完善農(nóng)民工法律援助工作的對策探索

李林 王宗旗

對農(nóng)民工進(jìn)行法律援助是全面依法治國的必然要求。對農(nóng)民工實(shí)施法律援助，體現(xiàn)了黨對“三農(nóng)”問題的重視，有利于提高和擴(kuò)大黨的公信力，鞏固黨的執(zhí)政地位。建立和完善農(nóng)民工法律援助制度，能夠使廣大農(nóng)民工群體真切感受到黨和政府的關(guān)懷。由于大部分農(nóng)民工在制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的一線崗位工作，農(nóng)民工群體文化程度不高、技能培訓(xùn)較少，各項(xiàng)權(quán)益保障相對薄弱。當(dāng)前，農(nóng)民工法律援助存在一些不足之處，如對法律援助的對象和范圍沒有作出明確擴(kuò)大的法律規(guī)定；農(nóng)民工法律援助的標(biāo)準(zhǔn)偏重于經(jīng)濟(jì)方面，對援助對象的規(guī)定要求過于嚴(yán)格，要求受援人同時(shí)具備經(jīng)濟(jì)和案情標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地農(nóng)民工法律援助運(yùn)行起來很難做到全覆蓋；農(nóng)民工法律援助保障措施不得力，影響法律援助效果，等等。為此，人民論壇編輯部特邀有關(guān)法律專家就農(nóng)民工法律援助問題展開討論，為農(nóng)民工解困，為政府分憂。

【摘要】農(nóng)民工法律援助是一個(gè)宏大的社會系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)社會公平正義的政治任務(wù)。改進(jìn)和做好農(nóng)民工法律援助工作，需加強(qiáng)立法保障，推進(jìn)法律實(shí)施，完善運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，讓受援人對社會公平正義更有獲得感和幸福感。

【關(guān)鍵詞】法律援助 農(nóng)民工 權(quán)益保障 【中圖分類號】D920.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

法律援助是國家建立的保障經(jīng)濟(jì)困難公民和特殊案件當(dāng)事人獲得必要的法律咨詢、代理刑事辯護(hù)等無償法律服務(wù)，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)法律正確實(shí)施、維護(hù)社會公平正義的一項(xiàng)重要法律制度。加強(qiáng)法律援助制度建設(shè)，是推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)法治中國的重要內(nèi)容，是深化人權(quán)法治保障、增強(qiáng)人民群眾對社會公平正義的獲得感、幸福感的重要途徑，是推進(jìn)國家和社會治理現(xiàn)代化的必然要求。

農(nóng)民工是在改革開放背景下形成的特殊群體，是指戶籍仍在農(nóng)村，進(jìn)入城市務(wù)工和在當(dāng)?shù)鼗虍惖貜氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動6個(gè)月及以上的勞動者。截至2017年末，全國農(nóng)民工總量28652萬人，其中，外出農(nóng)民工17185萬人，本地農(nóng)民工11467萬人。農(nóng)民工已成為我國最龐大的就業(yè)群體之一。

在推進(jìn)全面依法治國的歷史新起點(diǎn)上，農(nóng)民工法律援助工作正在邁向新時(shí)代、形成新格局、獲得新發(fā)展，廣大農(nóng)民工通過法律援助制度和政策的具體落實(shí)，越來越多地體驗(yàn)到社會主義制度的優(yōu)越性，越來越實(shí)在地感受到法治的陽光和溫暖。但在農(nóng)民工法律援助實(shí)踐中也存在著一些問題，亟待破解。

農(nóng)民工法律援助尚未納入國家法律集中統(tǒng)一調(diào)整的法律體系，需加強(qiáng)立法保障

立法不完善?，F(xiàn)有農(nóng)民工法律援助的法律依據(jù)多是位階層級較低的行政法規(guī)（如《法律援助條例》），或是散見于一般規(guī)范性文件和政策性指導(dǎo)意見中，沒有納入國家法律集中統(tǒng)一調(diào)整的法律體系。具體來說，農(nóng)民工法律援助的一些立法存在指導(dǎo)思想不明晰，對援助對象和范圍沒有作出明確擴(kuò)大的法律規(guī)定，尚未完全將農(nóng)民工群體納入法律援助范圍；法律援助的主體、條件、義務(wù)、經(jīng)費(fèi)等規(guī)定過于籠統(tǒng)，僅明確規(guī)定政府作為法律援助的責(zé)任主體，未對社會組織、企事業(yè)單位和個(gè)人的責(zé)任作出相關(guān)規(guī)定；法律援助申請標(biāo)準(zhǔn)仍以“經(jīng)濟(jì)困難+案件類型標(biāo)準(zhǔn)”作為基本的準(zhǔn)入，未將農(nóng)民工群體的身份、戶籍、家庭情況、身體狀況和社會地位等綜合因素及其特殊性納入考量，準(zhǔn)入門檻過高，限制了擴(kuò)大農(nóng)民工法律援助的“全覆蓋”，等等。例如，在實(shí)踐過程中，由于《法律援助條例》對“經(jīng)濟(jì)困難”標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體規(guī)定和解釋，往往使得某些大城市將城鎮(zhèn)居民最低生活保障線作為經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工因此被這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)卡在了法律援助之外。

