田園綜合體土地整合利用規(guī)劃模式研究
——以惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)上圍村為例

王 思

（廣東華遠國土工程有限公司，廣東 中山 528400）

土地整合是指在一定地域范圍內(nèi)，為達到經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益最大化目標，在堅持實施農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度的基礎上，在農(nóng)民自愿的前提下，對農(nóng)村土地利用結構在時間和空間尺度上進行多層次的設計和組合，通過土地改造、歸并和再利用，使得土地相對集中連片，解決土地零碎化問題，從而提高土地利用率、產(chǎn)出率，降低生產(chǎn)成本，增加農(nóng)民收入。土地整合主要包括城鎮(zhèn)建設用地整合、農(nóng)村居民點整合和零散耕地整合［1］。對于廣東省惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)上圍村項目區(qū)而言，主要是零散耕地整合，其次是部分農(nóng)村居民點整合。

1 土地整合模式

1.1 農(nóng)村居民點整合模式

農(nóng)村居民點整合模式主要有3種類型，即村莊內(nèi)部改造型、遷村并點型與農(nóng)村城鎮(zhèn)化型。

1.1.1 村莊內(nèi)部改造型。村莊內(nèi)部改造型是在原址對村莊進行重新規(guī)劃，并對廢棄地、危舊房、空心村進行改造和整治，從而實現(xiàn)新農(nóng)村建設和土地盤活。

1.1.2 遷村并點型。遷村并點型是把分散于大村以外的自然村并入行政村中，以一定地域范圍內(nèi)區(qū)位條件優(yōu)越、實力強的村莊為中心，合并遷建其鄰近的村莊，以形成具有一定規(guī)模、功能齊全的新的聚落形式。

1.1.3 農(nóng)村城鎮(zhèn)化型。農(nóng)村城鎮(zhèn)化型是指通過土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，拆舊建新，實現(xiàn)原有農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉變，使農(nóng)村變?yōu)榫用裆鐓^(qū)，居民就業(yè)、醫(yī)療等得到社會保障的一種整合模式。

1.2 零散耕地整合模式

零散耕地整合模式主要有3種類型：綜合整治型、專項整治型與實用整治型。

1.2.1 綜合整治型。綜合整治型是把項目區(qū)域內(nèi)的全部土地作為一個整體進行山、林、田、路和渠等的綜合規(guī)劃，將土地的生態(tài)設計與生態(tài)效益結合的模式。

1.2.2 專項整治型。專項整治型是指根據(jù)當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平和自然條件，本著先易后難、重點突破的原則，對田、水、路、林和村的某一項進行整合，再由單一項目向多種方式發(fā)展，向外延伸擴大，待發(fā)展到一定階段后，逐步過渡到綜合整治的模式。

1.2.3 實用整治型。實用整治型是指根據(jù)項目區(qū)實際與村莊情況，采用不同的整治模式，主要是通過土地重組，進行適度規(guī)?；?jīng)營。一是連片承包耕地，向種田能手集中；二是競價承包荒地，適度規(guī)模經(jīng)營。

2 惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)上圍村土地利用特征

2.1 土地利用率較高，以農(nóng)用地為主

惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)上圍村已利用土地面積1090.49hm2，未利用土地面積106.37 hm2，土地利用率達91.11%。已利用土地中，農(nóng)用地占主導。2017年，惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)上圍村農(nóng)用地面積達969.05 hm2，占全村土地總面積的80.97%，上圍村屬于典型的農(nóng)業(yè)村。

2.2 土地利用區(qū)域差異明顯

惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)上圍村北部地區(qū)以林地為主，土地開發(fā)強度小，土地利用以農(nóng)業(yè)利用為主；中部及南部地區(qū)土地開發(fā)強度較高，土地利用以城市建設與村莊建設為主。

2.3 土地內(nèi)涵挖潛深度不夠

惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)上圍村城鎮(zhèn)建設多注重外延擴張，不注意內(nèi)部挖潛，內(nèi)部閑置地、空閑地未得到充分利用，土地低效利用現(xiàn)象普遍存在。由于歷史遺留等原因，村莊居民點用地大多缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，布局較為分散零亂，中部區(qū)域零星居民點較多，且建筑形式不規(guī)范。惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)上圍村村莊面積29.83 hm2，人口約2 000人，人均農(nóng)村居民點用地面積149.13 m2/人，超過國家《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB 50188—2007）規(guī)定的人均建設用地標準140.00 m2/人的控制上限，農(nóng)村建設用地利用率低，具有土地整治潛力。

