關(guān)于土地利用規(guī)劃中集體產(chǎn)權(quán)保護(hù)的建議

杜靜

摘 要：社會(huì)的發(fā)展隨之而來(lái)的，則是大量農(nóng)民土地被占用。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是憲法賦予的神圣財(cái)產(chǎn)權(quán)，然而在社會(huì)進(jìn)程中，很多情況下，農(nóng)民的失地與其說(shuō)是對(duì)權(quán)利的讓渡或放棄，倒不如說(shuō)是在利益博弈中其土地權(quán)益的被忽視、侵犯甚至剝奪，這很可能引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突。因此，農(nóng)民的土地權(quán)益問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起足夠重視，要對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益給予切實(shí)的法律保護(hù)。

關(guān)鍵詞：土地利用;集體產(chǎn)權(quán);建議

一、確定集體土地所有權(quán)主體代表

集體所有土地的主體為本集體的成員——農(nóng)民，即便法律如此規(guī)定，也無(wú)法回避一個(gè)事實(shí)，那就是集體土地所有權(quán)往往權(quán)屬不清、主體模糊。農(nóng)村集體土地所有歷經(jīng)了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”時(shí)期，人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)分別享有集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。改革開(kāi)放后，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、組織形態(tài)發(fā)生了變革，取而代之的是鄉(xiāng)政府、村民委員會(huì)、村民小組。從最新審議的物權(quán)法草案來(lái)看，草案規(guī)定，集體所有的土地，屬于村農(nóng)民集體的，由村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)代表;屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體的，由村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組代表;屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使所有權(quán)。但看似清晰明確的規(guī)定卻讓人困惑：各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織究竟何指？

事實(shí)上，集體土地所有權(quán)的真正主體是農(nóng)民集體，各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織不過(guò)是集體土地所有權(quán)主體的代表，具體而言，三級(jí)主體代表分別為鄉(xiāng)政府、村民委員會(huì)和村民小組。然而正是集體土地所有權(quán)主體代表不適格，決定了農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)遭遇困境。應(yīng)完善村民委員會(huì)作為所有權(quán)主體代表的職權(quán)行使制度。

實(shí)踐中，村民小組并沒(méi)有廣泛存在，即使有村民小組，也無(wú)法發(fā)揮生產(chǎn)隊(duì)原有的經(jīng)濟(jì)職能，無(wú)獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，意味著村民小組不具備擁有土地所有權(quán)代表身份的資格。此外，土地所有權(quán)證在向村民小組發(fā)放中也存在障礙，沒(méi)有權(quán)利證確權(quán)，權(quán)利主體行使權(quán)利和維權(quán)都將缺失保障;鄉(xiāng)政府是一級(jí)行政區(qū)劃，管理者和所有權(quán)代表的雙重身份，勢(shì)必減損它為權(quán)利主體主張經(jīng)濟(jì)利益的主動(dòng)性，且因其作為政權(quán)組織的屬性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有有被視為國(guó)有之嫌疑。村民委員會(huì)是群眾性自治組織，其創(chuàng)設(shè)主旨之一就是管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，因此，村民委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)主體代表是常態(tài)，也應(yīng)是最基本的形態(tài)。解決集體土地所有權(quán)虛置，應(yīng)完善村民委員會(huì)作為所有權(quán)主體代表的職權(quán)行使制度。

二、完善集體土地征收的制度設(shè)計(jì)

盡管土地管理法及政策性文件中三令五申只有為公益目的才可征收集體所有的土地，在操作中卻有公益征收和商業(yè)征收的混淆，法律公平、公正的價(jià)值選擇在征收的法律制度中無(wú)從體現(xiàn)。同時(shí)現(xiàn)行立法在征收程序的設(shè)計(jì)上也存在缺陷。中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益缺乏制度保障必會(huì)陷入被動(dòng)和不公的尷尬境地。

