完善國(guó)際金融架構(gòu)，促進(jìn)全球金融穩(wěn)定

熊愛(ài)宗

2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，國(guó)際金融架構(gòu)改革就一直廣受各方重視。早在2012年，G20就成立了國(guó)際金融架構(gòu)工作組，但在2014年澳大利亞擔(dān)任G20主席國(guó)期間，國(guó)際金融架構(gòu)工作組工作陷入停滯，一直持續(xù)到2015年。2016年，中國(guó)擔(dān)任G20主席國(guó)，宣布重啟國(guó)際金融架構(gòu)工作組，并從五個(gè)方面對(duì)完善國(guó)際金融架構(gòu)提出建議，這包括：1.擴(kuò)大特別提款權(quán)（SDR）的作用;2，加強(qiáng)全球金融安全網(wǎng);3.完善主權(quán)債務(wù)重組機(jī)制;4.推動(dòng)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）份額和治理改革;5.改善資本流動(dòng)管理和監(jiān)管。此后，強(qiáng)化全球金融安全網(wǎng)、維護(hù)IMF在全球金融安全網(wǎng)中的核心地位、加強(qiáng)資本流動(dòng)管理與監(jiān)測(cè)等一直是國(guó)際金融架構(gòu)工作組重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。2019年，在日本擔(dān)任主席國(guó)期間，G20對(duì)國(guó)際金融架構(gòu)的討論基本延續(xù)了以往內(nèi)容。

進(jìn)一步推動(dòng)IMF改革

一是進(jìn)一步擴(kuò)充IMF的金融資源，維持IMF維護(hù)全球金融穩(wěn)定的能力。G20反復(fù)強(qiáng)調(diào)致力于建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的、基于份額的、資源充足的IMF，以保持其在全球金融安全網(wǎng)中的核心作用。IMF的資源主要來(lái)自兩個(gè)方面，一是各國(guó)向IMF認(rèn)繳的份額，二是IMF的借款安排，包括多邊借款安排（如新借款安排和借款總安排）以及IMF同成員國(guó)簽署的雙邊借款安排。然而從現(xiàn)在來(lái)看，IMF在這兩方面都面臨一定的壓力。從份額資源來(lái)看， 2010年，IMF曾達(dá)成份額和治理結(jié)構(gòu)改革方案，將份額增加一倍。但由于美國(guó)國(guó)會(huì)的反對(duì)，這一方案遲遲未能生效。直到2015年年底這一方案才在美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)，并于2016年年初生效。份額資源盡管有所增長(zhǎng)，但其增長(zhǎng)速度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全球資本流動(dòng)規(guī)模和波動(dòng)性的增長(zhǎng)。份額應(yīng)是IMF最重要的融資來(lái)源，但目前份額資源還占不到其總資源的一半，因此，通過(guò)份額增資擴(kuò)充IMF資源尤為迫切。更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)是，IMF的借款資源也面臨下降的風(fēng)險(xiǎn)。比如IMF的一系列雙邊借款安排可能會(huì)在2019年底或2020年底到期。新借款安排如果沒(méi)有IMF執(zhí)董會(huì)新的批準(zhǔn)，也可能會(huì)在2022年底到期。因此，從今年開(kāi)始一直到2022年，如果IMF不進(jìn)行份額增資，同時(shí)又不進(jìn)行借款安排的展期，IMF的金融資源將會(huì)逐步降低，可能無(wú)法擁有充足的能力來(lái)應(yīng)對(duì)成員國(guó)潛在的流動(dòng)性需求。

為確保IMF擁有充足的資源，一方面應(yīng)推動(dòng)IMF盡早完成第15輪份額總檢查。IMF理事會(huì)曾要求執(zhí)董會(huì)在2014年1月完成第15輪份額總檢查，但該議程被一拖再拖。2016年12月，IMF理事會(huì)決定將第15輪份額總檢查的完成時(shí)間推遲到2019年春季會(huì)議前，最遲不晚于2019年年會(huì)。2019年6月在日本福岡舉行的G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議重申了不晚于2019年年會(huì)完成第15輪份額總檢查的承諾。但目前來(lái)看，能否在今年年會(huì)前完成份額檢查還是一個(gè)未知數(shù)。

