新時代我國綠色礦山建設規(guī)劃的思考

侯華麗，吳尚昆，蔣 芳，董 煜，宋棟梁

(1.中國自然資源經濟研究院，北京 101149；2.中國科學院發(fā)展規(guī)劃局，北京 100864；3.吉林大學，吉林 長春 130061)

2017年，原國土資源部聯(lián)合財政部等6部委印發(fā)《關于加快建設綠色礦山的實施意見》(國土資規(guī)〔2017〕4號，以下簡稱“4號文”)，標志著我國綠色礦山建設由“試點探索”階段轉向“全面推進”階段，綠色礦山成為全社會對礦業(yè)行業(yè)未來發(fā)展的普遍共識，成為礦業(yè)高質量發(fā)展的必然要求和前提條件[1-2]。面對新形勢、新階段和新要求，開展綠色礦山創(chuàng)建的企業(yè)要不要編制規(guī)劃，如何結合自身發(fā)展需求，編制一個“有用”的規(guī)劃成為許多企業(yè)面臨的問題。本文對綠色礦山建設規(guī)劃如何定位、編制必要性、編制目的、編制方法以及如何有效實施等進行了分析探討，為進一步完善綠色礦山建設規(guī)劃理論方法體系，為企業(yè)開展綠色礦山建設實踐提供指導。

1 編制綠色礦山建設規(guī)劃的必要性分析

2011～2014年，我國開展了4批661家國家級綠色礦山建設試點工作。綠色礦山建設發(fā)展規(guī)劃是礦山企業(yè)申報國家級試點單位的“要件之一”，既是企業(yè)開展綠色礦山創(chuàng)建的行動綱領，也是政府對試點企業(yè)進行評估、考核驗收的一項重要依據(jù)。簡單講，綠色礦山建設規(guī)劃在試點階段有要求。

2017年，隨著4號文的發(fā)布，整體工作組織推進和管理體系也有了相應的調整。在新形勢下，綠色礦山采取名錄管理模式，即國家、省、市、縣四級聯(lián)創(chuàng)→企業(yè)主建→自建自評→第三方評估→達標入庫→社會監(jiān)督的流程。具體來說，在全面推進階段，按照國家簡政放權和減少行政審批事項的改革要求，國家層面未對編制綠色礦山建設規(guī)劃做統(tǒng)一要求。規(guī)劃將不作為“入庫”要件，企業(yè)只需要提交自評估報告，然后政府以購買服務的方式，委托第三方機構進行評估，評估達標即可納入名錄管理(圖1)。

圖1 綠色礦山建設名錄管理Fig.1 Green mine construction directory management

因此，面臨新形勢、新要求，企業(yè)是否編制綠色礦山建設規(guī)劃，可以根據(jù)不同地區(qū)管理需求和企業(yè)自身需求而定。部分地區(qū)自然資源主管部門出于管理需要，明確要求本地區(qū)開展創(chuàng)建的礦山企業(yè)編制綠色礦山建設規(guī)劃。如所在地方政府主管部門未做具體要求，企業(yè)可以根據(jù)自身基本情況和需求來決定是否要編制規(guī)劃。

具體來講，一些前期基礎工作比較扎實的企業(yè)，可直接按照要求編制綠色礦山建設自評估報告，并向政府提出第三方評估及入庫申請。一些基礎比較薄弱的企業(yè)，既可以考慮編制綠色礦山建設規(guī)劃，也可以考慮編制綠色礦山建設實施方案。規(guī)劃和方案的區(qū)別在于，從內容角度上看，規(guī)劃更加統(tǒng)籌全局，從宏觀、整體上把握，既有戰(zhàn)略層面也有戰(zhàn)術層面；實施方案則更注重具體、微觀，重落地性和操作性。從時間尺度來說，規(guī)劃可長短結合，短期目標2～5年，長期目標可在5～10年；而實施方案一般在1～2年。

