美國(guó)揮舞關(guān)稅大棒，成功逼迫墨西哥就范

曹廷

2019年6月8日，在墨西哥與危地馬拉邊界附近某地，一隊(duì)來(lái)自中美洲的移民試圖乘坐漂流筏過(guò)河。

5月30日，特朗普在推特上發(fā)文稱，自6月10日起，美國(guó)將對(duì)自墨西哥進(jìn)口的所有商品加征5%的關(guān)稅。除非非法移民問(wèn)題得到解決，否則針對(duì)墨西哥出口商品的關(guān)稅將逐步增加。隨后，美國(guó)白宮發(fā)表聲明稱，如果墨西哥采取有效措施應(yīng)對(duì)非法移民危機(jī)，美國(guó)將取消加征關(guān)稅的做法。但是如果墨西哥沒(méi)能有效緩解美墨邊境的“非法移民危機(jī)”，美方將從7月1日起提高加征關(guān)稅至10%;8月1日提升至15%;9月1日至20%;10月1日至25%。如果墨西哥不能大規(guī)模阻止經(jīng)由其領(lǐng)土入境美國(guó)的非法移民，25%的加征關(guān)稅將永久有效。墨西哥政府迅速派遣代表團(tuán)赴美談判，最終與美達(dá)成移民協(xié)議。此系美國(guó)首次以關(guān)稅為“政治工具”在非經(jīng)貿(mào)問(wèn)題上向墨西哥施壓并得手，其后續(xù)影響值得持續(xù)關(guān)注。

特朗普對(duì)墨西哥舉起關(guān)稅大棒

特朗普的加征關(guān)稅聲明在美國(guó)國(guó)內(nèi)引來(lái)了眾多的反對(duì)聲音。美國(guó)白宮高層人士，包括特朗普的女婿、白宮高級(jí)顧問(wèn)庫(kù)什納、財(cái)政部長(zhǎng)姆努欽、貿(mào)易代表萊特希澤均反對(duì)特朗普的這一決定，擔(dān)心其可能會(huì)使國(guó)會(huì)批準(zhǔn)《美墨加協(xié)定》（USMCA）的進(jìn)程更加復(fù)雜，之前一直在阻止該計(jì)劃出臺(tái)。特朗普這一表態(tài)還招來(lái)了美國(guó)商界的強(qiáng)烈批評(píng)聲。由于墨西哥是美國(guó)第二大貨物進(jìn)口來(lái)源國(guó)，其對(duì)美出口占美國(guó)全年總進(jìn)口的13.6%。加征關(guān)稅將提高進(jìn)口商品的價(jià)格，對(duì)美國(guó)企業(yè)和消費(fèi)者的利益造成損害。美國(guó)汽車政策委員會(huì)和美國(guó)豬肉生產(chǎn)者協(xié)會(huì)均發(fā)表聲明，強(qiáng)烈反對(duì)美國(guó)政府對(duì)墨西哥出口商品加征關(guān)稅。此外，多位學(xué)者指出，非法移民問(wèn)題并非一朝一夕可以解決，認(rèn)為單憑墨西哥就可以阻止非法移民的邏輯十分荒謬。

盡管如此，特朗普仍然一意孤行，其背后有多重考量。一是試圖“快刀斬亂麻”，緩解非法移民問(wèn)題。近年來(lái)，隨著不少中美洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)、治安形勢(shì)惡化，經(jīng)由墨西哥入境美國(guó)的非法移民急劇增多。尤其從2018年下半年以來(lái)，來(lái)自危地馬拉、洪都拉斯、薩爾瓦多等國(guó)的大批移民為逃離貧窮和暴力，組成“大篷車”一路向北，源源不斷地向美國(guó)挺近，使美墨邊境的壓力與日俱增。為解決非法移民問(wèn)題，美國(guó)政府與墨西哥已展開(kāi)多次磋商，雙邊關(guān)系齟齬不斷。特朗普曾公開(kāi)聲稱要墨西哥為修建美墨邊境墻支付資金，并計(jì)劃直接向墨西哥遣返中美洲非法移民。今年4月初，特朗普要求墨西哥阻止非法移民入境，否則將對(duì)其出口美國(guó)的汽車征收關(guān)稅甚至威脅關(guān)閉美墨邊境，均遭到墨西哥拒絕。2019年5月美方在美墨邊境抓捕超過(guò)13萬(wàn)名非法越境者。5月29日，美方在美墨邊境逮捕了有史以來(lái)人數(shù)最多的非法移民團(tuán)體，共有1036人。特朗普借機(jī)再度將矛頭指向墨西哥，試圖以強(qiáng)硬手段逼迫其在非法移民問(wèn)題上妥協(xié)。二是競(jìng)選連任為最終目的。2020年美國(guó)大選將至，貿(mào)易、移民等熱點(diǎn)問(wèn)題將繼續(xù)擺上臺(tái)面成為各候選人的辯論話題。特朗普為履行競(jìng)選承諾、鞏固其基本盤的支持率，不惜對(duì)非法移民采取“零容忍”的強(qiáng)硬態(tài)度，并向墨西哥等相關(guān)國(guó)家“極限施壓”，以換取選民支持。

