精準(zhǔn)審計評審。通過項目審計的監(jiān)督功能，有效督導(dǎo)項目負(fù)責(zé)人加強項目管理，嚴(yán)格遵守項目內(nèi)部控制規(guī)則，確保項目高效開展、資金合規(guī)合理使用。

3.4 在地調(diào)項目結(jié)題過程中實施科學(xué)全面的績效考評

作為公益性項目，地調(diào)項目成效的估算難以用市場方法來衡量，但其又是城市建設(shè)、礦產(chǎn)利用的基礎(chǔ)性工程，有些重大地調(diào)項目更是“利在當(dāng)代，功在千秋”。盡管存在成效評估較難的問題，但項目的組織單位根據(jù)合同約定將項目經(jīng)費撥付項目承擔(dān)者，就需要獲得調(diào)查成果。項目承擔(dān)者須按合同要求，準(zhǔn)時高質(zhì)提交項目成果。對項目成果要進行科學(xué)的績效考評，不僅要從科學(xué)研究的成果上開展考核，也要從其資源效益、社會效益和環(huán)境效率等角度開展定量、定性考評。在考核過程中同時應(yīng)重視財務(wù)指標(biāo)的評價，重點評估項目投入資金的使用時序分布、項目分布情況，通過項目進度、預(yù)算執(zhí)行率等指標(biāo)考察其內(nèi)部控制情況，確保地質(zhì)項目按規(guī)定內(nèi)容、根據(jù)科學(xué)調(diào)查的要素開展，提升地調(diào)項目成果的整體水平。

4 結(jié)語

地調(diào)項目與其他科研項目存在一定差別，有其自身特點，給項目管理及項目成效評價帶來了較大的挑戰(zhàn)。地調(diào)項目內(nèi)部管理存在一定的特殊性，無法借鑒實驗室環(huán)境下的科學(xué)實驗管理。筆者認(rèn)為通過財務(wù)管理中的預(yù)算執(zhí)行率管理，能對加強地調(diào)項目的內(nèi)部管理起到綱舉目張的效果。建議在地調(diào)項目監(jiān)督及內(nèi)部管理過程中把預(yù)算執(zhí)行率作為重要的管理指標(biāo)，并將該指標(biāo)與其他項目評價指標(biāo)有機結(jié)合，構(gòu)建地調(diào)項目全過程內(nèi)部控制的指標(biāo)構(gòu)架。