另一方面，如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)份額增資，就需要對(duì)IMF的借款安排進(jìn)行展期。作為IMF最大的股東，美國(guó)的態(tài)度至關(guān)重要。如果份額增資使得美國(guó)的份額下降，就很可能因無(wú)法得到美國(guó)的支持而難以推進(jìn)。因此，在IMF金融資源下降的情況下，美國(guó)會(huì)在份額增資和借款安排展期之間進(jìn)行平衡。由于份額增資可能會(huì)帶來(lái)份額結(jié)構(gòu)的調(diào)整，可能會(huì)使美國(guó)失去“一票否決”權(quán)，因此，相比份額增資，美國(guó)可能更愿意通過(guò)借款安排的展期來(lái)應(yīng)對(duì)IMF資源的不足。

二是繼續(xù)推動(dòng)IMF治理結(jié)構(gòu)改革。伴隨著新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家在世界經(jīng)濟(jì)中地位的不斷上升，應(yīng)提高這些經(jīng)濟(jì)體在IMF中的地位，解決這些經(jīng)濟(jì)體在IMF中的份額比例與其在世界經(jīng)濟(jì)中占比不相匹配的問(wèn)題。這需要對(duì)當(dāng)前的份額公式進(jìn)行檢查，并建立新的能夠與當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)格局相匹配的份額公式，這也是第15輪份額總檢查的內(nèi)容之一。比如提高國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）在份額公式中的權(quán)重，給予基于購(gòu)買力平價(jià)GDP更大的權(quán)重等等。

三是進(jìn)一步完善IMF職能，特別是進(jìn)一步完善IMF對(duì)資本流動(dòng)管理措施的監(jiān)督。全球金融危機(jī)之后，IMF改變了其過(guò)去反對(duì)對(duì)資本流動(dòng)進(jìn)行管理的態(tài)度，認(rèn)可了資本流動(dòng)管理措施的有效性，也認(rèn)為各國(guó)在必要的情況下可采取資本管制措施。在此基礎(chǔ)上，IMF應(yīng)加強(qiáng)對(duì)溢出效應(yīng)的管理，特別是應(yīng)強(qiáng)調(diào)資本流出國(guó)在管理資本流動(dòng)性溢出方面承擔(dān)的責(zé)任。在當(dāng)前情況下，美國(guó)貨幣政策對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體的資本流入狀況具有顯著影響，這再次確認(rèn)了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貨幣政策對(duì)新興和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體資本流動(dòng)的潛在負(fù)面溢出效應(yīng)。

此外，IMF還應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)低收入國(guó)家的支持。例如在預(yù)防性支持工具的可用性、貸款的獲取政策上向低收入國(guó)家傾斜。在治理結(jié)構(gòu)改革方面，應(yīng)避免低收入國(guó)家的份額在新一輪份額調(diào)整中進(jìn)一步下降等。

加強(qiáng)完善金融安全網(wǎng)

全球金融安全網(wǎng)主要包括IMF、區(qū)域金融安排、雙邊貨幣互換以及各國(guó)儲(chǔ)備資產(chǎn)，其中前三個(gè)層次是全球金融安全網(wǎng)建設(shè)的重點(diǎn)，也是全球金融安全網(wǎng)合作的重點(diǎn)。