特朗普“大獲全勝”

特朗普的聲明出臺(tái)后，墨西哥政府面臨突如其來(lái)的壓力，但其反應(yīng)總體低調(diào)謹(jǐn)慎。總統(tǒng)洛佩斯向特朗普致公開(kāi)信稱，墨西哥已盡力采取措施防止非法移民經(jīng)由墨西哥入境美國(guó)，社會(huì)問(wèn)題不能通過(guò)關(guān)稅或強(qiáng)制性措施解決。呼吁特朗普加強(qiáng)對(duì)話、尋求從根本上解決非法移民問(wèn)題。隨后，墨方派遣外長(zhǎng)馬埃塞洛·埃布拉德率領(lǐng)代表團(tuán)赴華盛頓與美方協(xié)商。經(jīng)過(guò)數(shù)天談判，6月9日，特朗普在推特上宣布，美墨已經(jīng)就非法移民問(wèn)題達(dá)成協(xié)議，美方“無(wú)限期暫?！睂?duì)墨西哥出口商品加征關(guān)稅的計(jì)劃。

根據(jù)協(xié)議，兩國(guó)達(dá)成四點(diǎn)“共識(shí)”。一是加強(qiáng)邊境執(zhí)法。墨西哥承諾采取“前所未有的措施”遏制非法移民，包括在墨西哥全境尤其是南部邊境部署國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)、打擊人口走私和販運(yùn)組織及其非法金融和運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。美墨將加強(qiáng)信息共享和行動(dòng)協(xié)調(diào)，以更好地保護(hù)邊界，使其更加安全。墨西哥當(dāng)局已派遣6000人的國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)赴邊境執(zhí)法。二是啟動(dòng)“移民保護(hù)協(xié)議”。美國(guó)將在整個(gè)南部邊境擴(kuò)大現(xiàn)有移民保護(hù)協(xié)議的實(shí)施范圍。墨西哥同意美國(guó)遣返尋求庇護(hù)的非法移民至墨西哥境內(nèi)，以等待美方裁定申請(qǐng)庇護(hù)的結(jié)果。美國(guó)承諾努力加快對(duì)庇護(hù)申請(qǐng)的裁決，并盡快結(jié)束遣返程序。墨西哥政府承諾為移民提供相應(yīng)的就業(yè)、醫(yī)療和教育保障。三是繼續(xù)開(kāi)展相關(guān)行動(dòng)。如果上述舉措沒(méi)有取得預(yù)期效果，美墨將采取進(jìn)一步行動(dòng)。美墨將繼續(xù)討論關(guān)于處理非法移民和庇護(hù)問(wèn)題的條件，如有必要將在90天內(nèi)完成磋商并公布結(jié)果。四是推進(jìn)區(qū)域戰(zhàn)略合作。美墨重申2018年12月18日發(fā)表的聲明，即雙方都認(rèn)識(shí)到促進(jìn)墨西哥南部發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與促進(jìn)中美洲繁榮和安全之間的密切聯(lián)系。美墨支持墨西哥政府與薩爾瓦多、危地馬拉和洪都拉斯共同發(fā)起的促進(jìn)這些目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的全面發(fā)展計(jì)劃。美墨將帶頭與區(qū)域和國(guó)際伙伴合作，建設(shè)一個(gè)更加繁榮和安全的中美洲，從根本上解決移民問(wèn)題。