農(nóng)民土地被征收所獲得的補(bǔ)償金，在中國(guó)完全不是土地的市場(chǎng)價(jià)值，而是農(nóng)民對(duì)土地投入、搬遷安置、地上青苗等的一次性補(bǔ)償，這種補(bǔ)償作為征收的對(duì)價(jià)不具備應(yīng)有的合理性。彈性的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)地征收低價(jià)補(bǔ)償提供了余地，弱勢(shì)群體農(nóng)民的利益在集體土地所有權(quán)代表與國(guó)家的談判中淪為犧牲品。即使國(guó)家已經(jīng)合理地進(jìn)行了土地補(bǔ)償，如果補(bǔ)償金層層截留導(dǎo)致落實(shí)不到位，也會(huì)使農(nóng)民成為沒(méi)有土地和生活保障的流民。

物權(quán)法草案完善了承包期內(nèi)土地征收的法律制度，強(qiáng)調(diào)為了公共利益的需要可以征收，并向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人支付合理的補(bǔ)償。尤其是在程序的安排上，草案要求保證被征收人能夠得到妥善安置，且要將征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法告知權(quán)利人，補(bǔ)償費(fèi)的使用和分配辦法由村民會(huì)議討論決定。此外，違法征收者要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但愿這些可喜的制度進(jìn)步能夠得到落實(shí)，并能充分應(yīng)對(duì)實(shí)踐所需。

三、應(yīng)立法準(zhǔn)允集體土地適度流轉(zhuǎn)

物權(quán)法草案完善了土地征收的制度設(shè)計(jì)，但農(nóng)民土地可否流轉(zhuǎn)曾在草案征求意見(jiàn)中引發(fā)爭(zhēng)議，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)看，物權(quán)立法應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)允集體土地適度流轉(zhuǎn)。禁止農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民只可獲得土地收入的利益而無(wú)土地上權(quán)利的享有，農(nóng)民土地權(quán)益被虛擬化。在實(shí)踐中，立法者的善意不自覺(jué)地成就了又一種不平等。

商業(yè)征地中低征高賣(mài)的差價(jià)導(dǎo)致土地利益分配的失衡姑且不論，單就土地作為稀缺資源的財(cái)產(chǎn)屬性而言，土地的價(jià)值不僅在于靜態(tài)的耕作所得，更重要的是動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)中土地的增值。農(nóng)民土地不可流轉(zhuǎn)影響了農(nóng)民必要的收益所得。而且立法強(qiáng)制性地限制在農(nóng)地中引入市場(chǎng)運(yùn)作，也與現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)。城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)趨于融合，農(nóng)民離開(kāi)土地扎根城市，即使一時(shí)無(wú)法得到城市居民社會(huì)保障的待遇，農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，一來(lái)開(kāi)拓更多的融資渠道以維持在城鎮(zhèn)中的生活，二來(lái)保障農(nóng)地的充分開(kāi)發(fā)利用，農(nóng)地使用權(quán)的有限流轉(zhuǎn)是大勢(shì)所趨。除農(nóng)地之外，農(nóng)村宅基地、建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)同樣必須且必要。

農(nóng)民土地可否流轉(zhuǎn)曾經(jīng)在物權(quán)法草案征求意見(jiàn)中引發(fā)爭(zhēng)議。目前立法中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)自主決定將權(quán)利轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓，或以其他方式流轉(zhuǎn)，這自然包括了入股、贈(zèng)予、抵押和繼承等。而且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)包給本集體以外的單位和個(gè)人，突破了權(quán)利主體身份的限制;宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖然局限于本集體內(nèi)的農(nóng)戶間，但是宅基地附隨住房能夠一并轉(zhuǎn)讓的規(guī)定被立法明確。物權(quán)立法準(zhǔn)允集體土地適度流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。

參考文獻(xiàn)：

[1]張庭偉：《構(gòu)筑21世紀(jì)的城市規(guī)劃法規(guī)》，載于《城市規(guī)劃》2003年第3期.

[2]黃祖輝等著：《城市發(fā)展中的土地制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2002年版，第101頁(yè).