加強(qiáng)立法保障。良法是農(nóng)民工法律援助之前提。應(yīng)當(dāng)制定專門保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的法律，在國家立法層面建立保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益、調(diào)整農(nóng)民工關(guān)系的法律制度。應(yīng)當(dāng)制定《法律援助法》，其中專章規(guī)定農(nóng)民工法律援助的制度。通過國家立法形式，把農(nóng)民工法律援助行之有效的政策和經(jīng)驗(yàn)提升為國家意志；進(jìn)一步擴(kuò)大法律援助的范圍，最大限度覆蓋農(nóng)民工合法權(quán)益容易受損的領(lǐng)域；簡化農(nóng)民工法律援助的程序，例如，對農(nóng)民工勞動爭議案件實(shí)行簡易程序，明確舉證責(zé)任由雇主承擔(dān)，把農(nóng)民工因通過法律程序維權(quán)產(chǎn)生的誤工費(fèi)、旅差費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)等列入賠償范圍；從國家立法上將農(nóng)民工法律援助的經(jīng)費(fèi)固定下來，中央和地方財(cái)政建立農(nóng)民工法律援助的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，單獨(dú)納入財(cái)政預(yù)算專款專用。此外，目前全國法律援助律師僅有7400多人，占全國律師總數(shù)的 1.75%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足近3億農(nóng)民工法律援助的需要。應(yīng)當(dāng)大幅度提高法律援助律師辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大農(nóng)民工法律援助律師隊(duì)伍，以適應(yīng)新時(shí)代法援工作的新需求。

農(nóng)民工法律援助缺乏長效機(jī)制，且申請、協(xié)調(diào)、聯(lián)動存在運(yùn)行障礙，需完善法律援助運(yùn)行機(jī)制

機(jī)制欠缺，運(yùn)行不順暢。第一，農(nóng)民工法律援助存在缺乏長效機(jī)制的問題，主要表現(xiàn)：一是組織推進(jìn)阻障。農(nóng)民工維權(quán)具有特殊性，如法律的程序性與援助目標(biāo)的實(shí)體性之間有矛盾；訴訟、仲裁等法律專業(yè)化與農(nóng)民工普遍文化低致使維權(quán)時(shí)機(jī)延誤等，往往導(dǎo)致啟動農(nóng)民工法律援助的被動性和偶發(fā)性。加之某些地方政府的“地方保護(hù)主義”作祟，法律援助涉及本地利益的企業(yè)責(zé)任時(shí)不作為，甚至推諉打壓。二是經(jīng)費(fèi)保障不力。政府是法律援助的責(zé)任主體，律師是開展維權(quán)的主力，履行援助法定義務(wù)。國家（政府）撥付充足的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，才能為農(nóng)民工法律援助提供必要的經(jīng)濟(jì)保障。但在一些地方，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)的地方，農(nóng)民工法律援助的經(jīng)費(fèi)得不到應(yīng)有保障。第二，農(nóng)民工法律援助的申請、協(xié)調(diào)、聯(lián)動等機(jī)制在實(shí)踐中存在運(yùn)行障礙。這里以農(nóng)民工異地申請法律援助為例，涉及法律援助申請機(jī)制、地區(qū)地域協(xié)調(diào)、部門協(xié)作聯(lián)動等至少三個(gè)部分。農(nóng)民工法律援助的申請是首要環(huán)節(jié)，由于法律援助規(guī)范上的某種粗化和意見實(shí)施的滯后性，農(nóng)民工法律援助申請往往存在審查標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)、審查未考慮農(nóng)民工實(shí)際狀態(tài)（如務(wù)工地與戶籍地不一致時(shí)導(dǎo)致不愿花費(fèi)成本開具貧困證明）等問題，即使是開通了“法律援助綠色通道”，問題仍然難以得到根本解決。此外，農(nóng)民工法律援助還存在地區(qū)與地區(qū)、部門與部門之間未形成一體化的協(xié)調(diào)與聯(lián)動，跨界協(xié)作與異地工作機(jī)制尤為不足等問題。這些因素，導(dǎo)致把農(nóng)民工法律援助工作納入政府責(zé)任、降低維權(quán)成本等目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