對于新建礦山，“綠色”應作為各項設計審查和項目驗收的主要考量因素之一，使“綠色”貫穿全生命周期，輻射全價值鏈。“綠色”應充分體現(xiàn)在礦產資源開發(fā)利用方案、礦山地質環(huán)境保護與恢復治理方案、土地復墾方案、礦區(qū)環(huán)境影響評價書、水土保持方案中，并實現(xiàn)五大方案的充分銜接和融合。如在建設之初編制綠色礦山建設規(guī)劃，從礦山規(guī)劃設計和建設源頭確保綠色發(fā)展，指導綠色礦山建設全過程，則更具意義。

2 企業(yè)編制需綠色礦山建設規(guī)劃的內在需求

在新形勢下，綠色礦山建設規(guī)劃(方案)不僅是為了“入庫”和“掛牌”，便于政府審查、監(jiān)督和指導管理，更是礦山企業(yè)開展綠色礦山建設的“行動綱領”和“實戰(zhàn)手冊”，是推動礦山企業(yè)沿著綠色礦業(yè)之路發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)和重要保證[3]。從近期調研和地方實踐看，許多礦業(yè)企業(yè)已經認識到，綠色礦山建設是企業(yè)履行責任、謀求自身可持續(xù)發(fā)展、主動適應國家生態(tài)文明要求和經濟高質量發(fā)展的必然選擇，對于綠色礦山建設規(guī)劃(或方案)有著較強的內在需求。

2.1 對綠色礦山概念及建設標準，礦山企業(yè)了解不夠

有的礦山企業(yè)認為綠色礦山就是綠化礦山，給礦山穿一件綠衣裳，就是種草植樹填坑，是面子工程；有的企業(yè)把綠色礦山作為應付環(huán)保檢查的擋箭牌，認為做好節(jié)能減排就可以。大家對綠色礦山建設內涵認識不到位，以偏蓋全。從具體建設要求看，綠色礦山建設已經從試點階段要求的九大基本條件、4號文相對定性粗略的建設要求發(fā)展到了定性要求和定量指標相結合的分行業(yè)標準，以及下一步更為細化的評價指標體系，實現(xiàn)了綠色礦山建設由行政推動向標準引領的轉變，但一些企業(yè)對于行業(yè)標準認識以及如何達標的認識和了解不夠。

2.2 對創(chuàng)建和申報綠色礦山，礦山企業(yè)不知從何處著手

綠色礦山建設是一項系統(tǒng)工程，專業(yè)性技術性較強，既要求宏觀層面的政策把握，更需要微觀層面的技術支撐，包含理念方法、工程技術、規(guī)范標準、制度管理等多個層面。對于大多數(shù)企業(yè)，特別是中小企業(yè)而言，受到信息、專業(yè)、技術、人才局限性的影響，無法靠自身力量完成。對于目前先進綠色工藝技術和裝備并不掌握，對于尾礦廢石如何處理和利用，邊坡如何治理，采取什么手段措施才能達到行業(yè)標準也不十分清楚，需要第三方機構參與，幫助企業(yè)來提高認識，梳理問題，系統(tǒng)設計、科學規(guī)劃。針對上述問題，企業(yè)需要的綠色礦山建設規(guī)劃應具有以下特點。

1) 規(guī)劃的可操作性。綠色礦山建設規(guī)劃既要“務虛”，更要“務實”，要提升可操作性和落地性，必須以一批工程或項目作支撐，真正幫助企業(yè)解決綠色開采、資源綜合利用、節(jié)能減排、礦山地質環(huán)境治理恢復、數(shù)字化礦山建設等關鍵環(huán)節(jié)面臨的突出問題，從而達到綠色礦山建設標準，為編制企業(yè)自評估報告，順利通過第三方評估，進而“達標入庫”奠定基礎。