3 惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)上圍村土地整治潛力分析

根據(jù)《惠州市惠城區(qū)土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》，惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)上圍村土地整治潛力包含農(nóng)用地整治潛力、農(nóng)村建設用地整治潛力、城鎮(zhèn)工礦建設用地整治潛力、土地復墾潛力及宜耕后備土地資源開發(fā)潛力，上述潛力除了宜耕后備土地資源開發(fā)潛力劃分為第一等級，其他的潛力均為第三等級，面積分別為81.01、2.69、0.00、2.08 hm2和40.44 hm2。

4 惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)上圍村土地整合方案

據(jù)前文所述，汝湖鎮(zhèn)上圍村處于惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)城鄉(xiāng)結合部，是惠城北部的城郊門戶，距汝湖鎮(zhèn)區(qū)不足10 min車程，處于惠州市中心區(qū)半小時生活圈，珠三角核心區(qū)2小時生活圈內(nèi)，城鎮(zhèn)化趨勢明顯。隨著粵港澳大灣區(qū)建設的推進，深惠同步發(fā)展，且在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景與上圍村田園綜合體建設的推動下，上圍村城鄉(xiāng)一體化趨勢將更加明顯。因此，農(nóng)村居民點整合模式建議采取農(nóng)村城鎮(zhèn)化型，這樣更符合農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展趨勢，對上圍村經(jīng)濟拉動作用效果明顯。

圖1 農(nóng)村居民點整合規(guī)劃前后村莊肌理布局示意圖

零散耕地整合模式根據(jù)廣東省其他區(qū)域整合經(jīng)驗，建議采取實用整治型方式。根據(jù)項目區(qū)內(nèi)零散耕地的實際利用情況進行土地整合，或是對新增建筑區(qū)或產(chǎn)業(yè)的邊角地、夾心地、插花地等閑散和低效利用零散土地進行整合改造。根據(jù)《惠州市惠城區(qū)“三舊”改造項目認定、管理辦法》與相關“三舊”改造文件，上圍村田園綜合體新建項目“三地”整合規(guī)模不超過3.31 hm2。通過與產(chǎn)業(yè)項目或周邊的住宅區(qū)“捆綁式”規(guī)劃、收儲，做項目配套開發(fā)用地，滿足一部分建設項目用地需求，實現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用。惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)上圍村居民點整合規(guī)劃前后村莊肌理布局示意圖如圖1所示。

5 土地整合過程中可能會遇到的問題及解決建議

①在土地整合過程中，最易出現(xiàn)的就是城鎮(zhèn)規(guī)劃用地需求與土地規(guī)劃用地供給、基本農(nóng)田保護與城鎮(zhèn)建設開發(fā)之間的矛盾。建議盡早開展國土空間規(guī)劃的編制及實施工作，避免發(fā)生沖突。

②農(nóng)村土地規(guī)劃薄弱，土地監(jiān)管與土地信息缺失。建議建立土地管理信息系統(tǒng)，運用現(xiàn)代科技手段，開展土地利用動態(tài)監(jiān)測與管理，結合國土資源“一張圖”與土地規(guī)劃信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享、快速查詢、更新，保持土地利用數(shù)據(jù)的現(xiàn)實性，為土地整合規(guī)劃提供信息支撐。

③農(nóng)民土地整合意識不強，土地整合參與度不高。因此，應加大土地規(guī)劃管理的法律法規(guī)和相關管理政策制度的宣傳力度，增強村民土地資源與土地合理使用的意識，按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導—村級實施—農(nóng)民主體—專家指導”模式推進農(nóng)村土地整治［2］，讓群眾真切地感受到土地整合帶來的新變化，為土地整合規(guī)劃實施打下牢固的公眾基礎。

④田園綜合體項目涉及面廣量大，土地整合過程中會涉及地類的確定、機耕道和水利等規(guī)劃，資金投入較大，涉及部門多，土地整合融資與部門聯(lián)動協(xié)調(diào)落實不到位都會影響土地整合工作的開展。因此，建議要明確部門職責，強化共同責任，積極發(fā)揮村級組織的作用，整合各類支農(nóng)惠農(nóng)政策和資金，把土地整合與鄉(xiāng)村振興、新農(nóng)村建設等各項工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃，集中力量打組合拳，真正把事情做好。