在這次博弈中，美國(guó)可謂是“大獲全勝”。特朗普之所以敢公然拿關(guān)稅向墨西哥施壓，正是深諳墨西哥在經(jīng)濟(jì)上對(duì)美國(guó)高度依賴的本質(zhì)，所以敢無(wú)視國(guó)內(nèi)外一片反對(duì)聲，使出狠辣手段，逼墨西哥就范。其目標(biāo)明確，即讓墨西哥在非法移民問(wèn)題上讓步，同時(shí)通過(guò)作秀贏取選民支持，為2020年大選連任奠定基礎(chǔ)。因此，只要墨西哥做出讓步，其能便達(dá)到目的，進(jìn)而“順?biāo)浦邸?、收回表態(tài)。而墨西哥為保全美國(guó)市場(chǎng)也不得不做出妥協(xié)。據(jù)墨西哥經(jīng)濟(jì)秘書處統(tǒng)計(jì)，2018年墨西哥對(duì)美國(guó)出口3443.2億美元，占其出口總額的76.4%;自美國(guó)進(jìn)口2158.2億美元，占其進(jìn)口總額的46.5%。一旦加征關(guān)稅計(jì)劃落實(shí)，將成為墨西哥“無(wú)法承受之重”。

美國(guó)貿(mào)易霸凌主義給國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序帶來(lái)沖擊

此次協(xié)議能否根治非法移民問(wèn)題令人生疑。中美洲非法移民問(wèn)題由來(lái)已久，根源在于這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期停滯不前、貧困率居高不下、暴力犯罪猖獗等諸多社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)積重難返，使民眾無(wú)法安居樂(lè)業(yè)，只有背井離鄉(xiāng)以尋求出路。2014年奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，為應(yīng)對(duì)大規(guī)模涌入的中美洲兒童移民，美國(guó)政府出臺(tái)了總額7.5億美元的“繁榮聯(lián)盟”計(jì)劃，旨在通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)以及資助執(zhí)法部門打擊黑幫團(tuán)伙來(lái)減少非法移民數(shù)量。特朗普上臺(tái)后，本著“美國(guó)利益優(yōu)先”的原則，要求墨西哥承擔(dān)更多非法移民問(wèn)題的管理和安全責(zé)任，更在2019年3月以中美洲三國(guó)未能阻止民眾北上而威脅中止對(duì)其援助。特朗普這種“甩手掌柜”的做法遭到輿論批評(píng)。只要不解決一些拉美國(guó)家存在的貧困和暴力問(wèn)題，涌向美國(guó)南部邊境的非法移民潮就難以根絕。還有專家認(rèn)為，在邊境加強(qiáng)警力反而會(huì)使非法移民為躲避抓捕而向人販子和犯罪組織求助，助長(zhǎng)其氣焰，使邊境安全形勢(shì)更加復(fù)雜。

美國(guó)也遠(yuǎn)未徹底收起對(duì)墨西哥的關(guān)稅大棒。特朗普僅表示“無(wú)限期暫停”加征關(guān)稅，并未宣布徹底放棄加征，因此保留了繼續(xù)施壓的空間。一旦特朗普表示對(duì)非法移民問(wèn)題的解決結(jié)果不滿意，其仍有借口向墨西哥繼續(xù)發(fā)難。因此，這次達(dá)成的協(xié)議可能只是對(duì)墨西哥的“緩刑”。且特朗普6月10日又表示，美墨就邊境非法移民問(wèn)題達(dá)成的協(xié)議當(dāng)中，有尚未公開(kāi)的條款仍待墨立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。若條款未獲通過(guò)，美國(guó)將恢復(fù)加征關(guān)稅。此外，墨西哥外長(zhǎng)埃布拉德披露，墨方現(xiàn)有措施如果在45天內(nèi)沒(méi)有效果，墨將就接受“安全第三國(guó)”協(xié)議開(kāi)始與美方對(duì)話。該協(xié)議要求移民在他們進(jìn)入的第一個(gè)安全國(guó)家尋求庇護(hù)。這意味著前往美國(guó)的危地馬拉移民可能被迅速送返墨西哥，來(lái)自薩爾瓦多和洪都拉斯的移民可能被送往危地馬拉。此外，隨著特朗普正式開(kāi)始競(jìng)選連任，其還可能在移民、農(nóng)產(chǎn)品、制造業(yè)等領(lǐng)域繼續(xù)揮舞關(guān)稅大棒向墨西哥要價(jià)。

可以確認(rèn)的是，美國(guó)這種單邊主義的做法和霸凌政策將給國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序帶來(lái)沖擊。這是美國(guó)首次正式以威脅對(duì)墨西哥全面加征關(guān)稅的手段作為“政治工具”來(lái)解決非經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的問(wèn)題。墨西哥的妥協(xié)讓美國(guó)嘗到了“甜頭”，未來(lái)美國(guó)可能繼續(xù)向更多國(guó)家使用這種談判模式，或?qū)?duì)現(xiàn)有國(guó)際關(guān)系準(zhǔn)則和國(guó)際秩序造成不小的沖擊。