首先是繼續(xù)維持IMF在全球金融安全網(wǎng)中的中心作用。目前這方面的努力面臨兩大挑戰(zhàn)。一是美國(guó)對(duì)IMF態(tài)度的轉(zhuǎn)變。全球金融危機(jī)爆發(fā)后，美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣互換安排重新興起，美國(guó)積極通過(guò)雙邊貨幣互換而不是通過(guò)IMF來(lái)維護(hù)全球金融穩(wěn)定，表明IMF對(duì)于美國(guó)的作用有所下降。歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)對(duì)IMF加大對(duì)歐洲金融救援力度的舉措也表達(dá)了不滿，因此，美國(guó)國(guó)會(huì)在通過(guò)IMF2010年份額和治理結(jié)構(gòu)改革方案時(shí)，就為美國(guó)參與IMF活動(dòng)施加了一些約束條件，例如要求IMF對(duì)非常規(guī)貸款實(shí)行限制，并廢除“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)免除”條款等。尤其是在當(dāng)前情況下，特朗普政府對(duì)美國(guó)參與多邊機(jī)制的態(tài)度發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，這也可能影響美國(guó)政府對(duì)IMF的態(tài)度。

二是IMF在全球金融安全網(wǎng)中的地位面臨下降挑戰(zhàn)。全球金融危機(jī)后，無(wú)論是雙邊貨幣互換還是區(qū)域金融安排都取得突飛猛進(jìn)的發(fā)展，IMF所掌握的資源在全部國(guó)際金融資源中的地位相比危機(jī)之前已大大降低。2018年發(fā)布的G20全球金融治理名人小組報(bào)告指出，2006年IMF資源約占到全球金融安全網(wǎng)（不包括各國(guó)儲(chǔ)備資產(chǎn)）的90%，區(qū)域金融安排僅占到10%;但是到2016年，IMF資源只占到全球金融安全網(wǎng)（不包括各國(guó)儲(chǔ)備資產(chǎn)）的32%，而區(qū)域金融安排和雙邊貨幣互換則分別占到34%。如前文所述，IMF金融資源還面臨繼續(xù)下降的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于G20來(lái)說(shuō)，必須要采取切實(shí)行動(dòng)，維護(hù)IMF在全球金融安全網(wǎng)中的核心地位。

其次是進(jìn)一步加強(qiáng)不同層次金融安全網(wǎng)之間的合作，特別是加強(qiáng)IMF與區(qū)域金融安排之間的合作。與全球貿(mào)易治理相比，全球金融安全網(wǎng)呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。IMF居于全球金融安全網(wǎng)的中心，因其能力和經(jīng)驗(yàn)豐富，為全球金融安全網(wǎng)建設(shè)樹(shù)立了高標(biāo)準(zhǔn)，因此其他金融安全網(wǎng)特別是區(qū)域金融安排的建設(shè)往往以IMF為標(biāo)桿。與此同時(shí)，不同層次金融安全網(wǎng)的成員和功能重疊比較少，其間更多是合作而非競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這決定了全球金融安全網(wǎng)之間的合作空間是非常大的。雖然自上世紀(jì)90年代一系列新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)生金融危機(jī)之后，各國(guó)特別是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體對(duì)IMF的信任度有所下降，但必須看到的是，IMF在危機(jī)救援、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督等方面的能力和經(jīng)驗(yàn)仍是非常突出的。與此同時(shí)，IMF自身也采取了一系列的改革，包括開(kāi)發(fā)預(yù)防性金融工具、修改貸款條件等，以回應(yīng)各方面批評(píng)。因其掌握的資源下降，同時(shí)又想保持對(duì)全球金融安全網(wǎng)的影響力，IMF對(duì)加強(qiáng)與不同層次金融安全網(wǎng)的合作有突出的需求。而正在快速成長(zhǎng)的一系列新的區(qū)域性金融安排也希望通過(guò)合作來(lái)學(xué)習(xí)IMF的經(jīng)驗(yàn)。2011年10月，G20就達(dá)成了《國(guó)際貨幣基金組織與區(qū)域金融安排合作的二十國(guó)集團(tuán)原則》，2017年，IMF自己也提出了其加強(qiáng)與區(qū)域金融安排合作的六項(xiàng)原則。未來(lái)應(yīng)以這些合作原則為基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)IMF和其他層次金融安全網(wǎng)的合作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)和互補(bǔ)性，降低競(jìng)爭(zhēng)性，共同促進(jìn)全球金融穩(wěn)定。

2019年6月8日，G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)在日本福岡召開(kāi)。圖為IMF總裁拉加德在會(huì)上致辭。