2) 規(guī)劃的戰(zhàn)略發(fā)展。按照生態(tài)文明戰(zhàn)略的要求，綠色礦山建設的最終目的是要推動礦業(yè)產業(yè)生態(tài)化。中國工程院于潤滄院士曾提出，綠色礦山建設重在構建生態(tài)礦業(yè)工程[4]。規(guī)劃要堅持把產業(yè)融合作為綠色礦山建設的重點方向，從更加長遠的視角推動礦山企業(yè)的綠色轉型升級。特別是對于一些大型礦山，開采周期長達幾十年甚至百年，需要從整個生產體系和后續(xù)產業(yè)發(fā)展的角度進行提前謀劃，從環(huán)境再造與產業(yè)再生的角度創(chuàng)新發(fā)展途徑，推動礦業(yè)與第一產業(yè)、第二產業(yè)、第三產業(yè)的融合發(fā)展。如馬鋼集團通過試點探索和規(guī)劃實施，在資源利用方面，啟動尾礦加氣混凝土砌塊/灰砂磚項目，構建共伴生資源、固廢資源全利用的“雙駕齊驅”新模式；在產業(yè)融合方面，立足礦業(yè)主業(yè)，構建綜合利用產業(yè)、生產技術服務業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)、特色工礦旅游業(yè)等多元化發(fā)展的區(qū)域綠色生態(tài)經濟體系，打造綠色發(fā)展新引擎。

3 編制綠色礦山建設規(guī)劃的方法與建議

綠色礦山建設規(guī)劃，是以習近平新時代生態(tài)文明思想為指引，充分調動資源、環(huán)境、社會、經濟等“全要素”，在礦山“三維”空間及其周邊一定影響范圍內，實現(xiàn)過礦山過去、現(xiàn)在、未來“全生命周期”綠色發(fā)展的實踐活動。規(guī)劃編制者要具備正確的認識論、價值觀和方法論。

在認識論上，需要改變甚至顛覆以往對“礦山”生產運行和發(fā)展規(guī)律的既有認知，用“生命體”抽象和認識礦山，礦山“生命體”擁有消化、呼吸、循環(huán)、神經等系統(tǒng)，具備學習、反饋、免疫、適應、修復、再生等能力。如果把綠色礦山比作一個人的話，就是要做一個文明人、一個現(xiàn)代人，要有面子(礦區(qū)環(huán)境整潔、布局合理)、有里子(器官機能好，能實現(xiàn)少投入，多產出，少排放)、有腦子(智商情商高，數(shù)字化礦山和礦地和諧)。

在價值觀上，要以生態(tài)文明新時代“共生、共榮、共享、共利、共治”理想目標為指引，改變以往“礦產資源”只是單一化的工具價值的觀念，樹立礦山“生命體”觀念，積極履行企業(yè)社會責任，推動資源開發(fā)的經濟效益、生態(tài)效益、環(huán)境效益、社會效益的并重協(xié)同和綜合效益最大化。

在方法論上，本文從工作方法和規(guī)劃理念兩個層面，提出了以下思考建議。

3.1 工作方法上——目標導向+問題導向

1) 對照行業(yè)標準找差距。2018年6月底，自然資源部以第18號公告的形式發(fā)布九大行業(yè)綠色礦山建設規(guī)范，這是我國綠色礦業(yè)發(fā)展進程中具有里程碑意義的一件大事，標志著我國綠色礦山建設由“行政推動”轉向“標準引領”，對于加強礦業(yè)行業(yè)自律，加快形成綠色礦山建設新格局，深化礦業(yè)領域生態(tài)文明建設，提升礦業(yè)治理能力具有重要意義。綠色礦山建設行業(yè)標準從礦區(qū)環(huán)境(礦容礦貌、礦區(qū)綠化)、資源開發(fā)利用方式(綠色開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護與恢復)、資源綜合利用(共伴生資源利用、固體廢棄物利用、選礦廢水利用)、節(jié)能減排(節(jié)能降耗、污染物排放)、科技創(chuàng)新與數(shù)字化礦山、企業(yè)管理與企業(yè)形象(企業(yè)文化、企業(yè)管理、企業(yè)誠信、企業(yè)和諧)提出具體要求，明確了一系列定性和定量指標要求，綠色建設要對照行業(yè)標準進行系統(tǒng)分析，補短板、強弱項，同時可以選擇國內外標桿企業(yè)實地調研，借鑒經驗，拓展思路，學習方法。在對標基礎上，規(guī)劃編制應以問題為導向，抓核心環(huán)節(jié)，確定優(yōu)先事項，提升規(guī)劃針對性和實效性。