完善運(yùn)行機(jī)制。持續(xù)深化法律援助便民服務(wù)，按照《司法部關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的意見》要求，為農(nóng)民工提供標(biāo)準(zhǔn)化、精準(zhǔn)化、便捷化的法律援助服務(wù)。進(jìn)一步拓寬申請渠道，在農(nóng)民工集中的單位、社區(qū)設(shè)立流動工作站巡回受案，利用信息化手段，逐步實(shí)行網(wǎng)上受理申請；建立完善法律援助異地協(xié)作機(jī)制，在農(nóng)民工轉(zhuǎn)交申請、核實(shí)信息、調(diào)查取證、文書送交等方面實(shí)現(xiàn)無縫對接，方便農(nóng)民工異地維護(hù)自身合法權(quán)益，幫助農(nóng)民工降低維權(quán)成本；發(fā)揮“百度法律援助地圖”作用，引導(dǎo)農(nóng)民工就近申請法律援助。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與人民法院的協(xié)調(diào)配合，完善法律援助與訴訟費(fèi)用減免緩制度的銜接機(jī)制，合力推動判決執(zhí)行，確保農(nóng)民工及時(shí)獲得法律援助與司法救助。加強(qiáng)與人力資源社會保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、信訪、公安、仲裁、工會、婦聯(lián)等部門的溝通協(xié)調(diào)，形成合力共同解決農(nóng)民工欠薪等權(quán)益保障問題。應(yīng)當(dāng)推動律師廣泛參與法律援助工作，鼓勵(lì)有條件的地方組建農(nóng)民工法律援助專業(yè)團(tuán)隊(duì)，不斷提高辦案專業(yè)化水平，提高農(nóng)民工法律援助服務(wù)質(zhì)量。

農(nóng)民工維權(quán)中存在“欠薪欠?！焙头稍磳?shí)現(xiàn)“全覆蓋”的問題，需積極推進(jìn)法律實(shí)施

重點(diǎn)不突出。農(nóng)民工法律援助，涵蓋就業(yè)創(chuàng)業(yè)、勞動保障、公共服務(wù)等諸多方面，其中以勞動保障（如勞動報(bào)酬、工傷保險(xiǎn)待遇、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償）的法律援助為最多，重點(diǎn)是“欠薪”問題。在我國社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)民工欠薪問題幾乎成為普遍的社會問題，其數(shù)量多、范圍廣、影響大、法律關(guān)系復(fù)雜，超出了農(nóng)民工法律援助的所有其他類型。以建筑業(yè)領(lǐng)域欠薪為例，除了部分中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營確實(shí)存在困難，或是勞動用工管理不規(guī)范等原因外，絕大多數(shù)是與實(shí)踐中“算總賬”等項(xiàng)目運(yùn)作方式相關(guān)。勞務(wù)、建筑公司“墊款攬活”，一開始便將薪資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民工。一旦盲目施工資金鏈斷裂后，開發(fā)商拖欠工程款，施工企業(yè)無力支付農(nóng)民工薪金，施工企業(yè)與開發(fā)商互相推諉，受損害的是農(nóng)民工。若是遇上違法分包，情況更為復(fù)雜：有包工頭與建筑商結(jié)算不清的，也有開發(fā)商、施工方、供應(yīng)商形成三方債務(wù)的，更有包工頭攜款而逃的，最終都損害到農(nóng)民工的利益。這些情況顯示，農(nóng)民工維權(quán)中的“欠薪欠?！眴栴}，是法律援助的重中之重。這些關(guān)于農(nóng)民工法律援助的重點(diǎn)問題與頑疾，既是法援工作的現(xiàn)實(shí)困境，同時(shí)，也是嚴(yán)重的社會問題。

覆蓋面偏窄。農(nóng)民工法律援助中另一個(gè)突出問題，是未能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工維權(quán)保障的法律援助“全覆蓋”。就現(xiàn)有的制度與政策看，對農(nóng)民工等弱勢群體的法律援助，雖然從經(jīng)濟(jì)困難和案件標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面放寬條件，覆蓋就業(yè)各行業(yè)、維權(quán)各環(huán)節(jié)，努力實(shí)現(xiàn)“應(yīng)援盡援”，但“全覆蓋”不是法定的，并未獲得《法律援助條例》等法規(guī)的確認(rèn)和細(xì)化，仍存在不穩(wěn)定性和不確定性的變數(shù)。同時(shí)，農(nóng)民工法律援助的信息不通暢，農(nóng)民工知曉程度低等客觀因素，也使“全覆蓋”難以實(shí)現(xiàn)。