2) 統(tǒng)籌相關規(guī)劃定好位。綠色礦山建設規(guī)劃要落實所在地區(qū)的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、礦產資源總體規(guī)劃以及綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以企業(yè)建設發(fā)展規(guī)劃或戰(zhàn)略為指引，與礦山已有的礦山環(huán)境保護與治理、礦區(qū)土地復墾等微觀層面的規(guī)劃或方案設計進行對接。其中，隸屬同一礦山企業(yè)不同礦山的規(guī)劃編制應充分體現(xiàn)特色；不同企業(yè)但同一區(qū)域同一類型礦山具有較大相似性，相互之間可以統(tǒng)籌借鑒[5]。

3) 以規(guī)劃為平臺聚合力。綠色礦山建設是一項系統(tǒng)工程，綠色礦山建設規(guī)劃涉及的專業(yè)領域廣、門類多、跨度大、鏈條長，選擇什么樣的機構來編，也是很多礦山企業(yè)面臨的問題。越來越多的科研機構或者社會組織參與到綠色礦山建設事業(yè)當中，但不管什么樣的機構來編制綠色礦山建設規(guī)劃，都需要開門編規(guī)劃，通過規(guī)劃搭建一個溝通交流和信息共享的平臺，一是要邀請相關專家“把脈會診”，如礦山設計、礦山修復、數(shù)字化礦山建設等技術類專家，以及熟悉地方政策標準要求的管理類專家等;二是鼓勵企業(yè)職工建言獻策，對本企業(yè)存在問題最熟悉的是礦山企業(yè)員工特別是相關技術管理人員，要廣開言路，集思廣益。

3.2 規(guī)劃理念上——上接天線+下接地氣

理念是行動的先導。綠色礦山建設規(guī)劃理念既要上接天線，又要下接地氣。上接天線就是要全面貫徹落實黨中央國務院“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念要求，深入貫徹落實習近平新時代生態(tài)文明思想，下接地氣就是立足企業(yè)當前以及長遠可持續(xù)發(fā)展需求，充分體現(xiàn)“因地制宜性、專業(yè)技術性、經濟可行性、循環(huán)系統(tǒng)性和意識超前性”。

3.2.1 因地制宜性

不同地域、不同規(guī)模、不同生產階段(新建礦山、生產礦山)、不同行業(yè)、不同開采方式之間，面臨的綠色礦山建設突出問題不同，對環(huán)境影響、對資金的要求、應當采取的技術手段等都不相同。因此，要編好規(guī)劃，必須樹立差異性理念，按照因地制宜、因時制宜的原則，一礦一策，對照標準，有針對性地進行規(guī)劃編制。

1) 不同開采方式：露天礦山剝離工程范圍大，建設重點在解決采坑及外排土場壓占破壞土地、露采邊坡失穩(wěn)誘發(fā)地質災害、礦區(qū)綠化、防塵抑塵等問題;地下開采礦山則面臨地面塌陷、地裂縫以及地下含水層破壞等問題，規(guī)劃重點研究充填開采、保水開采或者采選充一體化等方式。

2) 不同地域：礦山周邊地形、地貌、氣候和生物條件各異，在礦區(qū)環(huán)境建設及地質環(huán)境修復中，面臨的難度以及運用技術模式也不同;南方溫潤氣候區(qū)環(huán)境修復難度小，其重點集中在生物群落的保護與再建;西部和北方地區(qū)難度較高，如青海金輝礦業(yè)位于高原生態(tài)脆弱地區(qū)，在尾礦庫干灘礦漿上探索種植青稞等植物，呼倫貝爾東明礦業(yè)位于東北極寒地區(qū)，遴選和馴化26種寒冷地區(qū)適合生長的苗種。

3) 不同規(guī)模：大型礦山的隊伍、技術、資金、管理明顯占有優(yōu)勢，小型礦山則處于劣勢，大中型礦山綠色礦山建設要注重綜合性，既要注重統(tǒng)籌資源效益環(huán)境效益，也要關注科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、制度建設等自身能力建設以及相關生態(tài)產業(yè)發(fā)展，而小型礦山要以環(huán)境修復達標為重點，結合自身特色解決具體問題。

4) 不同階段：新建礦山是“增量規(guī)劃”模式，相當于一張白紙上作畫，要注重系統(tǒng)性和前瞻性；生產礦山則需要采取“存量規(guī)劃”模式，核心是對現(xiàn)有生產工藝技術裝備、經濟模式進行優(yōu)化和改造升級。

3.2.2 專業(yè)技術性

綠色礦山建設體現(xiàn)了多領域、多學科的專業(yè)技術要求，具有跨界性、融合性。要充分認識到科技創(chuàng)新驅動在綠色礦山建設中的重要地位作用。習近平總書記指出，綠色技術創(chuàng)新是綠色發(fā)展的重要動力，是打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推進生態(tài)文明建設、促進高質量發(fā)展的重要支撐。要充分認識到，綠色礦山、綠色礦業(yè)不僅是高新技術的應用者，更是綠色新技術的“策源地”。綠色礦山建設行業(yè)標準從創(chuàng)新體系建設、人才培養(yǎng)、關鍵技術研發(fā)、科研資金投入、科技成果轉化等方面，對技術創(chuàng)新提出了具體定性和定量要求。在規(guī)劃的編制中，既要多方吸納相關專業(yè)技術專家參與規(guī)劃的編制，更要從釋放科技創(chuàng)新動能，發(fā)揮科技創(chuàng)新驅動等方面提出有效可行的具體措施。

3.2.3 經濟可行性

要從經濟維度考慮綠色礦山建設。從綠色礦山建設經驗來看，生產礦山經過綠色升級改造，其工業(yè)總產值及綜合利用產值會有大幅提升，綠色礦山建設是短期投入，長期受益。如青海都蘭金輝礦業(yè)公司，每年的利潤中有90%來自綠色礦山建設，用自己的實際行動向社會各界證明：發(fā)展綠色礦業(yè)、建設綠色礦山不僅不吃虧，還有可觀的利潤[6]。但短期看，“綠色礦山”建設需要投入一定的資金。當前，礦業(yè)形勢不景氣，礦業(yè)企業(yè)具有一定的生存壓力，必須科學評估“綠色礦山”建設的合理成本，找到一個契合點，既要保障企業(yè)的生存又要促進企業(yè)綠色發(fā)展轉型。

在規(guī)劃編制中，一是對于擬開展的工程和項目要進行投入產出分析和總體經費預算，并按照輕重緩急，進行時序上統(tǒng)籌安排；二是對于一些小礦山或者老舊礦山，研究引入適應礦山經濟條件和發(fā)展階段的“先進適用技術”，推動工藝技術裝備改造升級，而不是不可承受的“奢侈技術”；三是在明確資源綜合利用和循環(huán)經濟發(fā)展方向的同時，充分研究市場，在考慮提升資源環(huán)境效益同時，要有一定經濟效益產出為前提。如承德釩鈦磁鐵礦尾礦性能穩(wěn)定、強度較高，能夠滿足混凝土骨料性能要求，可為北京綠色砂石提供充足、持久的資源保障。而一些具有同樣資源條件，但區(qū)位條件和市場需求條件不是很優(yōu)越的礦山，尾礦制砂項目在一定程度上并不具有經濟可行性。

3.2.4 循環(huán)系統(tǒng)性

綠色礦山建設是一項系統(tǒng)工程，建設綠色礦山就是建設礦山的循環(huán)經濟體。綠色礦山建設要使礦山企業(yè)從單一的采礦模式，轉變?yōu)槎嘣?、綜合性資源化開發(fā)和利用的產業(yè)鏈發(fā)展模式。一是要樹立循環(huán)經濟理念，考慮通過強化綠色開采、資源綜合利用，礦山地質環(huán)境治理+，對多個生產體系或環(huán)節(jié)之間的耦合，使物質、能量多級利用，實現(xiàn)廢物資源化和產品化、廢熱廢氣能源化，形成多層次閉路循環(huán)無廢無污染的工業(yè)體系；二是要樹立“山水林田湖草”綜合整治的理念，改變以往狹義的礦區(qū)土地復墾的概念，從“山水林田湖草”生命共同體角度，通過“地貌重塑、土壤重構、植被重建、景觀再現(xiàn)、生物多樣性重組與保護”過程，實現(xiàn)礦區(qū)及周邊更大范圍生態(tài)環(huán)境的“整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理”[7]。