推進(jìn)法律實(shí)施。法律的生命在于實(shí)施。法律實(shí)施得“硬不硬”，是能不能讓農(nóng)民工通過法律援助制度感受到法治溫暖的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《工傷保險(xiǎn)條例》《法律援助條例》等法律法規(guī)和相關(guān)司法解釋，從根本上為農(nóng)民工維護(hù)合法權(quán)益提供法治保障。重視防治并舉、源頭防范，加大監(jiān)管力度、完善監(jiān)管舉措，推進(jìn)勞動合同格式標(biāo)準(zhǔn)及備案出臺，切實(shí)貫徹落實(shí)農(nóng)民工“治欠保支”工作的法規(guī)政策，主動提前介入農(nóng)民工案件維權(quán)；簡化農(nóng)民工法律援助的申請條件和程序，確?！耙缓喨齼?yōu)”落實(shí)，開辟立案新窗口，做到“應(yīng)援盡援，應(yīng)援速援”；加強(qiáng)法律援助與人民調(diào)解等救濟(jì)形式的有機(jī)銜接，建立與人民法院對接機(jī)制，彌補(bǔ)維權(quán)成本高、周期長、取證執(zhí)行難等缺陷，暢通法援實(shí)現(xiàn)機(jī)制，提高糾紛解決效率。

在針對勞動爭議處理模式的低效問題方面，建議賦予勞動保障監(jiān)察部門一定程度的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，將勞動監(jiān)察變?yōu)閯趧泳爝M(jìn)一步增強(qiáng)勞動保障監(jiān)察力度。國務(wù)院2004年11月發(fā)布的《勞動保障監(jiān)察條例》賦予了勞動保障監(jiān)察部門調(diào)查、檢查和作出行政處罰的權(quán)力，但卻沒有賦予其強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，導(dǎo)致許多處理決定無法執(zhí)行。比如，針對用人單位的欠薪行為，勞動保障監(jiān)察部門可以作出責(zé)令其限期支付的勞動監(jiān)察指令書，但僅憑勞動監(jiān)察指令書卻無法向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，一旦用人單位拒絕履行，農(nóng)民工只能再去申請勞動仲裁。因此，建議賦予勞動保障監(jiān)察部門查封、扣押等強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，變勞動監(jiān)察為勞動警察，提升用人單位違法行為的查處效率，從而將用人單位違反法律強(qiáng)制性規(guī)定而導(dǎo)致的勞動爭議案件終結(jié)在勞動監(jiān)察階段，同時(shí)，簡化進(jìn)入司法程序的勞動爭議案件的處理流程。發(fā)動廣大律師積極參與農(nóng)民工法律援助，推行“點(diǎn)援制”，指派或由農(nóng)民工挑選業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、服務(wù)態(tài)度好、法律援助經(jīng)驗(yàn)豐富的律師辦理相關(guān)案件；切實(shí)貫徹落實(shí)《關(guān)于完善法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步調(diào)動社會律師等法律援助事項(xiàng)承辦人員開展法律援助工作的積極性，更好地滿足人民群眾（農(nóng)民工）法律援助的需求。

法律援助制度的宣傳普及和培訓(xùn)教育不力，致使部分農(nóng)民工不理解法律援助，需強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)

宣傳培訓(xùn)不力。農(nóng)民工法律援助的對象是農(nóng)民工，但由于他們的文化水平相對較低，而有些地方政府對法律援助制度的宣傳普及和培訓(xùn)教育不力，致使部分農(nóng)民工不理解法律援助，進(jìn)而無法通過法律援助來維護(hù)自己的合法權(quán)益。