3.2.5 意識超前性

作為規(guī)劃者，在思維上要有一定超前性和創(chuàng)新性，從更宏觀視野更長的時間尺度，為礦山發(fā)展出謀劃策。比如，對于新建礦山，從源頭上立足于循環(huán)經濟模式，制定控制干擾和破壞的技術路線與措施，強化資源綜合利用及廢料資源化，爭取做到不建尾礦庫、不設廢石場、無外排不達標廢水的“無廢”開采[4]。比如，內蒙古的大烏淀石墨礦，按照綠色發(fā)展理念，在礦山設計階段，立足“一礦三資源”的優(yōu)勢，打造全產業(yè)鏈綠色礦山，除了開發(fā)利用主礦石墨資源，發(fā)展高純石墨、石墨烯等新材料產業(yè)外，還充分利用圍巖發(fā)展微晶建材等石材產業(yè)，利用尾礦制造發(fā)泡陶瓷發(fā)展裝配建筑材料產業(yè)。對于即將閉坑的露天礦山，做好礦山地質環(huán)境恢復治理同時，可以考慮產業(yè)植入。如目前廢棄礦坑的利用方式有多種，+農業(yè)，開展種植業(yè)或畜牧或水產養(yǎng)殖；+生態(tài)產業(yè)，形成水庫或者濕地；+旅游文娛，形成礦山公園，礦坑酒店；+社會服務或其他新興工業(yè)，形成垃圾填埋場或光伏發(fā)電[8]，要根據(jù)礦坑自身條件、地區(qū)自然環(huán)境條件、交通條件、距離城市遠近、當?shù)厝宋沫h(huán)境等，結合實際在規(guī)劃中給予方向性的建議。

4 編制綠色礦山建設規(guī)劃保障措施

1) 加強組織、資金與技術保障。有條件的礦山應成立專門的綠色礦山建設領導小組和辦公室，統(tǒng)籌相關工作，完善綠色礦山管理制度、責任制度，明確規(guī)劃實施的時間表、路線圖、責任人。將綠色礦山建設納入企業(yè)生產成本預算，并積極拓寬資金渠道，爭取綠色信貸等支持，確保項目及工程資金籌集和使用到位。加強與高等院校、科研院所等合作，為綠色礦山建設提供技術支持和保障。

2) 強化部署考核與跟蹤評估。將綠色礦山建設規(guī)劃實施同礦山發(fā)展和生產經營的總體部署結合起來，健全和完善規(guī)劃實施組織管理體系，搭建以綠色績效為核心的驅動體系，將規(guī)劃目標與礦山生產考核管理工作的年度目標相結合，層層壓實。加強對規(guī)劃落實情況的跟蹤評估，發(fā)現(xiàn)問題及時改正。

3) 強化宣傳培訓與地方指導。思想是行動的先導，觀念是成敗的關鍵。企業(yè)要加強綠色礦山理念政策的宣講和引導，提高每一位員工的生態(tài)文明的意識和綠色發(fā)展理念，讓大家知道什么是綠色礦山，并主動參與綠色礦山建設，各地政府及主管部門也要加強工作指導，并總結出可推廣、可復制的綠色礦山建設最佳實踐。

5 結 語

綠色礦山建設規(guī)劃，既要從“道”的高度樹立綠色發(fā)展的認識論(礦山“生命體”以及“山水林田湖草”生命共同體理念)，樹立綠色發(fā)展價值觀(強調人與自然有機整體和資源環(huán)境經濟社會目標協(xié)同均衡)；也要從“術”的層面，不斷梳理提煉綠色礦山建設的方法論(工作方法、規(guī)劃理念以及工程技術方法的集成)。我們期待綠色發(fā)展理念指導下相關規(guī)劃和管理體系的全面改革，期待基于行業(yè)標準的更加具體、更加量化的綠色礦山建設評價體系的制定實施，期待各級政府、礦山企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、礦山咨詢機構等社會組織的多方參與，從而推動綠色礦山建設規(guī)劃理念和技術方法的不斷探索創(chuàng)新，為提升我國礦業(yè)綠色發(fā)展水平貢獻一份力量。