強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)。農(nóng)民工遇到合法權(quán)益受損的情況時(shí)，往往還存在“不懂依法維權(quán)”“不會依法維權(quán)”“不能依法維權(quán)”的現(xiàn)象。一個(gè)重要原因，是許多農(nóng)民工對國家法律援助等依法維權(quán)的制度還不了解。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)民工的法治宣傳教育，尤其是要提高他們依法維權(quán)、運(yùn)用法律援助制度維權(quán)的法治意識，在農(nóng)民工維權(quán)方面努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。應(yīng)當(dāng)針對農(nóng)民工的需求和現(xiàn)實(shí)問題，開展法律援助普法宣傳、勞動法律知識等專項(xiàng)培訓(xùn)；依托“兩微一端”、中國法律服務(wù)網(wǎng)、主要網(wǎng)絡(luò)及平面媒體等，開展全方位多形式的法治宣傳與法律知識推廣；針對農(nóng)民工維權(quán)的事前、事中宣傳培訓(xùn)，同時(shí)，加大農(nóng)民工組織培訓(xùn)力度，特別在每年歲末年初返鄉(xiāng)高潮、亦即欠薪高發(fā)期開展專項(xiàng)整治活動，逐步建立常態(tài)化的培訓(xùn)機(jī)制，配合“法律九進(jìn)”與“七五普法”，真正提升農(nóng)民工法治觀念與維權(quán)意識。

（作者分別為中國社會科學(xué)學(xué)部委員、法學(xué)研究所原所長；四川省律師協(xié)會監(jiān)事長、四川明炬律師事務(wù)所主任）

【參考文獻(xiàn)】

①《劉振宇：近五年來全國法援機(jī)構(gòu)共組織辦理案件633.6萬件》，司法部政府網(wǎng)，2018年11月29日。

延伸閱讀 黨的十八大以來農(nóng)民工法律援助成績顯著

加強(qiáng)農(nóng)民工合法權(quán)益保護(hù)，為農(nóng)民工提供法律援助，事關(guān)廣大農(nóng)民工切身利益，事關(guān)社會公平正義和社會和諧穩(wěn)定。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)民工權(quán)益保障和法律援助工作，出臺一系列政策法規(guī)，創(chuàng)新方式方法，不斷加大農(nóng)民工法律援助的力度，取得了顯著成就。

在國家層面，農(nóng)民工法律援助持續(xù)加強(qiáng)。據(jù)司法部公布的數(shù)據(jù)，從2014年至2018年的五年，全國法援機(jī)構(gòu)共組織辦理了法援案件633.6萬件，受援人達(dá)695.7萬人次，提供法律咨詢超過了3652萬人次。其中，法律援助服務(wù)農(nóng)民工246.7萬人次。2017年，全國共辦理農(nóng)民工法律援助案件44萬余件，農(nóng)民工受援人達(dá)49萬余人次，為農(nóng)民工討薪83億余元，有效維護(hù)了農(nóng)民工合法權(quán)益。2018年，全國律師辦理法律援助案件81.3萬多件，為弱勢群體提供免費(fèi)法律服務(wù)108.1萬多件，其中農(nóng)民工的法律援助和免費(fèi)法律服務(wù)居多。從農(nóng)民工角度來統(tǒng)計(jì)，2018年司法部在全國開展“法援惠民生·助力農(nóng)民工”品牌建設(shè)活動，指導(dǎo)各地法律援助機(jī)構(gòu)組織辦理農(nóng)民工案件41.3萬件，其中辦理農(nóng)民工請求支付勞動報(bào)酬案件35.3萬件，51.5萬人次農(nóng)民工獲得法律援助，131.8萬人次農(nóng)民工享受到便捷的法律咨詢服務(wù)。

在地方層面，各地深入推進(jìn)農(nóng)民工法律援助工作。例如，四川是農(nóng)民工輸出大省，該省成立的四川·成都農(nóng)民工法律援助工作站，專門從事農(nóng)民工維權(quán)法律援助工作，自2006年至今，無償接待法律咨詢46231件，涉及58296人次，涉及金額4.5億余元。受理案件7820件，涉及金額19586.8萬元，辦結(jié)案件7489件，涉及人數(shù)8185人，涉及金額15909.8萬元，幫助受援群體挽回經(jīng)濟(jì)損失13154.71萬元。又如，安徽健全法律援助便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動網(wǎng)絡(luò)平臺與實(shí)體平臺相結(jié)合，為農(nóng)民工維權(quán)討薪提供更加優(yōu)質(zhì)的法律援助服務(wù)，2017年全省各級法律援助機(jī)構(gòu)共為農(nóng)民工辦理法律援助案件2.8萬件，為農(nóng)民工討薪3.6億元；解答勞動糾紛、社會保險(xiǎn)待遇糾紛等涉及農(nóng)民工切身利益的法律咨詢5.3萬人次。再如，北京市高度重視農(nóng)民工法律援助工作，2018年各級法律援助機(jī)構(gòu)為在京農(nóng)民工提供法律援助17167件，涉及18000余人，幫助農(nóng)民工獲益2.48億元。

（延伸閱讀由專家李林、王宗旗撰寫）